Outsourcing Cecha nowoczesnego zarządzania w samorządzie terytorialnym ZBIGNIEW WEJCMAN, 2014

OUTSOURCING – PIERWSZE SKOJARZENIE Outsourcing jest określany jako proces nawiązywania współpracy między firmami, polegający na tym, że jedna z nich na zasadach rynkowych dokonuje zakupu od drugiej produktów i usług, które wcześniej były wytwarzane we własnym zakresie. Celem outsourcingu jest wydzielenie ze struktury firmy jej części na zewnątrz, w celu podniesienia efektywności działań firmy i skoncentrowania działań firmy w obszarze swoich najwyższych kompetencji.

JUŻ HENRY FORD… … powiedział w 1932 r., że „… jeśli jest coś, czego nie potrafimy zrobić wydajniej, taniej i lepiej niż konkurenci, nie ma sensu, żebyśmy to robili i powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto zrobi to lepiej niż my…” I rzeczywiście, w l. 70. brytyjski przemysł motoryzacyjny powszechnie odkupywał niemieckie projekty części samochodowych, co w prasie fachowej zostało nazwane „outsourcing” (outside resources using, czyli korzystanie z zasobów zewnętrznych)

KLUCZOWE OBSZARY OUTSOURCINGU Badania nad outsourcingiem wskazały, jakie rodzaje i obszary działalności firmy wydzielają one najczęściej na zewnątrz. Należą do nich: procesy tradycyjnie realizowane w organizacji, obszary posiadające kluczowy charakter ze względu na funkcjonowanie w branży, obszary  tworzące teraźniejszą i przyszłą przewagę konkurencyjną, obszary intensywnie się rozwijające, pozwalające organizacji zdobywać nową wiedzę.

KORZYŚCI Z OUTSOURCINGU DLA FIRM koncentracja działań przedsiębiorstwa w wybranym obszarze oddanie określonych pól najlepszym podwykonawcom w danej branży podnosi standard, jakość i prestiż świadczonych usług poprzez kontraktowanie zewnętrzne następuje obniżka kosztów oraz uwolnienie własnych zasobów do innych celów nowy porządek, który wynika z łatwiejszej koordynacji zadań realizowanych w mniejszej ilości jednostek organizacyjnych uporanie się z funkcją trudną do wykonywania lub niemożliwą do kontrolowania

TRUDNOŚCI OUTSOURCINGU Zastosowanie outsourcingu jest procesem trudnym i skomplikowanym. Według badań brytyjskich (Gartner, 2005) ponad 50% kontraktów outsourcingowych podlega renegocjowaniu, z czego 20% w trakcie pierwszych 12 miesięcy ich obowiązywania

OUTSOURCING OBECNIE Od 2004 r. outsourcing w biznesie przeżywa dobry okres, ze względu na coraz powszechniejsze (choć w ostatnim okresie politycznie redukowane) praktyki przenoszenia działalności przedsiębiorstw za granicę (offshore outsourcing lub offshoring) i wyniki badań wskazujących pozytywny wpływ stosowania tej strategii w krajach rozwiniętych na wzrost bezrobocia i stagnację gospodarczą Następuje więc wzrost znaczenia outsourcingu kapitałowego (np. spółki-córki), obok kontraktowego (np. partnerzy, podwykonawcy)

OUTSOURCING W POLSCE W 2011 r. łączna wartość sektora outsourcingowego w Polsce przekroczyła 13 mld zł W samych tylko centrach usług pracuje obecnie ponad 100 tys. osób W administracji publicznej dominują zastosowania rozwiązań outsourcingowych w obszarze back-office ( obsługa kancelarii, digitalizacja dokumentów, przechowywanie i obsługa akt), jak również wsparcia IT oraz usług finansowo – księgowych

OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM Outsourcing jest jednym z podstawowych narzędzi usprawniających zarządzanie przedsiębiorstwami oraz przynoszących konkretne oszczędności finansowe Powszechność outsourcingu w biznesie wpłynęła na powstanie nowatorskiej koncepcji w sferze funkcjonowania instytucji publicznych i administracji rządowej oraz samorządowej – New Public Management

U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT Przełom lat 70 i 80. XX w. to intensywny czas dyskusji i poszukiwań metod przezwyciężenia narastającego kryzysu zaufania obywateli do instytucji publicznych i administracji, które – funkcjonują w dobie intensywnego rozwoju przedsiębiorstw i nowych technologii – mentalnie i organizacyjnie zdawały się nie nadążać za współczesnością, oferują relatywnie i faktycznie usługi coraz gorszej jakości.

U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT Okres ten cechuje – szczególnie w USA – występowanie w społeczeństwie powszechnego odczucia, że tradycyjna, biurokratycznie zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i w tym kształcie nie ma przyszłości W efekcie, społeczeństwo amerykańskie utraciło wiarę w federalną administrację publiczną, która – w ich opinii - marnotrawiła blisko połowę gromadzonych podatków. W różnych ocenach i badaniach równie źle wypadały też administracje stanowe i lokalne Z kolei wielu urzędnikom przeszkadzała świadomość, że ich praca jest źle oceniana przez współobywateli

OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM Koncepcja „nowego zarządzania publicznego” (NPM) pojawiła się w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach 80. XX w., niewiele później stając się wiodącym modelem kierowania jednostkami administracji publicznej w USA. W różnych zakresach NPM występuje dzisiaj właściwie w każdym kraju europejskim, także w Polsce (kontraktowanie)

New Public Management: ZA MNIEJ - WIĘCEJ Poprzez wdrożenie NZP oczekuje się, że administracja publiczna zwróci większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów. Nowe Zarządzanie Publiczne kładzie nacisk na zmniejszenie kosztów świadczenia usług publicznych, a jednocześnie na zwiększenia ich jakości W zamyśle Nowego Zarządzania Publicznego chodzi zatem o osiągnięcie więcej mniejszym nakładem

NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW Administracja publiczna powinna być zorientowana najpierw na osiąganie wyników typu „outcomes” i „outputs” (mierzonych wg standardów lub wskaźników), a dopiero później na wejścia i procesy działania Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna, tam gdzie dostarcza rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej konkurencji, głównie poprzez outsourcing oraz urynkowienie dostarczania dóbr i uspołecznienie świadczenia usług publicznych (ale też reorganizacja jednostek AP w kierunku dezagregacji oraz tworzenie nowych rynkowych podmiotów publicznych)

NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW Uwolnienie kierownictwa: konkurencja, oczekiwania konsumentów oraz odpowiedzialność za wyniki oznacza dla kierowników w administracji publicznej, że mają z czynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i budżetów, powinni zatem dysponować swobodą w korzystaniu z nich (deregulacja i samodzielne zarządzanie w granicach budżetu) Pracownikom w administracji publicznej należy stworzyć warunki do przejawiania inicjatywy i podejmowania decyzji, aby lepiej służyli konsumentom i osiągali lepsze wyniki (wzmocnienie pracowników)

NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW Jednostki, organy i agencje rządowe/samorządowe powinny postrzegać osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspakajać (ale zgodnie z zasadą „sterować, a nie wiosłować”, czyli gwarantować, nie dostarczać) „Rządzenie bez rządu”, co oznacza nowe relacje między AP, biznesem i NGOs - sieciowe i współzależne, a nie hierarchiczne – w procesie planowania, świadczenia i oceny usług publicznych

NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM popularyzator spraw lokalnych – w tej roli urzędnik kierujący odpowiada za zakomunikowanie społeczności lokalnej istotnych aspektów i uwarunkowań jej funkcjonowania architekt konsensusu – w tej roli kierownik odpowiada za wysłuchanie zróżnicowanych opinii grup interesów i zapewnienie, aby znalazły one jakieś odzwierciedlenie w procesach decyzyjnych

NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM interpretator wartości lokalnych – w tej roli osoba kierująca identyfikuje istotne wartości w życiu społeczności lokalnej, odzwierciedlające potrzeby całej społeczności, a nie ograniczonych interesów grup współwykonawca władzy lokalnej – w tej roli kierownik dzieli się swoją władzą z innymi, pamiętając, że tylko przez zbudowanie silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną władza publiczna i jej instytucje mogą odpowiedzieć na jej oczekiwania

MIESZKANIEC - OBYWATEL CZY KONSUMENT Nowe Zarządzanie Publiczne postrzega mieszkańca danej JST jako konsumenta, co prowadzi do wyraźnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i obywatelem. Rozróżnienie takie jest cenne i pożądane, poprawia bowiem status jednostki i jej możliwości wpływania na jakość oferowanych usług: „…w demokracji liczą się zarówno obywatele, jak i konsumenci. Jednak w trakcie oddawania głosów obywatele rzadko mają okazję wpłynąć na działanie instytucji publicznych, które bezpośrednio kształtują jakość ich życia…” (Al Gore, wiceprezydent USA)

REALIZACJA ZADAŃ JST

KONTRAKTOWANIE ZADAŃ JST Kontraktowanie (pojęcie ze sfery prawnej JST) jest tożsame z terminem „outsourcing usług” w sferze przedsiębiorczości W procesie świadczenia usług publicznych kontraktowanie oznacza, że zadania publiczne są zlecane w jawnej procedurze (zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) podmiotom sektora obywatelskiego – w pierwszej kolejności – lub sektorowi biznesu Kontraktowanie stosuje się głównie w kluczowych obszarach usług społecznych, powierzając (=100% finansowania ze środków JST) podmiotom spoza sfery publicznej realizację zadań zgodnie z określonymi standardami, w tym specyfikacją

KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST Dlaczego podmioty III sektora: zasada pomocniczości (względne pierwszeństwo 3 sektora) zasada dialogu społecznego („…dialog społeczny następuje również poprzez i w ramach współpracy organów władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi - a dotowanie i kontraktowanie stanowi jedną z form współpracy…”,H. Izdebski 1999) zasada partnerstwa („… organizacje pozarządowe mają prawo do współdefiniowania zadań publicznych i sposobu ich realizacji…”, H. Izdebski 1999)

KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST Działania JST podejmowane są w celu stworzenia możliwości dostępu do usług odpowiadających na potrzeby danej społeczności na trzech poziomach: odpowiadanie na potrzeby lokalne poprzez zagwarantowanie realizacji usług (komunalnych, kult.-społ., finansowo-rozwojowych) rozwój metod realizacji usług i uzyskanie informacji o nowych potrzebach zapewnienie niezawodności działania systemu świadczenia usług

KONTRAKTOWANIE W MODELU WSPÓŁPRACY Pierwsze otwarte konkursy ofert (Warszawa 1995, uchwała JST) Obowiązek ogłaszania konkursów ofert przez JST w Polsce (ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 2003) Systematyczny wzrost udziału sektora pozarządowego w sferze zadań publicznych przez ostatnie 20 lat (609 mln zł z gmin w 2004 r. do 1,5 mld zł w 2011 r.) Model Współpracy z 2012 r. postuluje 3 płaszczyzny: udział NGOs w tworzeniu polityk publicznych, szerokie stosowanie różnych form zlecania zadań publicznych i współpracy niefinansowej oraz lokalnego systemu wsparcia infrastrukturalnego sektora obywatelskiego – każda płaszczyzna liczy 4-7 obszarów oraz zawiera zestaw wskaźników i narzędzi

KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA Najszerszy zakres kontraktowania usług publicznych na rzecz organizacji pozarządowych znajdujemy w Ustawie o pożytku publicznym i o wolontariacie. Przepisy Ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji na realizację zadań publicznych poza sferą pożytku publicznego mają znaczenie marginalne, a Prawo zamówień publicznych stanowi formułę adresowaną przede wszystkim do podmiotów komercyjnych, a nie organizacji pozarządowych. Ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej możliwość samodzielnego decydowania, czy określone zadania (usługi) należy zlecić na rzecz organizacji pozarządowych w formule u.d.p.p.w. czy w trybie zamówienia publicznego, otwartym również dla innych kontrahentów (działających dla zysku).

KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA Niezależnie od różnic występujących na gruncie poszczególnych ustaw, należy dostrzec, że stanowią one różne wcielenia tego samego mechanizmu – kontraktowania realizacji określonych usług na podstawie szczególnego rodzaju umowy cywilnoprawnej, gdzie wykonawca jest wyłaniany w konkurencyjnej procedurze, a w toku realizacji przedmiotu umowy ponosi odpowiedzialność kontraktową względem zleceniodawcy. Odpowiedzialność publicznoprawna (względem obywateli) pozostaje po stronie zleceniodawcy.