Centra Usług Wspólnych w samorządzie terytorialnym Wprowadzenie do problematyki dr Magdalena Kalisiak-Mędelska, dr Justyna Przywojska Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Uniwersytet Łódzki

Program prezentacji Kierunki zmian w zarządzaniu publicznym jako tło dla integracji usług publicznych Centrum Usług Wspólnych Ujęcie biznesowe Rozwiązanie dla samorządów Przykłady praktyk w zakresie CUW Wnioski

Przemiany sektora publicznego: w kierunku współpracy i przedsiębiorczości Koncepcja New Public Management postuluje zorientowany rynkowo, kompleksowy system przeobrażeń administracji publicznej w kierunku organizacji działającej w oparciu o rachunek ekonomiczny i efektywnościowy. Orientacja rynkowa dodatkowo uzupełniona została przez podejście menedżerskie do zarządzania sprawami publicznymi. Jednym z obszarów nowego zarządzania publicznego są reformy funkcjonowania administracji publicznej zakładające optymalizację i racjonalizację jej aspektów organizacyjnych.

Paradygmat współpracy: governance (współzarządzanie) Governance można interpretować jako zadanie zarządzania złożonymi społecznościami/układami lokalnymi poprzez koordynowanie działań podmiotów należących do różnych sektorów. W warunkach polskich to organy i instytucje administracji samorządowej pełnią z reguły rolę koordynatora sieci lokalnych (liderów), w które angażują się różni interesariusze.

Podstawy modelu przedsiębiorczego Nacisk na zarządzanie finansami: efektywność i rachunek kosztów Wyznaczanie precyzyjnych celów i rachunek wyników Wyznaczanie standardów usług i korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych, tj. możliwości dokonywania porównań na próbie sprawdzonych dobrych rozwiązań Wprowadzanie konkurencji do sektora publicznego Nastawienie na dezagregację jednostek sektora publicznego Jasno określone standardy i mierniki działalności Wykorzystanie w sektorze publicznym technik i narzędzi zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym

Racjonalizacja struktur organizacyjnych jako płaszczyzna NPM Redukcja szczebli zarządzania (spłaszczanie struktur organizacyjnych) Racjonalizacja zatrudnienia Wdrażanie zarządzania przez jakość Tworzenie na szczeblu lokalnym organizacji publicznych o większej autonomii Rosnąca rola sieciowych form organizacji

Integrowanie i outsourcing usług Ujęcie biznesowe

Idea CUW – ujęcie biznesowe Centrum Usług Wspólnych (CUW) jest rozwiązaniem organizacyjnym stosowanym od końca lat 80. XX w. Zastosowano je w przedsiębiorstwach o rozproszonej strukturze organizacyjnej. Ideą utworzenia CUW jest przekonstruowanie zadań wykonywanych przez dany podmiot, ich usprawnienie, połączenie, a następnie realizowanie przez jednego dostawcę – scentralizowany model operacyjny. CUW daje podstawę do uporządkowania procesów działań wykonywanych przez dany podmiot. Jego utworzenie jest okazją do likwidacji nieefektywnych czynności na rzecz zastosowania jednolitego standardowego podejścia.

Standaryzacja procesu – ujęcie biznesowe Wyodrębnienie i zdefiniowanie procesów Określenie kolejności ich występowania i wzajemnego oddziaływania Ustalenie kryteriów i metod zapewnienia skuteczności przebiegu procesów oraz ich kontroli Wypracowanie metod mierzenia, monitorowania i ich analizy Zapewnienie zasobów i informacji niezbędnych do przebiegu procesów Standaryzacja przebiegu procesów, służb, zarządzania i technologii (zastosowanie jednego sytemu np. SAP) Centralizacja

Cele (korzyści) CUW – ujęcie biznesowe Wykorzystanie efektu skali Koncentracja na kluczowych kompetencjach i działalności podstawowej Redukcja kosztów określonych usług świadczonych przez podmiot Podniesienie jakości świadczonych usług Lepsza obsługa klientów Wykorzystanie wiedzy możliwej do uzyskania na rynku Dostęp do najnowszych technologii Redukcja powielanych funkcji i skoncentrowanie ich w jednym miejscu Wskaźnikowy charakter oceny efektywności działania podmiotu Lepsza kontrola i szybkość podejmowania decyzji

Modele CUW – ujęcie biznesowe 1. Centra usług współdzielonych – SSC (shared services center) 2. Centra typu BPO (business process outsourcing) 3. Centra typu badania i rozwój (B+R) (research and development R&D)

Centra usług współdzielonych – SSC (shared services center) Pracują na rzecz realizacji wewnętrznych potrzeb dużego, często rozproszonego terytorialnie podmiotu lub grupy kapitałowej (centra wewnętrzne). Wydzielenie ośrodka usługowego pracującego na zlecenie macierzystej organizacji (swoistego rodzaju outsourcing w ramach tej samej korporacji).

Centra typu BPO (business process outsourcing) Są to samodzielne jednostki obsługujące podmioty jako firmy zewnętrzne (zewnętrzne wydzielenie procesu biznesowego). Następuje, w ramach danego podmiotu, rezygnacja z określonych działów działalności np. IT, księgowości, kadr i zakup usług u wyspecjalizowanych usługodawców .

Centra typu R&D (działalność badawczo-rozwojowa B+R) Aktywność Centrum polega na zorganizowanym powiększeniu zasobów wiedzy i technologii znajdujących się w posiadaniu podmiotu.

Wewnętrzne i zewnętrzne CUW Budowa własnego CUW Wydzielenie usług do odrębnego operatora + wykorzystanie posiadanego potencjału kapitału ludzkiego + zabezpieczenie przed potencjalnym ryzykiem np. wycieku danych dot. pracowników, finansów + zagwarantowanie oczekiwanej jakości usług (pełna kontrola nad procesami) + obniżenie kosztów usługi + zmniejszenie zatrudnienia + uelastycznienie warunków świadczenia usługi + dostęp do wyspecjalizowanej wiedzy + uproszczenie struktury i procedur organizacyjnych  

Centra Usług Wspólnych Perspektywa jednostek samorządu terytorialnego

Tradycyjna organizacja: jak jest? Z ogółu JST wydziela się blisko 60 tys. jednostek org. nieposiadających osobowości prawnej w tym jednostki oświatowe. Każda taka jednostka ma własny plan finansowy, prowadzi politykę rachunkowości, zatrudnia głównego księgowego, specjalistę ds. kadr i płac. Generuje to określone koszty, które mogłyby być niższe przy zastosowaniu korzyści skali i lepszego wykorzystania posiadanych zasobów wynikających ze wspólnej obsługi w ramach CUW.

Nowoczesna organizacja: jak ma być Integracja usług Racjonalizacja kosztów zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych JST Efekty skali Oszczędności Zwiększenie współpracy w układzie lokalnym W 2010 r. Ministerstwo Finansów szacowało, że powołanie centrów usług wspólnych pozwoliłoby obniżyć koszty świadczenia usług dla administracji nawet o 20–50% w stosunku do kosztów funkcjonowania służb wsparcia w modelu rozproszonym

Inicjatywy CUW w sektorze publicznym – przykłady Nieliczne powołane zostały przez: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Służbę Celną, ZUS, Centrum Zakupów dla Sądownictwa Nazwa Inicjator Specyfika działania Data powołania Centrum Projektów Informatycznych Administracja publiczna (rządowa, samorządowa) Realizacja projektów informatycznych, rozwój systemów i sieci informatycznych 2008 CUW – wspólne przetargi na zakup sprzętu i usług Administracja rządowa Przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego 2011 Centrum Zakupów dla Sądownictwa Administracja rządowa – sądownictwo Centralne zakupy dla jednostek sądownictwa powszechnego 2012 Centrum Obsługi Emerytur Pomostowych (CEP) Administracja rządowa - ZUS Udzielenie wsparcia terenowym jednostkom organizacyjnym w sprawach z zakresu komórek dochodów 2013

Inicjatywy CUW w sektorze publicznym – przykłady Centrum Usług Wspólnych przy KPRM (działające od 1 stycznia 2011 r.) powstało w wyniku przekształcenia Centrum Obsługi KPRM Przedmiotem działalności podstawowej Centrum Usług Wspólnych są m.in. świadczenie usług na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, prowadzenie wspólnych lub centralnych zamówień publicznych, usługi poligraficzne dla instytucji rządowych, kompleksowe usługi motoryzacyjne w zakresie serwisowania samochodów różnych marek, a także organizowanie szkoleń, konferencji, imprez integracyjnych oraz wypoczynku indywidualnego. Osiągnięte oszczędności: Zakontraktowanie usług telefonii mobilnej w wyniku postępowania CUW KPRM na lata 2012-2015 dla 600 jednostek administracji rządowej przyniosło 60% oszczędności w stosunku do szacowanej wartości zamówienia Dostawa energii elektrycznej na lata 2013-2015 dla 100 jednostek administracji publicznej przyniosło 45% oszczędności w stosunku do zakładanego budżetu

Centra Usług Wspólnych w jednostkach samorządu terytorialnego CUW (Shared Services Centre) w jednostkach samorządu terytorialnego jest jednostką powoływaną w celu skonsolidowania funkcji wsparcia w jednej wydzielonej strukturze świadczącej usługi wspólne na rzecz klientów wewnętrznych (np. księgowości, wsparcia informatycznego, płac) i świadczenie ich na rzecz jednostek podlegających samorządowi. W 2014 r. w Anglii w modelu centrum usług wspólnych działało 257 samorządów lokalnych a oszczędności wynikające z ich działania szacowane są na 357 mln GBP (National map of shared services 2014. Local Government Association)

Możliwe modele CUW Wewnętrzne centrum Kompetencji Samorządowy dostawca usług wspólnych Partnerstwo publiczno-prywatne Komercyjny dostawca usług wspólnych Wewnętrzna jednostka organizacyjna wyspecjalizowania w zakresie realizacji określonych zadań, świadcząca usługi na rzecz jednostek należących do samorządu Wewnętrzne centrum kompetencji świadczące usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych Samorząd wraz z dostawcą zewnętrznym powołuje wspólny podmiot, który świadczy usługi wspólne na rzecz j.s.t. Model działa na zasadach czysto komercyjnych i jest rodzajem outsourcingu Przykład: CUW realizujące zadania w zakresie księgowości dla wszystkich jednostek organizacyjnych podległych bezpośrednio UM Wewnętrzne CUW poszerza bazę klientów o inne jednostki publiczne działające w mieście np. instytucje kultury lub o inne samorządy (jedno CUW może obsługiwać wiele samorządów) CUW powołuje się gdy przy okazji wymagane jest dokonanie inwestycji np. w infrastrukturę informatyczną lub powierzchnię biurową, w wysokości przekraczającej możliwości finansowe samorządu Usługi wspólne zamawiane są na zasadach czysto komercyjnych u dostawcy zewnętrznego wyspecjalizowanego w ich świadczeniu na rzecz j.s.t.

CUW w jednostkach samorządu terytorialnego – podstawy prawne Ustawa z dn. 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) wprowadziła zmiany ukierunkowane na poprawę organizacji wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Dotyczą one m.in.: (1) zwiększenia samodzielności i elastyczności działania j.s.t., (2) ułatwienia współpracy j.s.t., (3) zwiększenia zachęt do dobrowolnego łączenia się j.s.t. Ustawa wprowadza możliwość zapewnienia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek należących do sektora finansów publicznych, a także tworzenia związków powiatowo-gminnych, których powoływanie ma przyczynić się do lepszej współpracy między tymi jednostkami.

Adresaci obsługi CUW (jednostki obsługiwane) – art. 10a, u.s.g. 1. jednostki organizacyjne gminy zaliczane do sektora finansów publicznych 2. gminne instytucje kultury 3. zaliczane do sektora finansów publicznych gminne osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych przepisów w celu wykonywania zadań publicznych oprócz przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Forma samorządowego CUW (jednostki obsługujące) – art. 10b u.s.g. 1. urząd gminy 2. inna jednostka organizacyjna gminy 3. jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego

Tryb tworzenia i określania zakresu wspólnej obsługi – art. 10b pkt Tryb tworzenia i określania zakresu wspólnej obsługi – art. 10b pkt. 2 u.s.g. Uchwała Rady Gminy Porozumienie jednostki obsługiwane jednostki obsługujące zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi Dotyczy samorządowych instytucji kultury i innych zaliczonych do sektora finansów publicznych osób prawnych. Jednostki obsługiwane mogą na podstawie porozumienia z jednostką obsługującą przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru organowi wykonawczemu j.s.t.

Zakres wspólnej obsługi Wspólna obsługa prowadzona przez CUW dotyczy obsługi: 1. administracyjnej, 2. finansowej 3. organizacyjnej.

Zakres wspólnej obsługi Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego, przeniesienia wydatków. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, są one przekazywane w całości. Kierownik jednostki obsługującej będzie odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą/porozumieniem

Odpowiedzialność i uprawnienia Za zadania powierzone CUW odpowiada kierownik Centrum. Jednostka obsługiwana nie musi zatrudniać głównego księgowego jeśli CUW zapewnia realizację jego funkcji. Kierownicy CUW i jednostki obsługiwane mają obustronną możliwość wglądu w dokumenty, żądania informacji i wyjaśnień w odniesieniu do działalności będącej przedmiotem obsługi (art.. 10b, pkt. 4). CUW uprawniony jest do przetwarzania danych osobowych będących w dyspozycji jednostki obsługiwanej w zakresie i celu niezbędnym do realizacji powierzonych zadań (art. 10b, pkt. 5).

CUW w jednostkach samorządu terytorialnego PRZYKŁADY

P1. Gminne Centrum Usług Wspólnych w Iłowej Forma organizacyjno-prawna – jednostka budżetowa Centrum zostało utworzone na bazie Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w Iłowej (Zespół) a. środki trwałe oraz mienie ruchome Zespołu, stają się środkami trwałymi i mieniem ruchomym Centrum b. pracownicy Zespołu stają się pracownikami Centrum na dotychczasowych warunkach zatrudnienia c. należności i zobowiązania Zespołu stają się należnościami i zobowiązaniami Centrum

Obsługa prowadzona jest dla: Zakres działalności – prowadzenie obsługi administracyjnej, finansowej lub organizacyjnej Obsługa prowadzona jest dla: Przedszkola Miejskiego w Iłowej - sprawy kadrowo-płacowe - rachunkowość - sprawozdawczość finansowa Szkoły Podstawowej w Iłowej - sprawy kadrowe nauczycieli - sprawy płacowe Szkoły Podstawowej w Szczepanowie Gimnazjum Publicznego w Iłowej

Organy Centrum Działalnością kieruje kierownik (kierownika zatrudnia i zwalnia burmistrz gminy). Zarządza i reprezentuje on Centrum na zewnątrz. Do jego uprawnień należy: - podejmowanie decyzji w sprawach zatrudniania i wynagradzania pracowników centrum - ustalenie wewnętrznej organizacji centrum oraz obowiązków i uprawnień, odpowiedzialności pracowników ustalenie zasad i zapewnienie prawidłowego obiegu dokumentów wewnętrznych Centrum realizuje swoje zadania przy pomocy głównego księgowego i pozostałych pracowników Centrum jest pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy

P.2. Centrum Usług Wspólnych powiatu Kętrzyńskiego Forma organizacyjno-prawna – jednostka budżetowa Zakres działalności – świadczenie jednostkom organizacyjnym powiatu kętrzyńskiego usług obejmujących: procesy księgowe, informatyczne, płacowe, kadrowe, realizacje centralnych i wspólnych zamówień publicznych. Centrum może również świadczyć usługi na rzecz innych jednostek sektora finansów publicznych. Zasady, poziom i szczegółowy zakres świadczenia usług jednostkom organizacyjnym określa porozumienie pomiędzy Centrum i wnioskującymi jednostkami organizacyjnymi.

Obsługiwane jednostki i zakres usług CUW Jednostki obsługiwane Zakres usług wspólnych Zespół Szkół Ogólnokształcących im. W. Kętrzyńskiego w Kętrzynie Zespół Szkół w Kętrzynie Powiatowe Centrum Edukacyjne w Kętrzynie Zespół Szkół w Reszlu Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w Kętrzynie Młodzieżowy Dom Kultury w Kętrzynie Powiatowa Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna w Kętrzynie Powiatowa Biblioteka Publiczna w Kętrzynie Powiatowy Dom Dziecka w Reszlu Powiatowy Dom Dziecka w Kętrzynie obsługa IT obsługa księgowa obsługa kadrowo-płacowa wspólne i centralne zamówienia publiczne realizowane poprzez przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz zawieranie umów ramowych dokonywanie zakupów na rzecz obsługiwanych jednostek

Zakres świadczonych przez CUW powiatu kętrzyńskiego usług w obszarze IT: obsługa stacji roboczych i urządzeń peryferyjnych obsługa oprogramowania użytkowego oraz systemów zarządzania w jednostkach zarządzanie sieciami LAN i WLAN zarządzanie i administrowanie  infrastrukturą serwerową, systemami operacyjnymi, bazami danych i platformami wirtualnymi serwis oprogramowania prowadzenie projektów i doradztwa w zakresie IT zarządzanie systemami bezpieczeństwa utrzymanie i serwis platform sprzętowych

Struktura organizacyjna CUW powiatu kętrzyńskiego Dyrektor CUW Kancelaria Sekcja Finansowo-Księgowa Kadr i Płac Sekcja zamówień publicznych i zakupów Sekcja zarządzania majątkiem

Organy Centrum i jego organizacja 1. Działalnością kieruje Dyrektor. Zarządza i reprezentuje on Centrum na zewnątrz z upoważnienia udzielonego przez zarząd powiatu Centrum realizuje swoje zadania przy pomocy głównego księgowego i pozostałych pracowników. Główny księgowy poza zwykłym zakresem obowiązków, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe i terminowe rozliczanie centrum z budżetem powiatu, urzędami skarbowymi i ZUS, pełni funkcję kierownika sekcji finansowo-księgowej Centrum jest pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy

Organy Centrum i jego organizacja 2. W Centrum mogą być tworzone stanowiska kierowników sekcji (w przypadku ich nieutworzenia pracami sekcji kierują koordynatorzy lub wskazani pracownicy) Zadaniem kierownika sekcji/koordynatora jest m.in. : prowadzenie współpracy pomiędzy komórkami organizacyjnymi Centrum a jednostkami obsługiwanymi informowanie dyrektora centrum o oczekiwaniach obsługiwanych jednostek

Zespoły doradcze CUW W ramach Centrum mogą funkcjonować zespoły doradcze lub problemowe. Mają one wspierać zarządzanie centrum. Mogą być powoływane na czas określony lub na czas realizacji konkretnego projektu. Zespołami doradczymi kierują kierownicy zespołów doradczych, a problemowymi – kierownicy projektów. Zakres ich zadań i kompetencji jest zbliżony do zakresu zadań kierowników sekcji

Podsumowanie Wnioski dla praktyki

Doświadczenia zagraniczne W Wielkiej Brytanii zidentyfikowano liczne korzyści z wdrożenia wspólnych usług w sektorze publicznym. National Audit Office w Wielkiej Brytanii wskazał, że co prawda nie zawsze udaje się zrealizować w ramach CUW cele pro oszczędnościowe, ale osiągano korzyści związane z poprawą efektywności. Zaliczyć tu można: systematyczne i uporządkowane gromadzenie informacji na temat procedur zarządzania, co może prowadzić do dalszych ulepszeń w zakresie świadczonych usług oraz do oszczędności finansowych elektroniczne przetwarzanie transakcji zamiast tradycyjnego procesu (redukcja biurokracji) skrócenie czasu procesów widoczne oszczędności w obszarze zamówień i zakupów możliwość przesunięcie pracowników z back office do dostarczania usług zewnętrznych dla społeczności lokalnej korzyści z usług wspólnych są głównie lokowane po stronie nakładów i efektywności procesów

Wnioski ogólne Racjonalizacja kosztów zatrudnienia pracowników obsługujących jednostki organizacyjne j.s.t. w zakresie kadr, płac, usług informatycznych i księgowości Podniesienie jakości świadczonych usług (orientacja na klienta, specjalizacja) Pomiar i kontrola efektywności działania (dane do ewaluacji działań gromadzone przez jeden podmiot) Zapobieganie nieefektywności i podejmowanie działań zaradczych (kierowanie jedną komórką w modelu zintegrowanym umożliwia szybkość decyzji i pogłębioną obserwację procesów) Standaryzacja wydzielonych usług (element niezbędny tworzenia CUW) Lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów (koordynacja ze strategiami zarządzania personelem jednostek organizacyjnych)

Literatura Antony J., Fryer K., Ogden S., Performance management in the public sector, “International Journal of Public Sector Management” 2009, vol. 22 No. 6:478–498. Driessen P., Dieperink C., Laerhoven F., Towards a conceptual framework for the study of shifts in modes of environmental governance – experiences from the Netherlands. Environmental Policy and Governance No. 22, 2012 p. 143–160. Osborne D., Gaebler T, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Media Rodzina of Poznań, Poznań 1992. Shared Services in Local Government, VICTORIAN GOVERNMENT PRINTER, PP No 326, Session 2010–14, May 2014 , p.2 Wilde A., Narang S., Laberge M., Moretto L., A Users’Guide to Measuring Local Governance, UNDP Oslo Governance Centre, 2009, s. 5. Zawicki M., Nowe Zarządzanie Publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011. Szukalski S. , Procesowe i organizacyjne innowacje w centrach usług wspólnych, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Oeconomica”, 2012, Nr 268 Szwarc J. , Warto wprowadzać centra usług wspólnych, Raport specjalny: oszczędności w samorządzie, EDS, 2009, Nr 3. Wójt A. , Nowoczesna administracja samorządowa. Samorządowe Centrum Usług Wspólnych, PWC, Warszawa 2012. Ustawa z dn. 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) National map of shared services 2014. Local Government Association