DOŚWIADCZENIE DECENTRALIZACJI FRANCJI Wystąpienie p. Jean-Benoît ALBERTINIEGO Dyrektora Zastępcy Pełnomocnika Międzyresortowego do spraw Zagospodarowania Przestrzennego Kraju i Konkurencyjności (dawniej DATAR) Seminarium KSAP Warszawa - 12 grudnia 2008 Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

I. Temat podlegający ciągłym zmianom od 25 lat DECENTRALIZACJA WE FRANCJI I. Temat podlegający ciągłym zmianom od 25 lat

1. Społeczno-polityczny oraz instytucjonalny kontekst decentralizacji  Francuskie instytucje :  Unitarne tradycje : władza państwowa i konsensus społeczny  Organizacja zdecentralizowana : ewolucja ujęta w odpowiednie ramy

Odniesienia konstytucyjne Art. 1 – Francja jest Republiką niepodzielną, laicką, demokratyczną i społeczną. Zapewnia wszystkim obywatelom równość wobec prawa bez względu na pochodzenie, rasę czy religię. Szanuje wszystkie wyznania. Organizacja kraju ma charakter zdecentralizowany. Art 72. – Jednostkami samorządu terytorialnego Republiki są gminy, departamenty, regiony, społeczności posiadające status szczególny oraz społeczności zamorskie podlegające postanowieniom zawartym w artykule 74. […] Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego powołane są do tego, aby podejmować decyzje w zakresie wszystkich tych kompetencji, które mogą być najlepiej wdrożone na ich szczeblu. […]  klauzula kompetencji ogólnych.

Art. 72-2. Jednostki samorządu terytorialnego korzystają z zasobów, którymi mogą dysponować na warunkach ustalonych przez prawo. swoboda zarządu Mogą one otrzymywać całość lub część przychodów podatkowych wszelkiego rodzaju. Ustawowo mogą uzyskać pozwolenie na ustalanie podstawy wymiaru podatków oraz stopy podatkowej w ustawowo określonych granicach. uprawnienia podatkowe Przychody podatkowe oraz pozostałe środki własne jednostek samorządu terytorialnego stanowią, w przypadku każdego rodzaju samorządu, zdecydowaną część całości ich przychodów. Ustawa organiczna ustala warunki wdrażania tej reguły. środki własne Każdorazowo transferowi kompetencji przez państwo na szczebel samorządowy towarzyszy przydział środków odpowiadający kwotowo tym, które były przeznaczane na ich sprawowanie. Każdorazowemu utworzeniu lub poszerzeniu kompetencji, pociągającemu za sobą wzrost wydatków samorządowych, towarzyszą ustawowo określane środki. całościowa rekompensata transferów : CCEC/KDOT Ustawa przewiduje system wyrównań mających sprzyjać równości jednostek samorządowych.

Samorządowe struktury Francji Decentralizacja Samorząd terytorialny : 26 regionów, 100 departamentów, 36 783 gmin Społeczności zamorskie Dekoncentracja Przedstawiciele państwa : - Prefekci regionów - Prefekci departamentów - Podprefekci i zdekoncentrowane służby państwa zorganizowane w ośrodki

2 – Sytuacja we Francji a samorządy lokalne w Europie Francja Niemcy Zjednoczone Królestwo Włochy Hiszpania 60,2 miliony   mieszkańców 82 miliony 9,2 miliony 57  miliony 39,4 miliony mieszkańców 549 000 km2 356 900 km2 244 000 km2 301 200 km2 504 800 km2 26 regionów 16 landów/państw federalnych 56 hrabstw 20 regionów 17 wspólnot autonomicznych 100 departamentów 426  powiatów 481 powiatów 95 prowincji 50 prowincji 36 679 gmin 16 068 gmin 8 074  gmin 8 082 gmin

2. « Tandem » Decentralizacja/Dekoncentracja

26 régions Préfet de région Conseil régional Okręgi państwowe jak i samorządy terytorialne 9

Każdy region posiada też swojego prefekta regionu, który jest mianowanym przez rząd przedstawicielem państwa. Pełni on rolę administracyjną, gospodarczą i polityczną w ramach regionu. Ma w tym celu do dyspozycji sekretarza generalnego do spraw regionalnych (SGAR). Kieruje zdekoncentrowanymi służbami państwa, realizuje politykę rządu w odniesieniu do wielkich projektów. Kontroluje legalność i przestrzeganie reguł budżetowych wykonywanych na szczeblu regionu zadań. Opracowuje, przedstawiając informacje i propozycje, polityki w dziedzinie rozwoju gospodarczo-społecznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. Animuje i koordynuje działania prefektów departamentu. 10

Francja metropolitalna dzieli się na 26 regionów : 22 na terenie metropoli i 4 regiony zamorskie. W skład regionu wchodzi kilka departamentów. Każdy region zarządzany jest przez radę regionalną, wybieraną na okres sześciu lat w wyborach bezpośrednich i powszechnych. Pełnią one rolę koordynacyjno-planistyczną, dzięki pewnej liczbie kompetencji, w tym w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego kraju. Otrzymują część podatków krajowych i dysponują budżetem, który obdzielają różne dziedziny. Każdy z tych regionów zamorskich takich jak Gwadelupa, Gujana Francuska, Martynika i Réunion jest jednocześnie zamorskim departamentem. Struktura ta mogłaby zniknąć w przypadku fuzji zgromadzeń regionalnych i departamentalnych. 11

Okręgi państwowe jak i samorządy terytorialne 100 départements Préfet de département Conseil général Okręgi państwowe jak i samorządy terytorialne 12

Każdy departament posiada prefekta departamentu. Rola jego polega na : czuwaniu nad utrzymaniem porządku publicznego i bezpieczeństwa osób i dóbr. Zapewnieniu możliwości sprawowania praw i swobód obywatelskich. Zapewnianiu zdrowej sytuacji w dziedzinie ochrony środowiska oraz poszanowania dziedzictwa kulturalnego departamentu. Kontroli legalności działań samorządów lokalnych. Wdrażaniu i koordynacji polityk krajowych lub wspólnotowych na szczeblu lokalnym. Prefekt przewodniczy kolegium naczelników wydziałów, w skład którego wchodzą prefekt, podprefekci i naczelnicy wydziałów poszczególnych instancji administracyjnych. Projekty budżetów zdekoncentrowanych służb administracyjnych przedkładane są prefektowi. 13

Francja metropolitalna składa się z 96 departamentów, plus 4 departamenty zamorskie. Departament zarządzany jest przez radę generalną wybieraną na okres sześciu lat w bezpośrednich wyborach powszechnych. Kompetencje departamentów, skoncentrowane na poziomie bardziej lokalnym, konkurują częstokroć z kompetencjami regionów : działania socjalne, drogownictwo, edukacja, kultura i dziedzictwo narodowe, rozwój lokalny, transport, mieszkalnictwo. 14

36 783 communes Conseil municipal Maire Adjoints 15

Ludność gminy określa liczbę radnych miejskich, maksimum 9. Terytorium Francji składa się z 36 783 gmin, z których każda odpowiada na ogół terytorialnie obszarowi miasta lub wioski. Gmina zarządzana jest przez radę miejską, której członkowie wybierani są na sześć lat w bezpośrednich powszechnych wyborach. Rada miejsca wybiera ze swego składu Mera - będącego przedstawicielem państwa, który obarczony jest zadaniem przestrzegania decyzji rady - jego zastępców, którym można delegować pewne zadania. Ludność gminy określa liczbę radnych miejskich, maksimum 9. Gmina dysponuje budżetem składającym się zasadniczo z transferów ze strony państwa oraz lokalnych podatków bezpośrednich. Rada zarządza sprawami gminy, podejmuje decyzje dotyczące zarządzania gminą, z wyjątkiem sytuacji, kiedy mocą jakiegoś tekstu obowiązek ten obarcza Mera lub też władzę administracyjną innego rodzaju. Rada przyjmuje wreszcie lokalny plan urbanistyczny. 16

Les intercommunalités Współpraca międzygminna Les intercommunalités 14 communautés urbaines 169 communautés d'agglomérations 2400 communautés de communes 17

18

Celem jest tutaj usprawnienie współpracy pomiędzy gminami, które mają wspólne interesy. Istnieje kilka rodzajów zakładów publicznych współpracy międzygminnej (EPCI) oraz kilka poziomów współpracy. W styczniu 2008 roku 91,7% gmin we Francji metropolitalnej było zrzeszonych w 2 583 strukturach międzygminnych. Na obszarze terytoriów zamorskich 15 międzygminnych struktur zrzesza 76,3 % gmin i regionów zamorskich. Istnieje 6 wspólnot aglomeracji i 9 wspólnot gmin. 19

14 wspólnot miejskich, najwyższy stopień współpracy międzygminnej. Dotyczą one jednostek obejmujących ponad 500 000 mieszkańców z przynajmniej jednym miastem liczącym 50 000 mieszkańców i posiadają szeroki zakres kompetencji (rozwój gospodarczy, zarządzanie transportem, urbanistyka, gospodarka wodna, gospodarka odpadami, itd.). 169 wspólnot aglomeracji. Jednostki te liczą co najmniej 50 000 mieszkańców i są zorganizowane wokół ośrodka liczącego przynajmniej 15 000 mieszkańców. Posiadają więc one mniej kompetencji o charakterze obowiązkowym. 2400 wspólnot gmin, bez minimalnego progu liczby mieszkańców. Ich kompetencje obowiązkowe mają jeszcze węższy charakter. Występują również innego rodzaju struktury międzygminne, jak na przykład 355 Krain. W tym przypadku chodzi o obszary, które cechuje spójność geograficzna, gospodarcza, kulturalna lub społeczna. Radni i podmioty gospodarcze jednoczą tu swe wysiłki w celu realizacji lokalnych projektów. 20

Rozwój zintegrowanych związków międzygminnych 1993 1998 2002 2005 Zrzeszenia posiadające własny ustrój podatkowy 466 1577 2 361 2 525 Liczba zrzeszonych gmin (w tym DOM/dep. zamorskich) 5071 17 760 29 950 32 311 Liczba ludności w milionach mieszkańców 16,1 31,8 49 52,2 Liczba zrzeszeń działających na zasadzie TPU (jedn. stawka od dział. zaw.) 18 92 745 1 101 179 869 9 142 14 387 2,1 3,8 29,7 39,4

3 – Gospodarcze i finansowe znaczenie decentralizacji Budżety samorządowe : 208,5 mld € w roku 2007 połowa budżetu państwa (388,1 mld €) 11 % PKB Inwestycje samorządowe : 56,6 mld € w roku 2007 12,5 % FBCF kraju 73 % FBCF administracji publicznej Urzędnicy i pracownicy samorządowi : 1,8 milionów osób na dzień 31/12/06 30 % całości pracowników publicznych (5,1 milionów) FPE : 2,5 miliona osób FPH : 1, 0 milion osób

Rozchody samorządów lokalnych w roku 2007 : 208,5 mld € 67% DRF (140,7 mld €) i 27% DRI (56,6 mld €) 44,5 mld € wydatków osobowych (32% DRF) 53,3 mld € z tytułu transferów (38% DRF) Regiony : 24,4 mld € (11,7% całości) Departamenty : 61,7 mld € (30% całości) Sektor gminny i międzygminny: 122,3 mld € (58,6%) (89,8 mld € gmin i 32,5 mld € str. międzygminne)

Przychody samorządów lokalnych w roku 2007 : 207,8 mld € 81% RRF (169,7 mld €) i 19% RRI (20,5 mld € z czego 19,6 mld € nowych pożyczek, ale 13,1 mld € zwrotów) 94,1 mld € podatków i opłat (58% RRF) 49 mld € transferów (32% RRF) z czego 41,7 mld € subwencji państwowych

4 – Lokalny system podatkowy Bezpośrednie podatki lokalne składają się głównie z 4 rodzajów opłat : podatek gruntowy : 0,8 mld € (1,3%) TP : 29,1 mld € (44,2%) podatek od nieruchomości : 20,4 mld € (31,2%) podatek mieszkalny : 15,2 mld € (23,3%) NB : Najważniejszym podatnikiem na szczeblu lokalnym jest państwo => z powodu ulg : zmniejszenie wymiaru należnego podatku nie mające wpływu na podstawę => z powodu rekompensat : przejmowanie strat bazowych (w roku 2008 : DCTP 11 mld € soit 37,5% przychodów ; 4 mld € z tytułu TH czyli 27% przychodów)

5 – Stosunki finansowe pomiędzy państwem i samorządami Od roku 1996 : przewidywalność => Pakt stabilności finansowej, indeksacja inflacji w skali trzyletniej 1999-2007 : Umowa wzrostu i solidarności, indeksowana na inflacji N + rosnąca część PKB N-1 (1999 : 20%, 2000 : 25%; 2001-2007: 33%) LF 2008 : ustanowienie Umowy stabilności, indeksowanej na inflacji (1,6%) LFI 2009 : wielkość transferów państwowych (55,1 mld € w roku 2008) zwiększa się w sposób normowany : +2% (inflacji w okresie 2009 - 2011)

6 – Podział kompetencji Zmiana teoretycznych odniesień : - Klauzula kompetencji ogólnej ; - bloki kompetencji ; - system «jednostek przewodnich».

Wielkie dziedziny kompetencji : Poziom samorządowy Kompetencje przekazane przed ustawą z dnia 13 sierpnia 2004 Kompetencje przekazane mocą ustawy z dnia 13 sierpnia 2004 Gmina i związek gmin Urbanistyka i transport - Opracowywanie lokalnych planów urbanistycznych oraz schematów spójności terytorialnej ;  - Wydawanie zezwoleń na budowę ;  - Zakładanie, zagospodarowywanie, eksploatacja portów jachtowych - Na ich wniosek, złożony do dnia 1 stycznia 2006, własność, zagospodarowywanie i zarządzanie jakimkolwiek portem nieautonomicznym podlegającym państwu i usytuowanym na jego terytorium ;  - Zakładanie, zagospodarowywanie, eksploatacja przekazywanych im portów handlowych i rybackich ; - Jeżeli wyrażą takie życzenie do dnia 1 stycznia 2006, zagospodarowywanie i zarządzanie lotniskami cywilnymi oraz ich utrzymanie. Nauczanie - Własność, budowa, utrzymanie i wyposażenie szkół publicznych ; - Udział w definiowaniu karty szkolnej. Możliwość tworzenia, tytułem pięcioletniego eksperymentu, lokalnych publicznych placówek szkolnictwa podstawowego. Działania gospodarcze - Możliwy udział w finansowaniu bezpośredniej pomocy dla przedsiębiorstw w ramach umowy z regionem ;  Przyznawanie przedsiębiorstwom pomocy pośredniej. - Możliwość wdrażania własnych systemów pomocy po uzyskaniu akceptacji regionu ; - Możliwość ustanawiania jednostek informacji turystycznej.

Gmina i związek gmin Mieszkalnictwo Definiowanie lokalnego programu w sferze mieszkalnictwa Możliwość delegowania na rzecz mera lub prezesa EPCI zarządzania kontyngentem prefektury ; Możliwość uczestniczenia w budowie, utrzymaniu i wyposażaniu domów studenckich ; - Zwalczanie szkodliwych warunków zamieszkiwania - eksperymentalnie. Działania w dziedzinie zdrowia i sferze socjalnej Działania komplementarne w stosunku do działań departamentu z gminnymi ośrodkami działań socjalnych (CCAS). Kultura Odpowiedzialność za wypożyczalnie książek , miejskie konserwatoria i muzea. - Organizacja i finansowanie początkowego nauczania artystycznego ;  Mogą stawać się właścicielami sklasyfikowanych lub zewidencjonowanych zabytków historycznych należących do państwa lub też do Krajowego Centrum Zabytków Historycznych.

Kompetencje przekazane przed ustawą z dnia 13 sierpnia 2004 Poziom samorządowy Kompetencje przekazane przed ustawą z dnia 13 sierpnia 2004 Kompetencje przekazane mocą ustawy z dnia 13 sierpnia 2004 Departament Działania socjalne, solidarność, mieszkalnictwo - Z zastrzeżeniem sytuacji wyjątkowych odpowiada całościowo za świadczenia z tytułu pomocy społecznej : pomoc społeczna na rzecz dzieci, pomoc dla osób niepełnosprawnych, integracja społeczno-zawodowa (zarządzanie RMI-RMA od dnia 1 stycznia 2004), pomoc na rzecz osób starszych ; - Ochrona zdrowia rodziny i dziecka. Definiuje i wdraża politykę działań socjalnych ;  - Działania eksperymentalne na teranie niektórych departamentów o poszerzonych kompetencjach w dziedzinie ochrony sądowej młodzieży. Zagospodarowanie przestrzenne, infrastruktura - Utrzymanie oraz inwestycje w sferze drogownictwa departamentalnego ; Organizacja niemiejskiego drogowego przewozu osób i transportu szkolnego poza obszarem miasta ; Zakładanie i wyposażanie morskich portów handlowych i rybackich oraz zarządzanie nimi ; Opracowywanie programu wspierania infrastruktury obszarów wiejskich ; Zarządzanie częścią (około 15 000 km) dróg krajowych ; - W przypadku zgłoszenia wniosku do dnia 1 lipca 2006 : zagospodarowanie przestrzenne, utrzymanie lotnisk cywilnych i zarządzanie nimi ; - W przypadku zgłoszenia wniosku do dnia 1 stycznia 2006, własność, zagospodarowanie i zarządzanie portem nieautonomicznym podlegającym państwu i usytuowanym na terytorium kraju.

Departament Edukacja, kultura, dziedzictwo Budowa, utrzymanie, wyposażenie gimnazjów oraz ich finansowanie ; Odpowiedzialność za centralne wypożyczalnie książek ; Zarządzanie archiwami i muzeami departamentalnymi oraz ich utrzymanie. Własność majątku nieruchomego gimnazjów ; Odpowiedzialność za nabór i zarządzanie kadrą techniczną, robotnikami i pracownikami usługowymi (TOS) gimnazjów. Działania gospodarcze - Możliwy udział w finansowaniu bezpośredniej pomocy na rzecz przedsiębiorstw w ramach umowy z regionem ;  - Przydzielanie przedsiębiorstwom pomocy pośredniej. Możliwość wdrażania własnych systemów pomocowych po uzyskaniu akceptacji ze strony regionu.

Kompetencje przekazane przed ustawą z dnia 13 sierpnia 2004 Poziom samorządowy Kompetencje przekazane przed ustawą z dnia 13 sierpnia 2004 Kompetencje przekazane mocą ustawy z dnia 13 sierpnia 2004 Region Rozwój gospodarczy (dziedzina, gdzie region odgrywa rolę koordynatora) - Określa system pomocy bezpośrednich i je przyznaje (regionalne premie za zatrudnienie, tworzenie przedsiębiorstw jak też pożyczki i zaliczki na zasadach preferencyjnych stóp procentowych) ; - Wdrażanie i przyznawanie pomocy o charakterze pośrednim (gwarancje dla przedsiębiorstw zaciągających pożyczki, zwolnienie z podatku od działalności zawodowej). Rada regionalna określa system pomocy gospodarczej dla przedsiębiorstw i decyduje o jej przyznawaniu ; opracowywanie regionalnego schematu rozwoju gospodarczego tytułem eksperymentalnym na lat pięć. Zagospodarowanie przestrzenne i planowanie - Udział w wypracowywaniu krajowej polityki w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i trwałego rozwoju; Zawieranie umów planu wiążących państwo i region (od roku 2007 umowy projektowe) ; opracowywanie regionalnego schematu przewozów ; - opracowywanie regionalnego schematu w dziedzinie infrastruktury i transportu (dawniej: regionalny schemat transportu) ; - w przypadku zgłoszenia wniosku do dnia 1 lipca 2006 : zagospodarowanie przestrzenne, utrzymanie lotnisk cywilnych i zarządzanie nimi ;  - W przypadku zgłoszenia wniosku do dnia 1 stycznia 2006, własność, zagospodarowanie i zarządzanie jakimkolwiek portem nieautonomicznym podlegającym państwu i usytuowanym na jego terytorium.

Region Edukacja, kształcenie zawodowe Budowa, utrzymanie, wyposażenie i finansowanie liceów, placówek szkolnych specjalnego przeznaczenia oraz techników morskich ; - Opracowywanie regionalnego planu rozwoju kształcenia zawodowego ; - Przyjmowanie programu kształcenie zawodowego oraz ustawicznego kształcenia zawodowego. Własność majątku nieruchomego liceów, placówek edukacyjnych o charakterze specjalnym oraz techników morskich ; odpowiedzialność za kadry techniczne, robotników i pracowników usługowych (TOS) liceów i zarządzanie nimi ; - Definiowanie i wdrażanie regionalnej polityki praktycznej nauki zawodu oraz kształcenia zawodowego młodzieży i dorosłych  ; - przyjmowanie programu praktycznej nauki zawodu ustawicznego kształcenia zawodowego teraz już w ramach regionalnego planu rozwoju kształcenia zawodowego. Kultura - Organizacja i finansowanie muzeów regionalnych ;  Konserwacja i dowartościowanie archiwów regionalnych. Odpowiedzialność w dziedzinie ogólnej inwentaryzacji dziedzictwa kulturalnego.  

7 – Mechanizmy regulacyjne rola przedstawiciela państwa kontrola legalności kontrola budżetowa wsparcie kadrowe w sferze lokalnego systemu podatkowego

II. Wyzwania w toczącej się obecnie dyskusji DECENTRALIZACJA WE FRANCJI II. Wyzwania w toczącej się obecnie dyskusji

1 – Proces francuskiej « napoleonki » brak jasności, jeśli chodzi o odpowiedzialność potrzeba zmian lokalnego systemu podatkowego reforma karty gminnej znaczenie opłat obowiązkowych

2 – Ogólny przegląd polityk publicznych : kontekst sprzyjający reformie « Jeden szczebel mniej, niższe podatki » ? Wielość scenariuszy :  połączenie szczebli  nowy podział à la carte  ścisły rozdział kompetencji  koniec krzyżowych form finansowania Konferencja współfinansowana przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego