Konferencja „Chronić chronione”, zorganizowana przez Porozumienie Parków Krajobrazowych Polski i Województwo Kujawsko-Pomorskie, Toruń - 12 sierpnia 2014 r. Karolina Karpus Adiunkt w Katedrze Prawa Ochrony Środowiska Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika Państwowe i samorządowe organy ochrony przyrody – kompetencje, relacje, zasady współpracy, skuteczność działań

1 Wprowadzenie

Prawo ochrony przyrody – źródła prawa: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. (u.p.o.ś.); ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. (u.o.p.); ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.); ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.); ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 210 ze zm.); ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 621 ze zm.); ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051 ze zm.); ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233 ze zm.); ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.); ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.); ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz.1471 ze zm.).

Środowisko ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 u.p.o.ś.)

Środowisko przyrodnicze krajobraz wraz z tworami przyrody nieożywionej oraz naturalnymi i przekształconymi siedliskami przyrodniczymi z występującymi na nich roślinami, zwierzętami i grzybami (art. 5 pkt 20 u.o.p.)

Siedlisko przyrodnicze obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne (art. 5 pkt 17 u.o.p.)

Środowisko Środowisko przyrodnicze

Pojęcie „organu ochrony przyrody” 2 Pojęcie „organu ochrony przyrody”

Ustrojowe prawo ochrony przyrody - podmioty administrujące (u.o.p.): organ w zakresie ochrony przyrody służby ochrony przyrody organy opiniodawczo-doradcze w zakresie ochrony przyrody

Organy w zakresie ochrony przyrody (art. 91 u.o.p.): minister właściwy do spraw środowiska Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wojewoda regionalny dyrektor ochrony środowiska marszałek województwa dyrektor parku narodowego starosta wójt, burmistrz albo prezydent miasta

Organ ochrony przyrody kryteria wyodrębnienia: pojęcie „środowiska” i „środowiska przyrodniczego” funkcje ochrony środowiska ujęcie definicyjne „organu ochrony przyrody” jako: struktury administracji publicznej mającej osobową istotę, organizacyjne wyodrębnienie, umocowanie prawne do działania w imieniu państwa, wyposażonej we władztwo administracyjne oraz posiadającej kompetencję w zakresie zadania, jakim jest przede wszystkim racjonalne kształtowanie i gospodarowanie zasobem, zdefiniowanym jako „środowisko przyrodnicze”.

Organ ochrony przyrody Organy w zakresie ochrony przyrody

Organy ochrony środowiska (art. 376 u.p.o.ś.): wójt, burmistrz lub prezydent miasta; starosta; sejmik województwa; marszałek województwa; wojewoda; minister właściwy do spraw środowiska; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; regionalny dyrektor ochrony środowiska

Organy ochrony przyrody Organy ochrony środowiska Organy ochrony przyrody

Rodzaje organów ochrony przyrody i ich kompetencje 3 Rodzaje organów ochrony przyrody i ich kompetencje

Administracja ochrony przyrody w Polsce organy ochrony przyrody służby i straże państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe) zrzeszenie osób fizycznych i prawnych (Polski Związek Łowiecki) zakłady administracyjne (ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt) państwowe instytuty badawcze (np. Instytut Ochrony Środowiska) specjalny urzędnik obsługującym organ ochrony przyrody (Główny Konserwator Przyrody, regionalny konserwator przyrody)

Organy jednostek samorządu terytorialnego Organy naczelne poziom centralny Organy centralne poziom terenowy Terenowa administracja rządowa zespolona Organy jednostek samorządu terytorialnego Terenowa administracja rządowa niezespolona Polski Związek Łowiecki członkowie społeczeństwa

Klasyfikacja rodzajów organów – dalsze wybrane kryteria: organy monokratyczne i kolegialne organy decydujące i opiniodawczo-doradcze organy zawodowe, zawodowo-społeczne, społeczne organy pochodzące z wyboru, powołania, nominacji, oraz kreowane z mocy samego prawa organy wyspecjalizowane i organy ogólne

Ochrona przyrody jako zadanie publiczne: zadania organizatorskie zadania reglamentacyjno-zobowiązujące, zadania kontrolno-nadzorcze zadania wykonawcze

Organy ochrony przyrody – kryterium charakteru zadań: Organy wykonujące zadania reglamentacyjno-zobowiązujące, połączone z zadaniami kontrolno-nadzorczymi Organy wykonujące zadania wykonawcze, połączone z zadaniami organizatorskimi Organy wykonujące zadania kontrolno-nadzorcze, łącząc je z zadaniami organizatorskimi minister właściwy do spraw środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wojewoda, regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa, dyrektor parku narodowego, starosta, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczy, GDOŚ, RDOŚ, dyrektor parku krajobrazowego Organy Inspekcji Ochrony Środowiska

Organy ochrony przyrody a wewnętrzne działy prawa ochrony przyrody: ochrona przyrody in situ (obszarowa ochrona przyrody, Natura 2000, obiektowa ochrona przyrody, gatunkowa ochrona przyrody, lasy, ochrona zwierząt łownych); ochrona przyrody ex situ (ogrody botaniczne i zoologiczne, ośrodki rehabilitacji zwierząt, handel gatunkami zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem); badanie i obserwacja stanu środowiska przyrodniczego; ochrona terenów zieleni i zadrzewień; organizmy genetycznie zmodyfikowane; ochrona krajobrazu; ochrona zwierząt kręgowych; szkody w środowisku i ich naprawa; ocena oddziaływania na środowisko;

Organy ochrony przyrody – wnioski: administrację ochrony przyrody tworzy obecnie znaczna (i rosnąca liczebnie – zob. powołanie GDOŚ i RDOŚ w 2008 r.) grupa organów administracji publicznej, której towarzyszy równie liczna grupa innych podmiotów administrujących ustawodawca kształtując administrację ochrony przyrody nie wykorzystuje w stopniu wystarczającym możliwości, jakimi dysponują organy wyspecjalizowane zjawisko „rozpraszania kompetencji” organów w ochronie przyrody należy ocenić jednoznacznie negatywnie, gdyż osłabia ono skuteczność wykonywania tego zadania publicznego

Skuteczność działań organów ochrony przyrody 4 Skuteczność działań organów ochrony przyrody

Skuteczność działania organów ochrony przyrody – płaszczyzny oceny prawnej: spory o właściwość między organami ochrony przyrody (negatywnych, jak i pozytywnych; między JST, między organami administracji rządowej, oraz krzyżująco) instytucja uzgodnień między organami administracji publicznej

Ustawa z 2004 r. o ochronie przyrody - przykłady: wydawanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów: organ wykonawczy gminy a starosta organ wykonawczy gminy a wojewódzki konserwator zabytków starosta a RDOŚ (zbieg ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody - odpowiedzialność odszkodowawcza) instytucja uzgodnienia: zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów – RDOŚ projekt uchwały w sprawie zmiany granic parku krajobrazowego

Skuteczność działania organów ochrony przyrody – wnioski: zjawisko „rozpraszania kompetencji” między organami ochrony przyrody, jak między tymi organami i innymi organami administracji publicznej w jednej konkretnej sprawie swoiste pozorowanie przez ustawodawcę samodzielności organów ogólnych ochrony przyrody (to jest takich, które oprócz ochrony przyrody/ochrony środowiska, realizują szereg innych zadań publicznych – zwłaszcza organów JST) w relacji z wyspecjalizowanymi organami ochrony przyrody (powołanymi głównie i wyłącznie do wykonywania tego zadania publicznego)

5 Wnioski

Organizacja ochrony przyrody w dłuższej perspektywie czasowej - postulaty: konsolidacja administracji ochrony przyrody z naciskiem na utrzymanie ich wyspecjalizowanego charakteru (postulat utworzenia Polskiej Agencji Środowiska); przemyślenie na nowo roli jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu tych zadań (zasadność powierzania organom JST zadań reglamentacyjno-zobowiązujących w ochronie przyrody);

Organizacja ochrony przyrody w krótszej perspektywie czasowej - postulaty: odstąpienie od wprowadzania do ustaw środowiskowych katalogów organów i instytucji, sugerujących w treści swój zamknięty charakter – gdy nie odpowiada to rzeczywistości; pełniejsze wykorzystanie możliwości działania już ustanowionych organów wyspecjalizowanych administracji rządowej, w miejsce obecnych rozwiązań dotyczących organów ogólnych, jakimi są organy JST; przezwyciężenie negatywnego zjawiska „rozpraszania kompetencji” między organami ochrony przyrody, gdyż nie służy ono interesowi ochrony przyrody;