System wyrównawczy w JST: propozycje modyfikacji Paweł Swianiewicz Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytet Warszawski

Systemy subwencji w Europie Wyrównywanie poziome – rzadsze od pionowego, ale pojawia się w wielu krajach Wyrównywanie Bazy dochodowej (nie dochodów) Ze względu na różnice potrzeb wydatkowych Ze względu na obiektywne czynniki wpływające na koszty jednostkowe Zazwyczaj integracja wyrównywania dochodowego i wydatkowego, a także pionowego i poziomego mechanizmu Polski system niemal wyłącznie koncentruje się na pierwszym czynniku (niezbyt udane wyjątki – np. subwencja oświatowa). Wyrównywanie pionowe i poziome - rozdzielone Różny stopień komplikacji algorytmu wyrównywania Wyrafinowane ( perfekcjonistyczne) – np. brytyjski, systemy skandynawskie, holenderski Uproszczone – np. dla gmin hiszpańskich Związek komplikacji algorytmu z zakresem decentralizacji funkcjonalnej

Wyrównywanie poziome w Europie - przykłady Skandynawia (Dania, Szwecja, Norwegia) – do niedawna niemal całkowicie poziome systemy, obecnie mieszane Niemcy, Szwajcaria, Austria – wyrównywanie między landami/ kantonami, systemu międzygminne zależne od kantonu Hiszpania – miedzy regionami autonomicznymi Także w niektórych krajach Europy Wschodniej – np. Ukraina

Wyrównywanie poziome – zagadnienia dyskusyjne Nigdzie nie udało się wypracować systemu nie budzącego kontrowersji tak politycznych jak i o charakterze technicznym Spory przez Trybunałem Konstytucyjnym nie tylko w Polsce – por. sprawa niemiecka w 2003 r. Zagadnienie wyrównywania nierozwiązywalne na gruncie ekonometrii i rozważań eksperckich. Jego istotą jest pojęcie solidarności mające charakter normatywny – etyczny i polityczny Co jest ważne to nie czy algorytm jest „poprawny”, ale czy rezultaty jego zastosowania są politycznie akceptowalne

GminyMiasta na prawach powiatuPowiatyWojewództwa Oświatowea78%93%77%24% Wyrównawcza21%2%17%48% Równoważąca (regionalna) 1,5%5%6%28% Subwencja równoważąca (regionalna) Subencja wyrównawcza Województwa4,6%7,8% Powiaty2,7%7,6% Miasta na prawach powiatu1,3%0,5% Gminy0,5%7,0% Udział poszczególnych części subwencji w całości dochodów samorządowych(2013) Struktura subwencji ogólnej dla samorządów w Polsce

PłatnicyBeneficjenciPłatnicyBeneficjenci Województwa116/163 Powiaty19314/ /314 Miasta na prawach powiatu4462/654666/66 Gminy / /2413 „Przelewy powrotne” – niespotykane w innych krajach europejskich „Luka czasowa” – rozwiązania europejskie: Prognozy z wyrównywaniem po okresie rozliczeniowym Średnie kilkuletnie Bardzo wysoka stawka krańcowa (spotykana głównie w Skandynawii), zwiększająca drastyczność problemu „luki czasowej” „Celowa subwencja równoważąca/ regionalna”? – raczej nie Brak rzetelnego uwzględnienia zróżnicowania potrzeb wydatkowych – tak w algorytmie rozdziału środków jak i w sposobie definiowania „zamożnych” System wyrównawczy w Polsce – zagadnienia problematyczne

Propozycja modyfikacji systemu wyrównawczego w Polsce - założenia Uwzględnienie potrzeb wydatkowych Integracja systemu pionowego i poziomego (subwencji wyrównawczej i równoważącej) Potrzeby wydatkowe – czynniki wyjaśniające: Teoretyczne uzasadnienie zależności przyczynowo-skutkowej Uzasadnienie w danych o faktycznym zróżnicowaniu kosztów – czynniki wpływające na historyczne zróżnicowanie Wartość wskaźników znacząco różnicuje zbiorowość jst Niepodatność na manipulacje ze strony zainteresowanych samorządów; Wskaźniki nie powinny tworzyć szkodliwych bodźców zniechęcających np.. do skutecznej polityki rozwoju gospodarczego; Wagi odbijają wpływ na wielkość potrzeb odnoszących się do poszczególnych sektorów wydatków, a z drugiej udział danego sektora w ogólnej strukturze wydatków bieżących gmin/powiatów

Propozycja modyfikacji systemu wyrównawczego w Polsce – założenia – c.d. Koncentracja na potrzebach w zakresie wydatków bieżących Koncentracja na sektorach pochłaniających największą część wydatków (za wyjątkiem finansowanych z innych źródeł – np. szkoły, dotacja przedszkolna, dotacje na zadania z pomocy społecznej, wpływy ze sprzedaży usług)

Województwa: -Transport 31% -Administracja 14% -Kultura 11%

Propozycja modyfikacji systemu wyrównawczego w Polsce – założenia – c.d. Zmiana jest neutralna dla budżetu państwa Środki z wpłat wspierają subwencję wyrównawczą – umożliwi to albo podniesienie progu uprawniającego do otrzymania subwencji albo zwiększenie stopnia wyrównywania Propozycje koncentrują się na zagadnieniach eksperckich (technicznych) a nie politycznych – w szczególności skali wyrównywania (choć w niektórych przypadkach wydaje się nieracjonalna – por. 98% krańcowa stawka dla powiatów) Wagi powinny być okresowo weryfikowane, bo struktura wydatków jest zmienna w czasie

Przykłady zależności wielkości wydatków - gminy

Przykłady zależności wielkości wydatków - powiaty

GMINY Wielkość (liczba ludności) Do 4 tys.1,08 Gminy małe - koszty administracji w związku z brakiem korzyści skali; Gminy duże – koszty utrzymania transportu publicznego, zwiększona liczba użytkowników usług (alternatywne: położenie w granicach Związków Metropolitalnych – por. transport publiczny w małych gminach) 4-5 tys.1, tys.1, tys.1, tys.1, tys.1,17 Pow. 500 tys.1,40 Gęstość zaludnienia Do 20 os./ km. kw.1,09 Niska gęstość - koszty utrzymania dróg i infrastruktury komunalnej oś. / km. kw.1,03 Pozycja miasta w systemie osadniczym (lub dojazdy do pracy – pod warunkiem dostępu do oficjalnych danych) Miasta wojewódzkie1,06 Zwiększona liczba użytkowników usług komunalnych, dróg lokalnych Pozostałe miasta na prawach powiatu1,04 Miasta - ośrodki powiatowe1,02 Bezrobotni w stosunku do ludności w wieku produkcyjnym Pow. 150% średniej1,02Potrzeby w zakresie opieki społecznej

POWIATY Bezrobocie % średniej1,05 Potrzeby w zakresie pomocy społecznej Pow. 150% średniej1,08 Gęstość zaludnienia Do 40 os. / km.kw.1,03Koszty utrzymania dróg powiatowych Status i wielkość powiatu (miasta na prawach powiatu) Miasta pow. 500 tys. mieszkańców1,28 Utrzymanie dróg krajowych i wojewódzkich oraz wyższe natężenie ruchu Pozostałe miasta na prawach powiatu1,14

Beneficjenci zmiany duże miasta. (np. łączna waga 5 największych miast - 1,46 dla funkcji gminnych i 1,28 dla powiatowych; gminy (i powiaty) o najmniejszej gęstości zaludnienia. Np. łączna waga dla gminy Lutowiska - 1,17; jednostki odznaczające się wysokim poziomem bezrobocia. Polityczna kontrowersja wobec korzyści dla wielkich miast – mit o ich zamożności Pozycja w większości we wskaźnikach G i P jest wysoka, ale wcale nie na szczycie (np. Warszawa – 43, Bydgoszcz – 392, Białystok – 529) Dotychczasowe wartości nie uwzględniają potrzeb które nie budzą wątpliwości (ważony wskaźnik G – Warszawa – 141, Białystok – 957, Łódź – 1033)

Ograniczenia i słabości Oparcie analiz na danych tylko dla jednego roku (2013) Kilka klas wartości wskaźników i odpowiadających im wag, zamiast bardziej wyrafinowanych metodycznie wag wykorzystujących ciągłe zależności liniowe (ale: dylemat komplikacji i przejrzystości systemu) Brak niektórych danych w polskim systemie statystyki terytorialnej Założenie, że obecne (historyczne) zróżnicowanie wydatków odzwierciedla faktyczne zróżnicowanie potrzeb