BOGUSŁAW FIEDOR UNIWERSYET EKONOMICZNY WE WROCŁAWIU 1

Istota prowzrostowych polityk strukturalnych  oddziaływania państwa na gospodarkę, których efekty i skutki mogą ujawniać się zarówno w krótkich, jak i stosunkowo długich okresach.  Oddziaływania nakierowane na stabilizację makroekonomiczną  Polityki służące nie tylko stymulowaniu wzrostu gospodarczego, lecz również jego równoważeniu i trwałoci, zarówno w tradycyjnym neoklasycznym sensie, jak i w rozumieniu koncepcji Sustainable Development Strukturalne polityki prowzrostowe a polityki makroekonomiczne (fiskalna, monetarna i handlowa), sektorowe (przemysłowa, roln ai inne) i „wyspecjalizowane” polityki horyzontalne (regionalna, ekologiczna, edukacyjna i inne) 2

Ogólna klasyfikacja prozwzrostowych polityk strukturalnych  polityki instytucjonalne  polityki mikroekonomiczne Proponowany podział nie jest ostry czy rozłączny, gdyż wiele grup instrumentów ekonomicznych może być zidentyfikowanych jako należące do obu kategorii (np. narzędzia związane z regulacją publiczną w gospodarce rynkowej) W większości są to polityki, które dotyczą gospodarki rynkowej jako takiej, ale mogą tez mieć charakter specyficzny, to znaczy odnosić się wyłącznie do procesu transformacji od gospodarki nakazowo-rozdzielczej (command-and-control economy)do rynkowej, a w szczególności do „polskiej drogi” takiej transformacji 3

Znaczenie i aktualność proponowanego podziału strukturalnych polityk prowzrosotowych w kontekcie założenia (przyjętego w artykule), że Polska jest wciąż w fazie budowy fundamentów dojrzałej gospodarki rynkowej. W szczególności, niedojrzałość polskiej gospodarki dotyczy jej wymiaru mikroekonomicznego, ze względu na: (1) relatywnie duży wciąż udział państwa w gospodarce (zwłaszcza jeśli uwzględni się fakt, że znaczna część formalnie prywatnych czy sprywatyzowanych przedsiębiorstw charakteryzuje się de facto kontrolnym udziałem Skarbu Państwa), oraz (2) wciąż duży potencjał prywatnych podmiotów gospodarczych do osiągania korzyści ekonomicznych drogą niekwiwalentnej wymiany. 4

Klasyfikacja ogólna II.1. Prowzrostowe polityki mikroekonomiczne sensu largo II.2. Polityki służące tworzeniu i wzmacnianiu instytucjonalnych podstaw ładu rynkowego  Instrumenty należące do grupy II.1 są szczególnie istotne z punktu widzenia stymulacji wzrostu, gdyż bezpośrednio lub pośrednio kształtują one warunki podejmowania decyzji i dokonywania wyborów przez podmioty gospodarcze i wskutek tego wpływają na ich ekonomiczną efektywność i ich rynkową pozycję konkurencyjną.  Termin sensu largo został użyty, aby jeszcze raz podkreślić fakt, że polityki grupy II.1 w pewnym zakresie zawierają „komponent instytucjonalny”. Dotyczy to w szczególności pierwszych czterech grup polityk zidentyfikowanych poniżej. 5

1. Narzędzia (regulacje) służące wzrostowi sprawności prawa i regulacji gospodarczych; 2. Narzędzia (regulacje) wzmacniające system praw własności; 3. Proefektywnościowe regulacje sektorów (branż) oferujących dobra o charakterze dóbr publicznych, a w tym doskonalenie instrumentów i narzędzi regulacji publicznej; 4. Odpolitycznienie gospodarki (ograniczanie zakresu występowania tzw. kapitalizmu państwowego); 5. Narzędzia służące poprawie efektywności alokacyjnej sektora publicznego i prywatnego; 6. Działania służące zwiększaniu pozytywnych z punktu widzenia wzrostu gospodarczego skutków komercjalizacji i prywatyzacji ze szczególnym uwzględnieniem sektorów "trudnych" (infrastrukturalnych, sieciowych itp.); 7. Regulacje służące proefektywnościowej zmianie struktury podmiotowej gospodarki. 6

1. Narzędzia (regulacje) służące wzrostowi sprawności prawa i regulacji gospodarczych Kategoria ta odnosi się do takich zmian w mechanizmach tworzenia i egzekucji prawa, które stymulują wzrost skuteczności rozwiązań prawa gospodarczego i zwiększają w praktyce ich egzekucję (wykonywalność) Pożądane kierunki zmian wynikają z osiągnięć i postulatów ekonomicznej teorii prawa i teorii regulacji publicznej w gospodarce rynkowej 2. Narzędzia (regulacje) wzmacniające system praw własności Podstawy teoretyczne: neoinstytucjonalna teoria praw własności i teoria kosztów transakcyjnych Główny problem, który wymaga rozpoznania i adresowania przy pomocy właściwych instrumentów w gospodarkach „tranzytywnych”: zjawisko rent seeking oraz nadużywanie (wykorzystywanie) agencji regulacyjnych do osiągania partykularnych interesów grupowych (naruszanie zasad uczciwej konkurencji) 7

3. Proefektywnościowe regulacje sektorów (branż) oferujących dobra o charakterze dóbr publicznych, a w tym doskonalenie instrumentów i narzędzi regulacji publicznej „Dostawcy” dóbr publicznych: A. instytucje publiczne; są one w szczególności „dostawcami” regulacji prawnych, usług szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, porządku i bezpieczeństwa publicznego; B. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (public utilities); państwowe, komunalne jak również prywatne, działające w „sektorze użytecznoci publicznej” Odnośnie A, można wyróżnić dwa główne kierunki działań „naprawczych” : 1. Wzrost efektywności przedsiębiorstw użyteczności publicznej 2. Doskonalenie systemów regulacji publicznej; odnosi się to do wszystkich pod względem własnościowym rodzajów przedsiębiorstw 8

4. Odpolitycznianie gospodarki Ogólna racjonalność ekonomiczna i społeczna Regulacja publiczna może być, generalnie rzecz biorąc, uzsadniana potrzebą maksymalizacji społecznego dobrobytu dzięki aktywnościom państwa, które zwiększają rzeczywistą efektywność (sprawność) rynku jako mechanizmy alokacji (w zgodności z teorią konkurencji doskonałej i teorią ogólnej równowagi). Zarazem, argument społeczny jest często używany (w istocie nadużywany), aby uzasadnić wszystkie rodzaje oddziaływania pastwa na gospodarkę, łącznie z nadmierną politycyzacją procesów ekonomicznych, co może prowadzić do kształtowania się kapitalizmu państwowego. Z drugiej strony, takie podejście wyraża, generalnie nieskuteczny, zamiar swoistego substytuowania polityką gospodarcza polityki społecznej, której fundamentalną zasadą jest właśnie adresowanie i łagodzenie społecznie negatywnych skutków wzrostu gospodarczego (w tym powodowanych przez niektóre prowzrostowe polityki strukturalne) 9

6. Działania służące zwiększaniu pozytywnych z punktu widzenia wzrostu gospodarczego skutków komercjalizacji i prywatyzacji ze szczególnym uwzględnieniem sektorów "trudnych" (infrastrukturalnych, sieciowych itp.) Zwiększanie prowzrostowych efektów komercjalizacji i prywatyzacji w mniejszym stopniu zależy od wykorzystania specyficznych instrumentów i narzędzi, ale głównie od „ogólnej filozofii” całego procesu Filozofia ta wiąże się w sposób jednoznacznych z regulacją publiczną, ponieważ większość jeszcze nie sprywatyzowanych dziedzin jest obszarem występowania rozlicznych błędów rynku Rekomendowana (przez autora artykułu) sekwencja działań państwa w „trudnych” sektorach powinna być następująca:: 1. liberalizacja (deregulacja, reregulacja); 2. prywatyzacja; 3. konsolidacja oparta na mechanizmach rynkowych (będących pochodną procesu liberalizacji i prywatyzacji). 10

Jak stwierzono we wprowadzeniu do pt. II.1., nie jest możliwe przeprowadzenie w pełni rozłącznego, dychotomicznego podziału ogółu prowzrostowych polityk strukturalnych na polityki mikroekonomiczne i instytucjonalne. Niezależnie o tego, poniżej zidentyfikowana grupa polityk charakteryzuje się wyraźną dominacją wymiaru instytucjonalnego nad mikroekonomicznym. Ponadto, grupa ta z definicji charakteryzuje się bardziej horyzontalnym sposobem oddziaływania prowzrostowego. Grupa ta jest mniej – w porównaniu z poprzednio omówioną grupą polityk mikroekonomicznych sensu largo – wrażliwa na „pułapkę nieefektywności” wynikającą z politycyzacji i biurokratyzacji gospodarki 11

1. proefektywnościowe zmiany struktury i sposobu funkcjonowania "Centrum Gospodarczego"; 2. regulacje prawno-instytucjonalne zwiększające skuteczność i efektywność działania administracji specjalnej oraz instytucji "regulacji pośredniej"; 3. regulacje podnoszące sprawność funkcjonowania organów samorządu terytorialnego; 4. ingerencja państwa w działalność samorządu zawodowego celem zwiększania przejrzystości i konkurencji na rynkach objętych obszarem ich działania; 5. doskonalenie form i metod działania samorządu gospodarczego i pracowniczego. 12

1. Proefektywnościowe zmiany struktury i sposobu funkcjonowania "Centrum Gospodarczego" Problemem fundamentalnym nie jest tutaj potrzeba konsolidacji Centrum Gospodarczego, w sensie zmniejszenia liczby podstawowych organów administracji państwowej, takich jak ministerstwa i inne urzędy centralne, ale raczej metody i kryteria zastosowane w procesie takie redukcji. Po drugie chodzi o to, jakie są tej redukcji cele. Zjawiskiem częstym jest nadużywanie argumentu szczupłego rządu: w kontekście minimalizacji wydatków budżetowych Główną przesłanką reorganizacji centralnej administracji gospodarczej powinno być zawsze to, czy i w jakim zakresie reorganizacja ta poprzez planowane zmiany stanie się bidźcen do do wzrostu zarówno skuteczności działania Centrum jako takiego, jak i do zwiększenia jego prowzrostowego oddziałaywania na gospodarkę. 13

2. Wzrost skuteczności i efektywności działania administracji specjalnej oraz instytucji "regulacji pośredniej„ A. Organy administracji specjalnej : Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Handlowa, Państwowa Inspekcja Pracy, Główny Urząd Ceł, Krajowy Urząd Pracy i inne B. Instytucje regulacji pośredniej (związane z publiczną regulacją ekonomiczną) : Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta, Urząd Komunikacji Elektronicznej,, Komisja Nadzoru Finansowego, Komisja Nadzoru Papierów Wartościowych, Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych i inne. Problem podstawowy: zwiększenie rzeczywistej skuteczności i egzekwowalności decyzji podejmowanych przez zarówno organy administracji specjalnej, jak i zajmujące się ekonomiczną regulacją publiczną; dotyczy to zwłaszcza takich dziedzin jak: ochrona środowiska (PIOŚ), ochrona bezpieczeństwa i higieny pracy (PIP) oraz ochrona konsumentów i konkurencji (UOKiK) 14

3. Regulacje podnoszące sprawność funkcjonowania organów samorządu terytorialnego Efektywność działania organów administracji lokalnej (samorządowej) może być rozpatrywana z dwóch punktów widzenia: 1. Ujecie wąskie: skuteczność w sensie prawnym i decyzyjnym; 2. Ujęcie szerokie: zdolność do coraz lepszego wypełniania obowiązków statutowych w zakresie zaspakajania potrzeb lokalnych społeczności W odniesieniu do ujęcia szerokiego, ogólnie rozumiana efektywność działania lokalnej administracji jest kształtowana przez trzy grupy czynników: 1. ogólne regulacje prawne, dotyczące funkcjonowania samorządu, w tym zwłaszcza finansowe, 2. Regulacja publiczna dotycząca dziedziny infrastruktury i użyteczności publicznej; jest to związane z faktem, że większość przedsiębiorstw komunalnych działa w tej dziedzinie, 3. regulacje i działania proefektywnościowe podejmowane bezpośrednio przez organy samorządu terytorialnego w celu lepszego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej 15

4. Ingerencja państwa w działalność samorządów zawodowych w celu zwiększenia przejrzystości i konkurencji na rynkach objętych ich działaniem Działania niektórych korporacji prawno-publicznych, takich jak organy samorządu zawodowego (np. lekarskiego czy prawniczego), działające w tzw. zawodach zaufania publicznego, jako rodzaj szeroko rozumianej regulacji publicznej Praktyka funkcjonowania poszczególnych rodzajów samorządu zawodowego w Polsce w okresie transformacji wyraźnie dowodzi, że bardzo często działanie to służy głównie realizacji partykularnych interesów grupowych, nie zaś lepszemu funkcjonowaniu rynków objętych tą specyficzną formą regulacji Potrzebne kierunki reform: (1) ograniczanie praktyk monopolistycznych, (2) zwiększanie przejrzystości i konkurencji na rynkach objętych obszarem działania samorządów zawodowych 16

5. Doskonalenie form i metod działania samorządu gospodarczego i pracowniczego W gospodarkach „tranzytywnych” kluczowe znaczenie ma stworzenie prawnych i instytucjonalnych podstaw zapewniających skuteczne funkcjonowanie samorządu pracowniczego w przedsiębiorstwach prywatnych. Nowe rozwiązania prawne powinny w maksymalnym stopniu zapewniać depolityzację organizacji samorządu pracowniczego, to znaczy ograniczać bezpośredni wpływ partii politycznych i związków zawodowych. Oznacza to przede wszystkim zasadę bezpośredniego wyboru organów samorządu przez pracowników; Konieczne jest (1) usprawnienie działania Komisji Trójstronnej, zwłaszcza przez zwiększenie jej roli w rozwiązywaniu bieżących problemów społecznych i (2) instytucjonalnych zabezpieczeń dla wzrostu znaczenia organów samorządu gospodarczego i pracowniczego w stanowieniu prawa gospodarczego, a w tym instrumentów regulacji publicznej; 17

Przedstawiona w artykule próba identyfikacji i klasyfikacji mikroekonomicznych i instytucjonalnych metod i narzędzi prowzrostowego oddziaływania państwa na gospodarkę ma dwa wymiary : 1. z jednej strony, ma charakter ogólny, to znaczy dotyczy gospodarki rynkowej jako takiej 2. z drugiej strony, odnosi się do niedojrzałej gospodarki rynkowej, a więc gospodarki, która właśnie w wymiarze mikroekonomicznym i instytucjonalnym jest wciąż jeszcze odległa od rozwiniętej gospodarki rynkowej. 18

To „oddalenie” może być analizowane z dwóch punktów widzenia: 1. Po pierwsze, chodzi o relatywną słabość systemu bodźców działających na poziomie mikroekonomicznym, przejawiającą się w stosunkowo znacznym wciąż, choć malejącym, zakresie możliwości osiągania korzyści ekonomicznych nie poprzez poszukiwanie efektywniejszych metod zastosowania posiadanych zasobów, ale drogą rent seeking, nieekwiwalentności wymiany (w stosunkach z dostawcami, odbiorcami, własnymi pracownikami itd.), poprzez "jazdę na gapę", nieprzestrzeganie - bez istotnych konsekwencji ekonomicznych - prawa, a w tym reżimów regulacji publicznej. 2. Po drugie, chodzi o efekty tej niedojrzałości. Wyrażają się one, w szerokim ujęciu, iw relatywnie wysokim poziomie kosztów transakcyjnych costs, generowanych przez powyżej wskazane niepożądane wzorce zachowań mikroekonomicznych i ogólną niedojrzałość istniejących rozwiązań instytucjonalnych 19

Dojrzałość makroekonomiczna polskiej gospodarki Można postawić tezę, iż dość powszechne w Polsce przekonanie, wyrażane także przez niektóre ważne organizacje międzynarodowe (jak na przykład Bank Światowy), że w kraju naszym można już mówić o faktycznym zakończeniu procesu transformacji od gospodarki planowej do rynkowej, wydaje się bazować na innym zupełnie aspekcie czy wymiarze polskiej transformacji. Chodzi mianowicie o znaczną już dojrzałość makroekonomiczną, czy znaczną porównywalność polskiej gospodarki rynkowej z systemami ekonomicznymi krajów wysoko rozwiniętych pod względem reżimów, czy polityk makroekonomicznych: fiskalnej, monetarnej i handlowej. Istotnie, z tego punktu widzenia trudno byłoby mówić o naszym zapóźnieniu, tym bardziej, że odpowiednia zgodność jest tu niejako także "wymuszana" przez fakt naszego członkostwa w UE, jak również WTO. 20

Jeśli przyjąć zatem reprezentowany w tym artykule punkt widzenia, to można mówić o znacznej nierównowadze między poziomem dojrzałości polskiej gospodarki w tych dwóch wymiarach: mikroekonomicznym i makroekonomicznym. Stąd rodzi się właśnie potrzeba identyfikacji i implementacji szeroko rozumianych narzędzi i działań, które by tę nierównowagę zmniejszały poprzez prowzrostowe działania państwa w obszarze polityk mikroekonomicznych i instytucjonalnych. Skromną próbą temu służącą jest również ten artykuł 21