Polska droga do nowoczesnej pomocy społecznej dr hab. Jerzy Krzyszkowski Katedra Socjologii Ogólnej Instytut Socjologii UŁ

Uzasadnienie wyboru tematu Historia instytucji społecznych współczesnego życia zbyt mało jest studiowana i badana. Drogi, którymi idzie ich rozwój, nie zawsze są nam jasne i znane. Instytucje życia społecznego interesują nas głównie ze względu na funkcje, które spełniają ze względu na bieżące ich znaczenie. Natomiast przemiany i kierunek tych przemian nie zawsze są uświadamiane. Brak znajomości przemian danej instytucji prowadzi zawsze do wiary w jej sztywność i niezmienność. Każdy stan aktualny uważa się za nieulegający przekształceniom i mający dążność utrwalania się, tężenia. Dopiero historyczny rzut oka wykrywa w jednolitej postaci danej instytucji różne fazy i okresy, towarzyszące ciągłej ich zmienności. Konstanty Krzeczkowski [1947] O trzech etapach opieki społecznej, w: Polityka społeczna Wybór pism, Polski Instytut Służby Społecznej, Łódź, s. 139

Uzasadnienie wyboru tematu analiza drogi pomocy społecznej do jej współczesnego kształtu może być próbą wyjaśnienia za pomocą kontekstu historyczno – strukturalnego współczesnych problemów jej funkcjonowania.

Pięć okresów w historii pomocy społecznej w Polsce

Polska przed rozbiorami Okres rozbiorów Opieka społeczna w II Rzeczypospolitej Socjalistyczne welfare state Pomoc społeczna po 1989 roku

Polska przed rozbiorami Dominowała pomoc systemów rodzinnych i organizacji kościelnych, filantropia świecka (głównie magnacka) oraz samopomoc grup wyznaniowych. Reformacja w krajach zachodniej Europy przyniosła sekularyzację pomocy społecznej, wzrost zaangażowania władz państwowych i lokalnych w rozwiązywanie kwestii socjalnych.

Polska przed rozbiorami Kontrreformacja wzmocniła pozycję Kościoła w obszarze pomocy społecznej i ograniczyła udział państwa w tej sferze. Ostatnie lata przed upadkiem Rzeczypospolitej przyniosły próby reform i wzrost aktywności państwa w pomocy potrzebującym.

Opiekuńcze społeczeństwo czasu zaborów Okres rozbiorów spowodował odmienność doświadczeń historycznych i wzorów interwencji socjalnych na ziemiach polskich i w innych krajach. Na zachodzie Europy budowano podwaliny państwa opiekuńczego, w Polsce rozwijało się równolegle do polityki społecznej państw zaborczych opiekuńcze społeczeństwo obywatelskie oparte o zasoby społecznych więzi i zaufania

Polska ścieżka rozwoju pomocy społecznej Pomoc niepubliczna, oparta na: filantropii, dobroczynności religijnej i świeckiej solidaryzmie społecznym o podłożu patriotycznym

Polska ścieżka rozwoju pomocy społecznej Kluczową rolę odgrywały organizacje pomocy nieformalnej, głównie rodziny. Organizacje społeczne były instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję filantropijną z konspiracyjnymi działaniami niepodległościowymi.

Opieka społeczna w II Rzeczypospolitej Połączenie nowoczesnych europejskich rozwiązań z tradycjami i instytucjami okresu wcześniejszego. Podział praw i obowiązków między administrację państwową i samorządową Znacząca rola organizacji pozarządowych, w tym szczególna rola Kościoła Rzymskokatolickiego. Ustawa o opiece społecznej z 1923 roku nie obowiązywała na terenie trzech województw: pomorskiego, poznańskiego i śląskiego. Rozbieżność między celami założonymi a realizowanymi.

Przyczyny dobroczynności Dobroczynność rozumiana jako działalność: zjawiska procesy i instytucje związane z działalnością społeczną na rzecz osób znajdujących się w potrzebie jest wytworem kultury, a nie rezultatem instynktownych reakcji człowieka.

Stanowiska przyjmowane wobec dobroczynności dobroczynność oparta na wartościach religijnych, miała charakter personalny oraz wyznaniowy (społeczeństwa feudalne) dobroczynność o charakterze pragmatycznym, społeczno- ekonomicznym, paternalistycznym wobec wybranych grup czy kategorii społecznych (liberalny kapitalizm XIX wieku) powrót idei dobroczynności jako wyraz kryzysu publicznego sektora socjalnego oraz chęci przeniesienia na społeczeństwo zobowiązań dotąd realizowanych przez państwo (społeczeństwach poprzemysłowych oraz postkomunistycznych)

Łódź jako przykład budowy społeczeństwa opiekuńczego

Wyjątkowość Skala lokalnych problemów społecznych - rezultat gwałtownej industrializacji i urbanizacji, a następnie wydarzeń dziejowych brak zaangażowania państwa zaborczego w sprawy socjalne ograniczona pomoc władz centralnych II Rzeczypospolitej. Ta sytuacja zmuszała niejako do wypracowania własnych, lokalnych rozwiązań w sferze socjalnej. Sposoby rozwiązywania lokalnych problemów: dobroczynność wielkich fabrykantów organizacje pozarządowe jako forma samoorganizacji społecznej

Łódzka dobroczynność w XIX wieku wymuszona brakiem efektywnego publicznego systemu opiekuńczego słabością naturalnych systemów opiekuńczych rodzin, sąsiedztwa, wspólnot lokalnych. organizacje pozarządowe w Łodzi miały głównie charakter etniczno-wyznaniowy

Holenderskie analogie Holendrzy stworzyli pojęcie pillarization (filaryzacji) dla wertykalnej segregacji różnych grup społecznych wg kryteriów politycznych i religijnych Segregacja była rezultatem oddolnej i odgórnej samoorganizacji poszczególnych grup wyznaniowych i politycznych W ten sposób powstały filary katolicki, protestancki, socjalistyczny itp. Istnienie filarów stymulowało rozwój sektora non-profit

Władze lokalne a społeczeństwo opiekuńcze w Łodzi Władze samorządowe w okresie międzywojennym oparły swoje działania na lokalnym kapitale społecznym (wyznaniowe organizacje pozarządowe) Obecna reaktywacja niektórych organizacji (Stacja Opieki Betel Zboru Baptystów, Dom Dziennego Pobytu Gminy Żydowskiej czy ośrodki Bonifratrów na Chojnach) wskazuje na ciągle duży potencjał w tym zakresie

Pomoc społeczna w socjalistycznym welfare state Brak ustawowej regulacji prawnej, resortowe instrukcje (prawo powielaczowe) Podmiotowy zakres pomocy cechowała selektywność i enumeratywność w typowaniu i uprzywilejowywaniu kategorii odbiorców pomocy. Przypadkowe podziały zadań i kompetencji oraz zbiurokratyzowane metody pracy. Zatrudnianie nieprofesjonalistów, pauperyzacja płacowa pracowników socjalnych oraz brak uprawnień decyzyjnych przyznawania świadczeń doprowadziły do dużej fluktuacji i deprofesjonalizacji kadr.

Pomoc społeczna w socjalistycznym welfare state Dominacja funkcji substytucyjnej nad komplementarną wobec innych instytucji zabezpieczenia społecznego, Brak poradnictwa i profilaktyki Centralne finansowanie pomocy społecznej i wysoki stopień zmonopolizowania działań przez państwo Upaństwowienie organizacji społecznych, ograniczenie społecznej aktywności Narastający dystans między tempem wzrostu popytu na pomoc społeczną a tempem rozwoju podaży infrastruktury socjalnej

Propozycje grupy do spraw reformy pomocy społecznej Okrągłego Stołu Państwo kreatorem i podmiotem współfinansujacym działania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym Przekazanie odpowiedzialności za organizację i realizację zadań samorządowym ośrodkom pomocy społecznej i wojewódzkim zespołom pomocy społecznej Profesjonalizacja służb społecznych przez rozbudowę struktury stanowisk i stworzenie możliwości awansu zawodowego i zróżnicowania płacowego

Propozycje grupy do spraw reformy pomocy społecznej Okrągłego Stołu Wprowadzenie renty socjalnej finansowanej przez budżet centralny na podstawie rozpoznania pomocy społecznej, która miała zastąpić zasiłek stały i okresowy Zmiany sposobu finansowania zadań zlecanych organizacjom społecznym poprzez przesunięcie dotacji do budżetów terenowych Tworzenie warunków prawnych i organizacyjnych dla rozwoju środków pozabudżetowych (ulgi podatkowe itp.) Nacisk na usługi wspierające, korekcyjne, doradztwo.

Pomoc społeczna po 1989 roku

Rozwój pomocy społecznej po 1989 roku odbywał się pod hasłami decentralizacji państwa i tworzenia samorządności lokalnej

Faza 1 niedokończona decentralizacja gminne ośrodki pomocy społecznej stały się lokalnym partnerem państwowej pomocy społecznej placówki rządowe (wojewódzkie zespoły pomocy społecznej) przyjęły rolę organizatora pomocy, pełniąc funkcje programowe, regulacyjne i kontrolne na szczeblu regionalnym organizacje samorządowe (gminne ośrodki pomocy społecznej) świadczyły usługi materialne w miejscu zamieszkania

Faza 1 niedokończona decentralizacja Główny problem - dualizm celów stawianych pomocy społecznej, co odzwierciedlał podział zadań wykonywanych przez ośrodki pomocy społecznej (zadania własne ze środków samorządu, zadania zlecone z budżetu centralnego) Skutek - ograniczona podmiotowość gminy w zakresie polityki społecznej i pomocy społecznej

Faza 1 niedokończona decentralizacja Lokalna pomoc społeczna: spełniała cele doraźne, interwencyjne była istotnym elementem polityki przekształcania całego systemu zabezpieczenia społecznego Kierunek działań - przetwarzanie programów powszechnych w programy selektywne, dostępne po spełnieniu kryterium dochodowego

Faza 1 niedokończona decentralizacja Skutek - przesuwanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego do pomocy społecznej Biurokratyzacja systemu (zwiększanie liczby klientów i zadań przy ograniczonych środkach). Dystrybucja środków finansowych i kontroli administracyjnej zasadności ich przyznawania kosztem pracy socjalnej, usług niematerialnych, aktywizacji klientów, itp.

Faza 2 decentralizacja deficytu budżetowego i komunalizacja biedy Założenia: decentralizacja zadań społecznych państwa rozwój samorządności upodmiotowienie społeczności lokalnych uczynienie z rodziny głównego podmiotu polityki społecznej odbudowa społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z zasadą subsydiarności.

Najnowsze reformy pomocy społecznej

W stronę aktywnej polityki społecznej W latach 2003 -2004 wprowadzono reformy mające na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania oraz poprawę efektywności pomocy społecznej. Szersze wprowadzenie do działań publicznych organizacji pomocy czynnika społecznego, uzupełnienie sektora samorządowej pomocy przez organizacje pozarządowe i indywidualnych wolontariuszy (Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2003 roku)

W stronę aktywnej polityki społecznej Aktywna polityka społeczna na rzecz zagrożonych wykluczeniem długotrwałych klientów pomocy społecznej poprzez próbę ich aktywizacji zawodowej (Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z 2003 roku) Upodmiotowienie i aktywizacja użytkownika pomocy społecznej. Wprowadzenie kontraktu jako warunku przyznania wsparcia materialnego.

Polska droga do nowoczesnej pomocy społecznej