PODYPLOMOWE STUDIA ZARZĄDZANIA GOSPODARKĄ SPOŁECZNĄ Lobbing i rzecznictwo w Polsce dr Małgorzata Molęda-Zdziech mmoled@sgh.waw.pl Luty 2013

Małgorzata Molęda-Zdziech ISM, Zakład Mediów Elektronicznych i Komunikowania SGH SGH; ekspertka Stowarzyszenia Europa (Francja); Obywatelskie Forum Legislacji przy Programie Przeciw Korupcji (Fundacja im. Stefana Batorego)

Plan prezentacji Lobbing i rzecznictwo – definicje Aktorzy lobbingowi Debata : „za” i „przeciw” lobbingowi Prawne podstawy lobbingu w Polsce Rodzaje i metody lobbingu Skuteczność działań lobbingowych i rzeczniczych

1. LOBBING Definicja szeroka: Zjawisko społeczno-polityczno-ekonomiczne (np. lobbing parlamentarny/legisla-cyjny, społeczny, gospodarczy, kulturowy) Definicja wąska: technika komunikowania, narzędzie wywierania wpływu

Rzecznictwo (ang. advocacy) występowanie w imieniu kogoś lub czegoś. Można więc być swoim własnym rzecznikiem, rzecznikiem grupy, której się jest członkiem, ale można też wypowiadać się w imieniu innych (np. słabszych, niepełnosprawnych, niepełnoletnich). Można być rzecznikiem pewnej sprawy lub występować się w imię pewnych wartości.

Rzecznictwo jest sprawdzonym sposobem na zmianę sytuacji Rzecznictwo jest sprawdzonym sposobem na zmianę sytuacji. Dzięki niemu można przekonać decydentów do zapewnienia wsparcia osobom i instytucjom, które pragną przejść od działań prowadzonych na rzecz konkretnych osób lub grup, do działań, których efekty będą udziałem całej populacji, każdej osoby posiadającej określony problem Za: Julia Wygnańska, Rzecznictwo, Fundacja Synapsis, Warszawa 2004

Bez wątpienia w działalności rzeczniczej musimy kierować się zasadami etycznymi. Jest to bowiem działalność odwołująca się do zaufania. Za: Ryszard Skrzypiec w: Wiedza i Doświadczenie. Współpraca z otoczeniem, ARFP, Warszawa 2006.

Lobbing – jako proces komunikowania Nadawca ► ► przekaz ► ► odbiorca Grupa interesu ►cel ►decydent Kto? Co? Do kogo? Kiedy? Jakiego użył kanału (środków)? Z jakim efektem? (wg. H. Laswella)

DEFINICJE USTAWOWE - przykłady Polska: Działalność lobbingowa „każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”. Za: Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, 7 lipca 2005 USA: lobbysta jako „osobę, która utrzymywała więcej niż jeden kontakt lobbystyczny w Kongresie i spędza więcej niż 20% czasu na zajęciach związanych z działalnością lobbystyczną (badania, prezentacje, zebrania itp.)” Za: Lobbying Disclosure Act, 1 stycznia 1996

Lobbing a demokracja Czy osoby lobbujące za swoimi interesami przyczyniają się do stabilizacji systemu decyzyjnego czy do jego destabilizacji? Czy lobbing ułatwia podejmowanie decyzji czy je utrudnia? Czy lobbing wpływa na poprawę społeczno-gospodarczego statusu społeczeństw, czy taka zależność w ogóle nie zachodzi?

2. Kto prowadzi działalność lobbingową? Prowadzący lobbing we własnym imieniu: Różne grupy interesów (org. biznesu, związki zawodowe, NGO); Rząd i jego agendy; Massmedia i dziennikarze; Kręgi opiniotwórcze I liderzy opinii publicznej; Korporacje i firmy Działający na zlecenie: Profesjonalne agencje lobbingowe Niektóre agencje public relations Niezależni lobbyści (zwykle byli politycy i parlamentarzyści)

Aktorzy lobbingowi: Klasyczni: Duże grupy przemysłowe; Federacje zawodowe i związki pracodawców; Organizacje międzynarodowe; Przedstawicielstwa regionów; NGO; Think tanks; Konsultanci i adwokaci Media Nowi: MSP; Organizacje pracodawców; pracobiorców na poziomie lokalnym; Stowarzyszenia (organizacje typu watch dog) Grupy interesu lokalnego; Stowarzyszenia rodziców, użytkowników, zwykli obywatele; Liderzy opinii, lokalne autorytety; Agencje PR Media lokalne

Zawodowi lobbyści w Polsce, USA i UE Polska – od 2003, Stowarzyszenie Profesjonalnych Lobbystów w Polsce (www.splp.pl) - 6 firm CEC Government Relations, Unilob, EPPA, EPC, Profile Public Affairs, Impress Art PR&Lobying USA –ok. 35000 lobbystów (w 2007 r), od 1979, American League of Lobbyists (www.alldc.org) Forum UE – w Brukseli ok. 500 firm lobbingowych, od 1997SEAP SOCIETY OF EUROPEAN AFFAIRS PROFESSIONALS  (www.seap.eu.org) lobbystów ok. 17 tysięcy

Porównanie dwóch logik działania (w oparciu o M Porównanie dwóch logik działania (w oparciu o M. Clamen, Lobbing i jego sekrety, 2005,s. 12) Władza publiczna Teoria Zasady ogólne Centralizacja Formalna perfekcja „kompleks Gutenberga” Nieufność/ostrożność Mało rzeczywistych sankcji Mała troska o terminy Mała troska o czas Lobbyści i rzecznicy interesów Konkret/praktyka Adaptacja do konkretnych przypadków Działanie w terenie Skuteczność Mała troska o formę (chyba, że ma to znaczenie formalne) Wielka waga czasu

Działalność lobbingowa celem jest wpływanie na proces decyzyjny w organach władzy (wszystkich szczebli); adresatem są przede wszystkim decydenci i ich współpracownicy; ma na celu uzyskanie korzystnych decyzji o charakterze regulacyjnym, dystrybucyjnym i redystrybucyjnym; korzysta z metod i narzędzi typowych dla public relations oraz metod działania specyficznych tylko dla niej.

3.Wpływ lobbingu - debata Pozytywny Różnorodność reprezentowanych interesów Zwiększenie ilości informacji – wprowadzenie mechanizmów korygujących Racjonalizacja procesów podejmowania decyzji Negatywny Nierównowaga w reprezentowaniu interesów (przewaga gospodarczych)- promocja interesu partykularnego Szum informacyjny – chaos Nieumiejętność/niemożność podjęcia decyzji Zagrożenie dla pewnych kwestii (np. forum UE i wewnętrze prawa i wolności)

Argumenty za lobbingiem ułatwienie rozwiązywania konkretnych problemów środowiskowych; stworzenie płaszczyzny kontaktów między przedstawicielami elit rządzących i liderów środowisk nie mających bezpośredniego wpływu na sprawowanie władzy; wzmocnienie pozycji grup, które mają niewielką siłę przebicia w systemie politycznym, co stanowi formę wyrównania szans i dowartościowania słabszych; zwrócenie uwagi polityków na sprawy ważne dla wyborców; zwiększenie społecznego poczucia odpowiedzialności i zaangażowania obywatelskiego w sprawowanie władzy; ułatwienie rozwiązywania praktycznych problemów ponad podziałami partyjnymi

Argumenty przeciw lobbingowi Przeciwnicy dopatrują się wielu zagrożeń, jak na przykład: uwikłania przedstawicieli władz w bezpośrednie zależności od grup interesu - prowadzi do patologii instytucjonalnych (np. korupcja, oligarchizacja) doprowadzenia do braku równowagi społecznej, gdy lobbyści prowadzą działania na korzyść swojej, ale wbrew interesom i prawom pozostałych grup interesu; wywoływania niepokojów społecznych, gdy dochodzi do gwałtownych, odwołujących się do opinii publicznej protestów tych grup interesu, które zostały pozbawione wpływu na organy władzy; osłabiania demokracji, do czego może dojść wtedy, gdy grupy interesu nie posiadają demokratycznych form wyłaniania swoich reprezentantów; uzależniania interesów narodowych od zagranicznych grup nacisku, szczególnie niebezpieczne w krajach o kształtującej się demokracji

4. Prawne podstawy do działalności lobbingowej i rzeczniczej Konstytucja RP (art.61, 63) Ustawa „Prawo o stowarzyszeniach” 1989 roku Dz. U Nr 20, poz. 104). Ustawa prawo o zgromadzeniach Dz. U. z 1990, Nr 51, poz. 297 Ustawa o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2001, Nr 112, poz. 1198 Ustawa o działalności lobbingowej z 2005 Dz.U Nr 169, poz. 1414

Art. 61. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.  2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.  3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.  4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.   

Art. 63. Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. 

Ustawa o działalności lobbingowej z 2005 Dz.U Nr 169, poz. 1414 Rozdział 1 (art. 1-2) PRZEPISY OGÓLNE Rozdział 2 (art. 3-9) ZASADY JAWNOŚCI DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W PROCESIE STANOWIENIA PRAWA Rozdział 3 (art. 10-15) REJESTR PODMIOTÓW WYKONUJĄCYCH ZAWODOWĄ DZIAŁALNOŚĆ LOBBINGOWĄ ORAZ ZASADY WYKONYWANIA ZAWODOWEJ DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ Rozdział 4 (art. 16-18) KONTROLA ZAWODOWEJ DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ Rozdział 5 (art. 19-20) SANKCJE ZA NARUSZENIE PRZEPISÓW USTAWY Rozdział 6 (art. 21-24) ZMIANY W PRZEPISACH OBOWIĄZUJĄCYCH, PRZEPISY PRZEJŚCIOWE I KOŃCOWE

DEFINICJA LOBBINGU Art. 2 W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. W rozumieniu ustawy zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną nie będącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Instytucja wysłuchania publicznego Dzięki transparentności i ujednoliceniu zasad uczestnictwa – wydaje się być skutecznym instrumentem uniemożliwiającym dzielenie uczestników procesu konsultacji na „obiektywnych ekspertów” i „stronniczych lobbystów”.  

Instytucja wysłuchania publicznego (ang Instytucja wysłuchania publicznego (ang. hearings czy też public hearings) Funkcjonuje już w: W Stanach Zjednoczonych – wyrosła z demokracji bezpośredniej. 14 poprawka do Konstytucji USA stanowi, iż żadna władza nie może „pozbawiać obywatela życia, wolności lub własności bez dochowania zasad prawa.” W Niemczech (offentliches Hearing) na poziomie całego kraju - podobnie do tego, jak to przewidział polski ustawodawca. W zależności od landu różny stopień jawności przesłuchań, np. niejawne posiedzenia komisji w Badenii-Wirtembergii, jawne i otwarte dla publiczności w Bawarii. We Włoszech (audizione pubblica) występuje na poziomie regionalnym. Tryb postępowania regulują ustawy regionalne (leggi regionali)

Instytucja wysłuchania publicznego (cd.0 Unii Europejskiej w Komisji Europejskiej i Parlamencie Europejskim, jedną z form prowadzenia konsultacji są - tzw. hearings – spotkanie konsultacyjne, na które przedstawiciele organu prawodawczego zapraszają reprezentantów grup interesów. Podczas spotkań, prowadzonych przez przedstawicieli Unii, poszczególni aktorzy mogą zaprezentować swoje stanowiska wobec projektu i przedstawić stanowisko w tzw. position papers. Dzięki takiej formule, łatwiejsze niż w przypadku konsultacji internetowych - dokonywane wspólnie i w dialogu z aktorami - staje się poszukiwanie kompromisowych rozwiązań.

Ustawa w takiej formie nie rozwiązuje problemu braku przejrzystości w procesie stanowienia prawa (m.in. asystenci społeczni, nierówne traktowanie podmiotów w dostępie od decydentów, kłopoty administracji w stosowaniu ustawy) Takie podejście do regulacji lobbingu jest odwrotną strategią do tej, proponowanej na forum UE (tzw. Inicjatywa na Rzecz przejrzystości: rejestr dla lobbystów w KE i PE bez rozróżniania na lobbystów zawodowych i pozostałych)

5. Rodzaje lobbingu (kryterium: adresat działań) Lobbing bezpośredni Firma → ustawodawcy/decydenci Lobbing pośredni Firma → opinia publiczna → ustawodawcy/ decydenci

Lobbing bezpośredni Osobiste spotkania (twarzą w twarz) Rozmowy telefoniczne Przygotowanie argumentacji, materiałów informacyjnych, prezentacji, przykładów z innych rynków Organizowanie spotkań, konferencji Mailingi internetowe lub tradycyjne Wysyłki informacji prasowych

Lobbing pośredni – metody: Konferencje Kampanie informacyjne Bojkoty Manifestacje Mailingi Petycje (e-petycja) e-lobbing (cyberlobbying)

Zaangażowanie w działania obywatelskie(wg Zaangażowanie w działania obywatelskie(wg. European Social Survey 2006/2007, za: GW, 27.06.2008) Rodzaj działania Średnia dla UE (w%) Polska (%) Podpisywanie petycji 25,1 5,5 Bojkot (np. konsumencki) 15,2 4,3 Działalność w stowarzyszeniach 13,6 4,5 Kontakt z politykiem/ urzędnikiem 13,8 6,1 Noszenie znaczka promującego akcję, kampanię 7,7 2,6 Udział w legalnej demonstracji 6,2 1,4 Działalność w partii lub grupie obywatelskiej 3,9 1,7

Cyberlobbing E-lobbing lub cyberlobbing polega na dostosowaniu strategii wywierania wpływu do nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych. Koncentruje się na wykorzystaniu Internetu we wszystkich jego formach jako kanale rozpowszechniania. za: B. Gosselin, Le dictionnaire du lobbying, 2003

Cyberlobbying Lobbing polityczny (np. w USA, fund raising za pośrednictwem sieci; kampanie wyborcze – FAQvoter.com, vote.com) e-urząd, e-governement Wspomagające: marketingowo i promocyjnie: obecność w Second Life (awatary państwa, firm, instytucji, organizacji)

Lobbing mix – wg. le Grelle’a 20% prawa 20% polityki 20% ekonomii 20% komunikowania 20% dyplomacji

Z perspektywy marketingu/zarządzania: Produkt aktualny: lobbing klasyczny Rynek aktualny: Decydenci publiczni na poziomie europejskim i narodowym Produkt nowy: Cyberlobbing Nowy rynek: Decydenci publiczni na poziomie regionu, lokalnym

6. Skuteczność działań: od czego zależy? Wiedza merytoryczna Znajomość procedur legislacyjnych Opanowanie technik komunikacyjnych Czas Środki ludzie

7. Sytuacja lobbingu w Polsce - „żywy problem- martwe prawo” Problem z definicją i wizerunkiem lobbingu Regulacja ustawowa lobbingu nie spełniła stawianych jej celów Niski stopień rozwoju rynku lobbingowego Brak edukacji i wiedzy o lobbingu i rzecznictwie Brak kultury przejrzystości

Co wpływa na wizerunek lobbingu 1. W jakim kontekście lobbing funkcjonuje w sferze publicznej? dominuje kontekst afer: afera żelatynowa, informatyzacja PZU S.A., kontrowersje w zakresie ograniczeń w reklamie alkoholu, kasynach i biopaliwach, afera mostowa, afera Rywina 2. Brak pozytywnych wzorów - sukcesów lobbingowych (rzadko się o tym mówi) 3. Brak zaufania (element kapitału społecznego)

Kontekst społeczny Budowa społeczna obywatelskiego Wzrost znaczenie opinii publicznej Media- „czwarta władza”, lobbyści- „piąta władza” Zabieganie o głosy wyborców i poparcie opinii publicznej

Wzrost znaczenia opinii publicznej Wzrost krytycyzmu społeczeństwa wobec praktyk z pogranicza gospodarki i polityki Umocnienie pozycji mediów i organizacji pozarządowych (wysoki wskaźnik zaufania społecznego)

Ograniczenia władzy w demokratycznych społeczeństwach postindustrialnych (wg. D. Zolo, za: P. Śpiewak, Obietnice demokracji, 2004, s. 171) Władza pozbawiona jest spójności. Decyzje podejmowane pod presją chwili. (pragmatyzm czy oportunizm?) 2. Brak jest jednego ośrodka decyzyjnego - decyzje polityczne są fragmentaryczne. 3. Władza coraz bardziej nieprzewidywalna – globalizacja. 4. Coraz bardziej brak władzy prawnych postaw podejmowania decyzji. Zmiany technologiczne wyprzedzają prawne ograniczenia i nie liczą się z nimi.

Co dalej? Demokracja jako „najbardziej ekonomiczny sposób radzenia sobie z pluralizmem, z wielością ludzkich potrzeb, interesów, grup”, ale zarazem „demokracja okazuje się coraz bardziej niewydolna”. R. Dahl „Demokracja i jej krytycy”: Pluralizm stowarzyszeniowy, połączony z decentralizacją decyzji na poziomie władz lokalnych – powinien pomóc w realizacji interesów obywateli „(…) społeczeństwo obywatelskie buduje nawyk współdziałania, którego zasadniczymi częściami składowymi są wzajemne zaufanie i zdolność bardziej efektywengo komunikowania się.” (Śpiewak, s. 162)

Literatura K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, „Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu”, OE, Kraków, II wydanie zaktualizowane, 2006 M. Clamen, „Lobbing i jego sekrety”, Felberg, Warszawa, 2005 J. Zbieranek, G. Makowski, „Lobbing w Polsce. Żywy problem, martwe prawo”, Analizy i Opinie nr 79, Warszawa 2007 R. Van Schendelen, Machiavelli w Brukseli”, GWP, Sopot, 2006 Paweł Śpiewak, Obietnice demokracji, Prószyński i S-ka, Warszawa 2004