Cykl wykładów KSAP-ENA Od modernizacji do reformy państwa we Francji Frank MORDACQ Ministerstwo Budżetu, Rachunków Publicznych i Służby Cywilnej - Paryż Warszawa, 11 grudnia 2008 Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Spis treści Wyzwania związane z modernizacją państwa Pilotaż reformy państwa Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

Państwo musi stawić czoło poważnym wyzwaniom Globalna konkurencyjność państwa w zglobalizowanej gospodarce Demografia, atrakcyjność służby cywilnej Połączenie różnych poziomów administracji państwo, samorządy lokalne, Unia Europejska… Wyzwania Zmiany społeczne, oczekiwania obywateli Sytuacja finansów publicznych (deficyt i zadłużenie )

Kontekst i zasięg reformy państwa Kontekst : trudna sytuacja finansów publicznych: zadłużenie 63,9% PKB i deficyt 2,7% PKB w 2007. Zasięg : państwo to tylko część sfery publicznej, nawet obywatele zawsze zwracają się do rządu. Trudność : polityki publiczne określane przez państwo, chociaż niektóre spośród nich są zarządzane przez podmioty autonomiczne. Państwo + różne podmioty Administracja publiczna szczebla lokalnego Ubezpieczenia społeczne Administracja publiczna = + 991 mld € 52,4% PKB 340 mld € 18% PKB 207 mld € 11% PKB 444 mld € 23,5% PKB

Elementy składowe budżetu państwa francuskiego Rodzaj wydatku 43% wydatków osobowych 22% de wydatków interwencyjnych 16% ciężar długu 14% działania bieżące 5% inwestycje Celowość wydatku 21,5% edukacja narodowa 13,5% działania społeczne-zatrudnienie-ochrona zdrowia 13 % obrona 8,6% badania naukowe i szkolnictwo wyższe Kadry: 2,2 M urzędników (5 M razem z samorządami lokalnymi i szpitalnictwem, czyli 20% zawodowo czynnej ludności), z czego połowa to nauczyciele finansowani z budżetu państwa

Dźwignie modernizacji państwa Trzy zasadnicze dźwignie «klasyczne» Nowe zarządzanie publiczne (LOLF) Uproszczenie i wymóg jakości Rozwój administracji elektronicznej 1 2 3

1. Nowe zarządzanie publiczne promowane przez LOLF Refleksja na temat sensu działania : formalizacja strategii i celów polityk publicznych Swoboda : globalizacja limitów środków, dekoncentracja decyzji zarządczych celem poszukiwania zysków wydajności jak najbliżej terenu Odpowiedzialność : logika wydajności (cele i wskaźniki), narzędzia pilotażu (system informacji budżetowo-księgowej, rachunkowość roku obrachunkowego, kontrola zarządzania ) Aktorzy Dokładnie zidentyfikowani Mniej liczni Bardziej odpowiedzialni Zdolność do działania + Większa skuteczność praktyczna działów Zespoły umotywowane i zmobilizowane na osiąganiu wytyczonych wyników Większa zdolność dostosowania działań z uwzględnieniem wyników celem rozwiązywania problemów 1 2 3 Wymóg wstępny celem budowy systemu odpowiedzialności ukierunkowanego na wyniki Spodziewane korzyści

2. Jakość i uproszczenie Ustawy upraszczające roczne (dla osób fizycznych i przedsiębiorstw) Walka z inflacją normatywną we współpracy z Generalnym Sekretariatem Rządu (SGG) : badania wpływu Certyfikacja/labelizacja działów obsługi petenta: w roku 2006 upowszechnienie testów jakości, zmiana karty Marianne w kierunku udokumentowania certyfikacji/labelizacji jakości Pomiar i zmniejszenie obciążeń administracyjnych ciążących na użytkownikach, osobach fizycznych i przedsiębiorstwach : ustanowienie wskaźnika złożoności czynności administracyjnych Zmniejszenie i racjonalizacja komisji administracyjnych (dekret z dnia 8 czerwca 2006 w sprawie powoływania komisji wyłącznie na określony okres czasu)

3. Rozwój administracji elektronicznej Zapewnienie wymiany elektronicznej : Zarządzenie z dnia 8 grudnia 2005 w sprawie wymiany elektronicznej stanowi podstawę prawną konieczną do przyspieszenia i upowszechnienie administracji elektronicznej (ważność prawna poczty elektronicznej, podpis elektroniczny aktów administracyjnych, przestrzeń przechowywania). Mutualizacja inwestycji celem uniknięcia ich redundancji : Schemat przewodni administracji elektronicznej organizuje międzyresortowy pilotaż rozwoju administracji elektronicznej, z ustanowieniem zasady mutualizacji oraz skuteczności działów (47 inicjatyw zgłoszonych przez ministerstwo przewodnie). Opracowanie ogólnych przepisów interoperacyjności i bezpieczeństwa W przypadku państwa chodzi o określenie korpusu reguł, który łączy w sobie zarazem specyfikę zawodową administracji, przestrzeganie poufności danych, płynność wymiany danych cyfrowych, bezpieczeństwo systemów informacyjnych.

W kierunku administracji skoncentrowanej na użytkowniku Rozwój administracji elektronicznej : dźwignia zmian każdego rodzaju administracji Każda administracja oddaje do dyspozycji użytkownika informacje i dokumenty « surowe » W kierunku administracji skoncentrowanej na użytkowniku Łańcuch obróbki «on line» skłania do ponownego przemyślenia procesów, organizacji i zawodów Administracja zwraca się w stronę użytkownika, aby lepiej spełniać jego oczekiwania Wady administracji «autocentrycznej»: złożoność, terminy… Przykład. : dematerializacja deklaracji podatku od dochodów Télé-IR Portal : Administration24h24.gouv.fr : 600 formalności « zdematerializowanych » Co do 1 tematu : zmiana adresu on line Przekrojowo : mon.service-public : przestrzeń przechowywania certyfikowanych danych administracyjnych i dostęp do czynności on line Przykład. : formularze pdf do wydruku na service-public.fr 1 2 3

Rozwój usług w czasie rzeczywistym Dematerializacja czynności i oferta nowych usług on line : Dematerializacja formularzy i dostęp za pośrednictwem jednolitej witryny internetowej (www.service-public.fr). Zmiana adresu on line (15 działów, 30% przeprowadzek) Akty urodzenia on line (5.000 wniosków dziennie), Uruchomienie na początku 2009 roku portalu  mon.service-public  Przetestowanie Relais de Services Publics Wnioski o dotacje on line, itd. Francja weszła do europejskiegoTop 5 w dziedzinie usług publicznych on line (badanie Capgemini dla Komisji Europejskiej, czerwiec 2006)

Spis treści Wyzwania modernizacji państwa Pilotaż reformy państwa Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

Prowadzenie reformy państwa 1995 : reforma państwa podległa Premierowi : Komisariat ds. Reformy Państwa (CRE). 1997-2005 : reforma państwa podległa ministrowi odpowiedzialnemu za służbę cywilną : Międzyresortowa Delegatura ds. Reformy Państwa (DIRE) oraz różne urzędy: DMGPSE, DUSA, ADAE. 2003 : Dyrekcja ds. Reformy Budżetowej (DRB) w ministerstwie budżetu celem wdrożenia LOLF. 2005 : zakotwiczenie reformy państwa przy budżecie. Stworzenie Generalnej Dyrekcji ds. Modernizacji Państwa (DGME) : wola polityczna, ciągłość pomiędzy reformą budżetową i reformą państwa synergia kompetencji i dźwigni działania 2007 : Budżet + Reforma państwa + Służba cywilna przy ministrze budżetu

DGME Zakotwiczenie przy ministrze budżetu Fuzja wszystkich istniejących struktur zapewniająca synergię kompetencji oraz dźwigni działania. Zadania DGME : «Koordynacja, pomoc i zachęta, na szczeblu międzyresortowym, instancji administracyjnych w celu modernizacji sposobów funkcjonowania i zarządzania państwem, aby zapewnić lepszą jakość usługi świadczonej użytkownikom, przyczynić się do bardziej wydajnego wykorzystywania środków publicznych i mobilizować urzędników publicznych» Organizacja, w zasadniczej mierze, w trybie projektu : rada/ usługi/innowacja Kultura mieszana publiczny/prywatny: urzędnicy państwowi i pracownicy najemni sektora prywatnego + pomoc usługodawców zewnętrznych z firm konsultingowej Opracowywanie dokumentacji i zapewnianie spójności kluczowych tematów międzyresortowych Tworzenie impulsów do podejmowania nowych konkretnych zadań modernizacyjnych Pomoc i wspieranie administracji w czasie transformacji

Audyty modernizacyjne 2005-2007 : podejście innowacyjne Radiografia funkcjonowania państwa w celu poprawy jakości usługi świadczonej na rzecz Francuzów w warunkach optymalizacji kosztów Ambitny rytm przynajmniej 1 audyt na ministerstwo co 2 miesiące, a następnie co 3 miesiące (lipiec 2006) 150 audytów rozpoczętych, w 6 akcjach, obejmujących ponad 150 mld € Różnorodność działów, procedur i funkcji, obejmujących główne wyzwania w sferze modernizacji Akcje sektorowe (resortowe) i przekrojowe (zakupy, płaca, archiwizacja, biurotyka) Podejście globalne Dobór tematów to sprawa każdego ministra i premiera Podejście to pozwala ministerstwom przyswojenie sobie diagnozy i występowania w roli aktorów podejścia modernizacyjnego Podejście partnerskie

Audyty modernizacyjne 2005-2007 : podejście innowacyjne Cel operacyjny Propozycje konkretne i skwantyfikowane Wdrażanie uzgadniane z interesariuszami Konkretne plany zmian w ciągu 18 miesięcy Mieszane zespoły audytowe Inspekcje międzyresortowe i ministerialne, przy wsparciu konsultantów z sektora prywatnego Podejście przejrzyste Ogłaszanie sprawozdań w internecie Tablica rozdzielcza audytów Konkretne wyniki Wzrost produktywności Podnoszenie jakości usług

Nowy kontekst polityczny Wybór prezydenta Sarkozy’ego w maju 2007 Nowa organizacja rządowa: tylko 15 ministerstw Ministerstwo finansów podzielone na 2 : Ministerstwo gospodarki, finansów i zatrudnienia Ministerstwo budżetu, rachunków publicznych i służby cywilnej Reforma państwa jest pilotowana przez urząd prezydenta Republiki oraz gabinet premiera i opiera się na ministerstwie budżetu. Ustanowienie Ogólnego Przeglądu Polityk Publicznych (RGPP) Reguła niezastępowania pracowników odchodzących na emeryturę w proporcji większej niż 1 do 2 w sferze służby cywilnej

Spis treści Wyzwania modernizacji państwa Pilotaż reformy państwa Od modernizacji do reformy państwa : Ogólny Przegląd Polityk Publicznych

Ogólny Przegląd Polityk Publicznych ustanowienie ogólnego przeglądu polityk publicznych (RGPP) przez prezydenta Republiki, Nicolasa SARKOZY’ego Cel de la RGPP : zapewnić możliwie jak najlepszą usługę publiczną jak najtańszym kosztem: weryfikacja zadań, oszczędności budżetowych i zmniejszania deficytu Zadanie ambitne (2007-2008) : Pilotaż polityczny na najwyższym szczeblu : komitet monitorujący składający się z wielkich decydentów publicznych, rozstrzyga Prezydent Republiki na posiedzeniu rady do spraw modernizacji polityk publicznych ; Podejście wyczerpujące : wszystkie domeny działań publicznych, wszystkie resorty i wielcy operatorzy państwa ; Narzędzia dotyczące sfery praworządności i celów działania państwa, zanim padnie propozycja reform. RGPP wykorzystuje dobre praktyki międzynarodowe, głównie Kanady, która przeprowadziła «lprzegląd programów» już w roku 1994 i gdzie deficyt publiczny został sprowadzony z poziomu 5,9 % w roku 1992 à do nadwyżki 0,4 % w roku 1998.

Siatka analizy RGPP Co robimy ? Jakie są potrzeby i oczekiwania zbiorowe ? Kto musi płacić ? Jaki scenariusz transformacji Jakie są cele polityki publicznej ? Jakie zapewnia ona usługi ? Co gwarantuje ? Do czego się przyczynia ? Czemu zaradza ? Kim są beneficjenci, o których mowa, i jakie posiadają cechy ? Jakie scenariusze zmian celem uzyskania skuteczniejszej i mniej kosztownej polityki publicznej ? Jak zapewnić skuteczne wdrożenie ? Jakie wprowadzić należy zmiany celem modernizacji optymalizującej środki realizacji takiej polityki przy zapewnieniu przestrzegania jej celów oraz poprawy ram pracy urzędników ? W jaki sposób uprościć struktury i procedury ? Czy uzasadnione jest finansowanie takiej polityki przez państwo ? Jakiego rodzaju współfinansowanie mlożna tu sobie wyobraziić ? Czy ta polityka zawsze służy interesowi publicznemu ? Czy działy odpowiadają potrzebom ? Jakie są nowe oczekiwania ? Jaką nową ofertę usług zaproponować ? W jaki sposób ewoluowali beneficjenci ? Kim rzeczywiście są beneficjenci ? Czy tego rodzaju polityka niesie w sobie skutki przewrotne lub też środki będące swoistą manną z nieba ? Kto musi płacić? Jak zrobić lepiej i taniej ? Czy wciąż należy tak postępować ? Czy należy taką politykę utrzymywać ? Czy należy dokonać rewizji celów ? Jakie usługi powinna ona świadczyć ? W jaki sposób dostosować narzędzia polityki publicznej ? Czy należy zmieniać zakres beneficjentów ? 1 2 3 4 6 5 7 Ta polityka może być skuteczniej zabezpieczana za pośrednictwem innych aktorów lub form ? Czy to państwo powinno taką politykę prowadzić ? Na jakim poziomie ? Dzięki jakiej współpracy i powiązaniom z innymi aktorami o charakterze publicznym lub prywatnym?

Analiza dotyczy różnego rodzaju wydatków Aparat produkcyjny Interwencje Rodzaj wydatku Wydatki osobowe, wydatki bieżące (y.c. dotacje dla operatorów) inwestycje « administracyjne » (informatyka, obrót nieruchomościami, itd.) Wydatki interwencyjne (transfery, dotacje) inwestycje strukturujące (obrona, infrastruktura) Wydatki o charakterze fiskalnym Funkcje wsparcia Funkcje operacyjne Interwencje dyskrecjonalne Interwencje przy „otwartym okienku” Administracja centralna Wspieranie polityk publicznych Przekrojowe funkcje wspierające Stosunki bezpośrednie z użytkownikiem Wykonanie usługi publicznej, świadczenia Klasyczna logika dotacji Ewentualnie na zasadzie umownej Logika świadczeń, transferów bezpośrednich Na podstawie kryteriów otwierających dane prawo

Organizacja pracy 15 ministerialnych zespołów audytowych (szef zespołu, członkowie ciała inspekcyjnego, konsultanci) 6 zespołów do spraw wielkich polityk interwencyjnych Metoda specjalna – później przypisanie do zespołów audytowych 4 międzyresortowe grupy robocze Pilotaż automatyczny, odmienny od zespołów audytowych Zewnętrzne działania państwa Publiczna pomoc na rzecz rozwoju Rolnictwo i rybołówstwo Kultura i komunikacja oraz służby Premiera Obrona Ekologia, trwały rozwój i zagospodarowanie przestrzenne Nauczanie szkolne Szkolnictwo wyższe i badania naukowe Sieci finansowe Wymiar sprawiedliwości Ochrona zdrowia – solidarność – sport Bezpieczeństwo Imigracja a integracja Sprawy wewnętrzne Terytoria zamorskie Rodzina Ubezpieczenie chorobowe Polityki solidarności oraz zwalczania ubóstwa Miasta i mieszkanie Zatrudnienie a kształcenie zawodowe Rozwój przedsiębiorstw Zarządzanie zasobami ludzkimi Organizacja administracji samorządowej Relacje łączące państwo z samorządami lokalnymi Uproszczenie procedur wewnętrznych + zadanie specjalne : zmniejszenie obciążeń administracyjnych przedsiębiorstw i samorządów lokalnych

Kalendarz RGPP uruchomienie/ ramy Komitet Monitorujący 1 Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznych Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznych Lipiec-sierpień 2007 Wrzesień-grudzień 2007 Styczeń-maj 2008 2008-2011 uruchomienie/ ramy Komitet Monitorujący 1 (prace analityczne i scenariusze pośrednie) Komitet Monitorujący 2 (Ostateczne scenariusze) Działania transformacyjne Uruchomienie podejścia przez Premiera Ustanowienie zespołów audytowych Koniec 2007 – każde ministerstwo staje przed Komitetem Monitorującym celem zbadania scenariuszy zmiany polityk ministerstwa. Pierwsza Rada ds. modernizacji polityk publicznych bada stan zaawansowania prac w grudniu 2007. Drugie stawiennictwo przed Komitetem Monitorującym celem zgłębienia scenariuszy, oceny ich wpływu oraz zbadania warunków wsparcia. Czerwiec 2008 – Rada ds. Modernizacji Polityk Publicznych zostaje powiadomiona o strategicznych scenariuszach wszystkich resortów i przyjmuje zasadnicze decyzje. wdrażanie reform przewidzianych na okres 2009-2011, w ramach budżetu wieloletniego Mobilizacja wszystkich dźwigni modernizacyjnych

Wyniki RGPP (1) 350 środków reformy ogłoszonych w czerwcu 2008 Oszczędności Oszczędność 7,7 mld € w ciągu 4 lat, czyli około 5 % oszczędności w omawianym zakresie Redukcja zatrudnienia : 50 % niezastąpionych pracowników po ich odejściu na emeryturę : 30.600 zlikwidowanych miejsc pracy w budżecie 2009 Modernizacja resortów Konsekwencje fuzji kilku ministerstw Zmniejszenie o 50 liczby dyrekcji w administracji centralnej (z 200) (Finanse: Generalna Dyrekcja Finansów Publicznych do spraw podatkowych) Reforma państwa samorządowego Zmniejszenie liczby placówek w terenie : obrona – wymiar sprawiedliwości – ochrona zdrowia Szczebel regionalny podlega prawu powszechnemu, jeśli chodzi o programowanie polityk publicznych + hierarchiczna zwierzchność prefekta regionu nad prefektem departamentu + zmniejszenie liczby dyrekcji regionalnych : 8 zamiast 30 Departament : wykonanie polityk publicznych : zawężenie struktur wokół prefekta 3 nowe międzyresortowe dyrekcje

Wyniki RGPP (2) Zadania przekrojowe Państwo – samorządy lokalne : Wyjaśnienie spraw kompetencyjnych po przyjęciu ustaw decentralizacyjnych Złagodzenie i ujęcie w ramy norm narzucanych przez państwo samorządom Lepsze przestrzeganie globalnego wymogu finansów publicznych W kierunku reformy szczebli administracji w roku 2009 ? gminy/związki gmin/departamenty/regiony Uproszczenie wewnętrznych procedur państwa Utworzenie « agencji usług publicznych » dających w łonie państwa większą elastyczność zarządzania autonomicznym strukturom Regulowanie inflacji normatywnej (uprzednie badanie wpływu) Upraszczanie procedur (organizacja ministerstw – składanie zamówień – konsultacje …) Reforma kontroli wydatków publicznych (eksperyment z komitetem budżetowania zamiast uprzedniego wizowania aktów kontroli finansowej)

Wyniki RGPP (3) Zarządzanie finansami publicznymi Wieloletni budżet dla państwa (2009-2011) ustawa w sprawie programowania finansów publicznych (przyjęta w grudniu 2008) Ściślejsze reguły przyjmowania w dziedzinie wydatków podatkowych Racjonalizacja i mutualizacja funkcji wspierających Ustanowienie krajowego operatora ds. płacowych Centralizacja polityki w dziedzinie obrotu nieruchomościami Redukcja «podatku papierowego» (złagodzenie obciążeń dla przedsiębiorstw) Rozwój administracji elektronicznej (e-gov) Reforma organizacji zakupów (krajowa agencja zakupów zmutualizowanych) Poprawa obsługi w sferze usług publicznych (obsługa wielokanałowa) Wspieranie restrukturyzacji poprzez odpowiednią politykę w dziedzinie zasobów ludzkich : premie za mobilność i dodatek za dobrowolne przejście na emeryturę

W kierunku zmiany statusu służby cywilnej ? Biała księga 40 propozycji modernizacji służby cywilnej w roku 2008 do projektu ustawy w roku 2009, w tym: Reorganizacja statusu tego korpusu i utworzenie 7 wielkich działów zawodowych : administracja ogólna / finanse / sprawy socjalne / edukacja i badania naukowe / sprawy kultury / technika / bezpieczeństwo (poza sprawami wojskowości i sądownictwa) Redefinicja miejsca umowy : umowy publicznoprawne w przypadku suwerennych miejsc pracy i umowy prywatnoprawne w przypadku pozostałych miejsc pracy Ustalenie części wynagrodzenia za zasługi: składowa uwzględniająca usytuowanie w hierarchii (wysługa lat) + składowa związana z zatrudnieniem (część stała i część zmienna powiązana z wynikami) Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego