Cykl wykładów KSAP-ENA Reforma budżetowa Frank MORDACQ Ministerstwo Budżetu, Rachunków Publicznych i Służby Cywilnej - Paryż Warszawa, 11 grudnia 2008 Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

2 Ustawa organiczna z dnia 1 sierpnia 2001 roku w sprawie ustaw budżetowych ( LOLF) we Francji Nowa konstytucja finansowa dla państwa Inicjatywa parlamentarna Polityczne porozumienie ponad podziałami Konsensus z rządem

3 LOLF musi zaspokajać oczekiwania …. radnych Zwiększona czytelność budżetu i przejrzystość wykonania Lepsze przeznaczanie zasobów na realizację polityk publicznych urzędników Większa swoboda i wzmożona odpowiedzialność aktorów administracji Jasne cele Obywatele : lepsze rozumienie wykorzystania podatków Użytkownicy : lepsze dostosowanie służb publicznych do potrzeb podatnicy : lepsze wykorzystanie podatków obywateli

4 Kilka reform w uroczystym tekście Nowa nomenklatura budżetowa przedmiotem dyskusji, głosowanie w sprawie wykonania ustaw budżetowych w celu prezentacji celowości wydatków Budżet ukierunkowany na wyniki wyposażony w cele i wskaźniki wyników celem umożliwienia lepszego zarządzania publicznego Bardziej precyzyjne i przejrzyste rachunki bazujące na rachunkowości stwierdzonych praw («accrual») oraz analizie kosztów, dające zarządzającym nowe narzędzia zarządzania wydatkami Nowy system zarządzania budżetem i procedury budżetowej: kolegialność rządowa i aktywniejsza rola Parlamentu w zezwalaniu na wydatki oraz ich kontroli

5 1. Nowa architektura budżetowa Zadanie Program Działanie Zarządzanie Dyskusja i głosowanie w Parlamencie Zezwolenie Wykonanie

6 Misja : wyraz wyborów politycznych 32 zadania dla budżetu ogólnego Identyfikacja spójnych polityk publicznych : «Zadanie to obejmuje całość programów przyczyniających się do realizacji określonej polityki publicznej» To jednomyślne głosowanie w Parlamencie Obejmuje pewien zbiór programów Parlament może dokonywać przesunięcia środków pomiędzy poszczególnymi programami, w ramach danej misji Może mieć charakter ministerialny i międzyresortowy 8 misji międzyresortowych przykład : zadanie «Badania naukowe» obejmuje 6 resortów

7 Szkolnictwo wyższe i badanie naukowe Kształcenie wyższe i badania akademickie Życie studenckie Wielodyscyplinarne badania naukowo-technologiczne Badania w dziedzinie zarządzania ośrodkami i zasobami Badania kosmiczne Badania przemysłowe Ekonomia, przemysł, zatrudnienie Badania w dziedzinie zagrożeń i zanieczyszczeń Badania w dziedzinie energetyki Badania w dziedzinie transportu, infrastruktury i mieszkalnictwa Ekologia Trwały rozwój i zagospodarowa nie Obrona Badania dualne (cywilne i wojskowe) Nauczanie wyższe i badania w dziedzinie rolnictwa Rolnictwo Kultura Badania w dziedzinie kultury i kultura nauki Zadanie « Badanie naukowe i szkolnictwo wyższe » 12 programów / 6 ministerstw

8 Program : ramy zatwierdzania polityk publicznych i zarządzania nimi 130 programów dot. budżetu ogólnego Program obejmuje środki (niezależnie od ich rodzaju) przeznaczone na wdrażanie danego działania lub spójnej grupy działań (600) Podlega jednemu ministrowi Jednostka specjalności środków i definiowania celów oraz wskaźników dot. osiąganych wyników Brak budżetowania analitycznego Wymaga pilotażu, który ujawnia nowe funkcje menedżerskie

9 Administracja penitencjarna Prowadzenie i pilotaż polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości oraz organów pokrewnych Sądownictwo powszechne Ochrona sądowa młodzieży Dostępność prawa i wymiaru sprawiedliwości Globalizacja środków Przykład zadania «wymiar sprawiedliwości» Przedtem : 30 rozdziałów 160 artykułów preliminarza Tytuł III – Środki poszczególnych działów Kadry – wynagrodzenia za pracę Emeryci – emerytury i zasiłki Kadra zawodowo czynna i na emeryturze – obciążenia socjalne Sprzęt i funkcjonowanie działów Dotacje bieżące Wydatki różne Tytuł IV – Interwencje publiczne Interwencje o charakterze polityczno-administracyjnym Działania socjalne – pomoc i solidarność Tytuł V – Inwestycje wykonywane przez państwo Wyposażenie administracji i różne Tytuł VI – Dotacje inwestycyjne przyznawane przez państwo Wyposażenie w dziedzinie kultury i w sferze społecznej Potem : 5 programów

10 2. Sfera wymiany: wolność - odpowiedzialność Zwiększona swoboda aktorów administracji Globalizacja środków w danym programie Rodzajowa zamienność środków z ograniczeniem do funduszu płac Swoboda rozwoju kadrowego z limitem liczby zatrudnionych w przeliczeniu na pełne etaty Większa odpowiedzialność Zarządzających programami Zobowiązanie co do celów i sprawozdawczość z osiąganych wyników Sprawozdawczość wykorzystania środków w podziale: rodzajowe i celowe Więcej informacji dotyczących wykonania budżetu: środki zabudżetowane i realizacja

11 zamienność Zamienność w łonie progamu

12 3. Budżet ukierunkowany wynikowo : dążenie do WYDAJNOŚCI Cele określane w ramach zabudżetowanych środków ( budżetowanie celowe) Cele dot. poprawy skuteczności wydatków Zobowiązania wynikowe : roczny plan wydajności (LFI) Sprawozdawczość : roczne sprawozdanie nt. wydajności (LR) Ta sama prezentacja, struktura co rocznego planu wydajności celem ułatwienia porównania prognoza/realizacja Przyjęcie w pierwszym czytaniu ustawy rozliczenia n-1 przed zbadaniem PLF n+1

13 Sens wydajności Metodologiczny przewodnik na użytek rządu, parlamentu, najwyższego organu kontroli i CIAP Dobór celów i wskaźników reprezentatywny dla priorytetów programu Strategia wyjaśniania spójności Cele umożliwiające zaspokojenie oczekiwać obywatela, użytkownika i podatnika : wybór polityczny Wskaźniki służące do pomiaru realizacji przyjętych celów Cele i wskaźniki : objaśniają polityki i są przedstawiane parlamentowi w PAP sprawozdanie zaś w RAP są wykorzystywane i przenoszone na szczebel zarządzania wewnętrznego, nadają sens działalności każdego pracownika

14 Wymiary wydajności Trzy wymiary wydajności : skuteczność społeczno-ekonomiczna (punkt widzenia obywatela) : oczekiwane skutki polityk publicznych jakość świadczonej usługi (punkt widzenia użytkownika) : wymóg jakości skuteczność zarządzania (punkt widzenia podatnika) : optymalizacja środków Wskaźniki pomiaru wyników w przypadku każdego ustalonego celu (uzyskiwane i oczekiwane poziomy wydajności) Cele wydajności a nie działalności czy środków Cele dające się przypisać kierownictwu Stała kontrola sprawowana przez niezależny organ publiczny : Międzyresortowy Komitet Audytów Programowych (CIAP)

15 Pilotaż wydajności 5 celów na program, 2 wskaźniki na cel 500 celów – wskaźników w roku 2009 Punkt widzenia Oś analizy Przykłady celówPrzykłady wskaźników Obywatel Użytkownik Podatnik skuteczność spo- łeczno-ekonomicz. Jakość świadczonej usługi skuteczność zarządzania zwiększenie integracji zawodowej młodych dyplomantów % dyplomantów pracujących 6 miesięcy po uzyskaniu dyplomu przyspieszenie decyzji sądowych zmniejszenie kosztów zarządzania podat- kiem Średnia długość wydawa- nia opinii ; średnia długość postępowania sądowego koszt na płatnika każdego rodzaju podatku

16 4. Przejrzystość informacji Wydatki osobowe w postaci kosztu całkowitego z uwzględnieniem składek pracodawców + całość etatów wynagradzanych przez państwo w « przeliczeniu na pełne etaty » ETPT uzasadnienie pierwszego euro środków (elementy fizyczno- finansowe) Wzmocnienie zasady uniwersalności budżetowej Przedstawienie operatorów (etaty i środki) Generalizacja Zatwierdzania środków budżetowanych dla każdego rodzaju wydatków Rachunkowość analizy kosztu działań, rozdział funkcji wspierających i usług wielofunkcyjnych

17 5. Nowa rachunkowość Narzędzia pomiaru sytuacji finansowej państwa Wysoka kompatybilność na poziomie ustawy organicznej Obok rachunkowości budżetowej w kasie, wprowadzenie rachunkowości roku finansowego, uwzględniającej prawa stwierdzone celem zapewnienia przejrzystości sytuacji finansowej państwa (bilans + sytuacja pozabilansowa) Rachunki prawidłowe, rzetelne dające wierny obraz majątku i sytuacji finansowej Wymóg jakości księgowej powierzanej księgowym wyposażonym w sprzęt komputerowy

18 Nowa rachunkowość trójwymiarowa Rachunkowość budżetowa : opiera się na księgowaniu przychodów i wydatków budżetowych (inkaso/płatność) dodatkowy okres księgowy 20 dni podwójne monitorowanie AE/CP Rachunkowość roku finansowego opiera się na stwierdzenie praw i zobowiązań, bliskie powiązania z regułami rachunkowości przedsiębiorstw : uwzględnia się operacje z tytułu roku finansowego, do którego się one odnoszą, niezależnie od daty ich płatności lub inkasa Analiza kosztów działań w służbie zarządzającego (por. CAC)

19 Uwzględnianie nowej księgowości 1.Definicja ram pojęciowych : normy rachunkowe 13 norm ustanowionych przez Komitet ds. Norm (na podstawie stanów finansowych, kosztów, środków trwałych, zobowiązań, itd.) 21 maja 2004 : zatwierdzenie mocą rozporządzenia 2.Rodzaje norm plan rachunków rodzajowy (PCE) zbiór instrukcji księgowych 3.Konstrukcja bilansu Inwentaryzacja i wycena nieruchomości (koszt rynkowy) Inne środki trwałe rzeczowe i zapasy 4.Roczna certyfikacja przez Naczelny Organ Kontroli : rachunki za lata certyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy z 13 a potem 12 zastrzeżeniami (w tym 2 o charakterze ogólnym dot. systemów informacji oraz kontroli wewnętrznej)

20 6. Wzrost roli parlamentu Budżet bardziej czytelny dyskusja i przyjęcie wielkich polityk publicznych (zadanie) dyskusja o środkach pierwszego euro, zatrudnieniu informacja wzbogacona celem kontroli wydatków (PAP – załączniki – RAP) débata potencjalnie bogatsza poszerzenie prawa do poprawki : przenoszenie między programami w ramach tego samego zadania w trakcie wykonania, wzmocniony dostęp do informacji dla komisji ds. finansów (akty normatywne) wzmocnione uprawnienia śledcze i do przesłuchiwania (wsparcie ze strony Trybunału Obrachunkowego) nowe znaczenie ustawy rozliczeniowej, uwzględniającej rachunki oraz roczne sprawozdania wydajności

21 Do % środków przenoszonych prawie automatycznie z roku na rok (działy głosowane), bez kwestionowania. Zasadnicza część debaty dotyczy jedynie 6% budżetu ogólnego. 100% środków przedmiotem dyskusji parlamentarnej z uwzględnieniem poszczególnych zadań Od budżetu 2006 Nowe środki : 97 głosowań w roku 2003 Działy głosowane : 1 glosowanie 47 zadań, 47 głosowań Wzmocniona i unowocześniona debata budżetowa

22 7. Nowy system odpowiedzialności Pilotaż kierownika programu po uzgodnieniach przeprowadzanych przez dyrektora ds. finansowych, dysponowanie środkami i rozdzielanie ich na potrzeby zarządzania wewnętrznego, zobowiązanie wydajności podejmowane wobec Parlamentu : roczny plan wydajności, zdaje sprawę Parlamentowi : roczny plan wydajności kierownicy programu mogą pilotować kilka dyrekcji Odpowiedzialność «menedżerska», wynagradzanie zasług

23 8. Dekoncentracja zarządzania budżetem Programy krajowe przekładają się na budżet operacyjny programu (BOP) (dany obszar lub teren) plan działania z celami i wskaźnikami wydajności dostosowanymi do wyzwań operacyjnych zdekoncentrowanych działów preliminarz budżetowy, uściślający cele i rodzaje wydatków Schemat organizacji finansowej zarządzanie : kierownik operacyjnego budżetu programu dysponent operacyjnego budżetu programu budżetowanie środków i sprawozdanie kierownikowi programu w ramach dialogu zarządczego

24 9. Rozluźnienie kontroli ministerstwa finansów kontrola budżetowa wykonalności (dekret z dnia 27/01/05) rezygnacja z kontroli prawidłowości powierzona zarządcom wstępne wizowanie początkowego planu budżetowego w trakcie zarządzania : modularność kontroli z kontrolą a priori w zależności od wyzwań i zagrożeń kwartalne sprawozdania zarządcze składane przez zarządzających rozluźniona kontrola księgowa wydatków : zhierarchizowana lub partnerska Ale wzmocniona wewnętrzna kontrola księgowa gwarantująca «jakość księgową»

25 Realizacja kontroli należy do ministerstw zarządzających Rozwój kontroli zarządzania : «poprawić stosunek środków zabudżetowanych i działalności albo uzyskanych wyników» ministerialna i programowa kontrola zarządzania, jak też na szczeblu lokalnym Wzmocnienie kontroli wewnętrznej : konsekwencja reorganizacji ministerstw oraz złagodzenie kontroli finansowych ustanowienie wewnętrznej kontroli księgowej Rozwój audytu wewnętrznego : działalność wewnętrzna prowadzona przez dedykowane zespoły (inspekcje)

Ustanowienie nowych systemów informacyjnych System prowizoryczny od 2006 ale mało zadowalający Nowe zintegrowane oprogramowanie zarządcze (ERP) w budowie (CHORUS) obejmujące : całość centralnej i zdekoncentrowanej administracji wszystkie cele wydatkowe, przychody oraz każdy rodzaj księgowości infocentra danych umożliwiające zwroty Dźwignia modernizacji i poprawy produktywności, poprzedzona przez «reinżynierię procesów finansowych» ( licencje zamiast ) Postępujący rozwój przewidziany w okresie Niezbędne wsparcie rozwoju

27 Konkludując: długotrwałość reformy Główne etapy reformy budżetowej : LOLF Głosowanie w Parlamencie Utworzenie Dyrekcji ds. Reformy Budżetowej 1 projekt ustawy budżetowej w trybie LOLF Cele wydajności / wskaźniki programowe Raport Lambert/Migaud w sprawie wdrożenia LOLF 2006 : 1 ustawa budżetowa w trybie LOLF & debata parlamentarna 1 roczne sprawozdania wydajności certyfikacja rachunków przez Trybunał Obrachunkowy etap : budowanie podwalin 2 etap : prefiguracja 3 etap : wdrożenie Nowa agencja zarządzania systemami informacyjnymi

28 Pilotaż reformy pilotaż zapewnia minister finansów utworzenie dedykowanej struktury: dyrekcja ds. reformy budżetowej, dyrekcja projektu utworzona na okres ograniczony: 50 urzędników wysokiego szczebla wspieranych przez konsultantów celem : zdefiniowania nowych reguł budżetowo-księgowych (we współpracy dyrekcji ds. budżetu i rachunkowości publicznej) zapewnienia międzyresortowego pilotażu reformy (komitet dyrektorów finansowych ministerstw, forum kierowników programu, animowanie lokalnych komitetów ds. reformy…) Mapa drogowa, kalendarz, kamienie milowe stała konsultacje z komisjami ds. finansów w Parlamencie

29 Nauki płynące z wdrażania konieczność zaangażowania na najwyższym szczeblu (wsparcie polityczne) kształcenie menedżerów publicznych w sferze kultury odpowiedzialności kształcenie niezbędne na szczeblu ministerstw dla wszystkich pracowników, niezależnie od ich poziomu (kształcenie instruktorów) korzystanie z możliwości eksperymentowania celem przyswojenia sobie reformy komunikacja zewnętrzna i wewnętrzna konieczne napięcie kalendarzowe

30 Pierwsze wyniki zachęcające Francja dotrzymała terminów wytyczonych 1 ustawa budżetowa przyjęta w trybie LOLF w rachunki 2006 certyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy narodziny nowej formy odpowiedzialności, zachęcającej resorty do redefinicji celów delegując odpowiedzialność, nowy system zachęca do poprawy jakości usługi publicznej oraz lepszego wykorzystania zasobów publicznych otwarcie działów operacyjnych, finansowych i zasobów ludzkich rzeczywiste wzbogacenie dialogu zarządczego, ale przełożenie na poprawę wydajności

31 Mimo trudnych początków faza nauki : nowe standardy, nowe narzędzia, nowy kalendarz… wciąż jeszcze mały margines manewru : słaby rozwój, flagowanie środków przez instancje administracji centralnej … obciążenie pracą bardziej złożone i większe (więcej informacji, procedur budżetowania wydatków, itd.). obawy dotyczące dyspozycyjności i dokładności niektórych narzędzi, zwłaszcza zintegrowanych systemów zarządczych. Nierozstrzygnięta debata na temat podziału zysków produktywności ( mało umów wieloletnich) Problem stosowania reformy w okresie deficytu budżetowego

32 Wyzwania długoterminowe Wyzwanie polityczne : rzeczywista rola Parlamentu Wyzwanie administracyjne : spójność zasięgu ważnych programów (100) oraz kompetencje administracji centralnej (200 dyrekcji) Relacje pomiędzy administracją centralną a działami zdekoncentrowanymi Relacje między aktorami : minister finansów/ resorty zarządzające ; kierownicy programów operacyjnych /dyrekcje wspierające Zachęty do osiągania wyników i poprawy zarządzania zasobami ludzkimi (ścieżka zawodowa, płace, bonifikaty, itd.). Wyzwanie kulturowe : przejście od kultury środków i prawidłowości do kultury wyników Wyzwanie techniczne : usprawnić systemy informacji na rzecz jakości i wiarygodności danych Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego