Finanse publiczne i prawo finansowe Monika Zieniewicz Finanse publiczne i prawo finansowe

Zakres materiału Procedura budżetowa Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych Dochody jst Naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Zalecana literatura (podręczniki) Literatura podstawowa: Prawo finansowe, red. R. Mastalski, E. Fojcik-Mastalska, Warszawa 2013. M. Miemiec, K. Sawicka, M. Miemiec, Prawo finansów publicznych sektora samorządowego, Warszawa 2013. Literatura uzupełniająca: System prawa finansowego. Tom II. Prawo finansowe sektora finansów publicznych, red. E. Ruśkowski, Warszawa 2010 (wybrane zagadnienia). System prawa finansowego. Tom III. Prawo daninowe, red. L. Etel, Warszawa 2010 (wybrane zagadnienia). H. Dzwonkowski, Prawo podatkowe, wyd.2 Warszawa 2013. R. Mastalski, Prawo podatkowe, 7. wydanie, Warszawa 2012. Z. Ofiarski, Prawo bankowe, 4 wydanie, Warszawa 2011.

Podstawowe akty prawne Konstytucja Ustawa o finansach publicznych Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

BUDŻET Brak definicji normatywnej Publiczny plan obejmujący swym zakresem przedmiotowym dochody i wydatki, przychody i rozchody, uchwalany w formie ustawy przez parlament na okres jednego roku budżetowego Podstawa prawna – Konstytucja i głównie ustawa o finansach publicznych Potocznie – ustawa, zasób środków finansowych Funkcje: Rozdzielcza (fiskalno-redystrybucyjna) Ewidencyjno-kontrolna Interwencyjna (stymulacyjna)

ZASADY BUDŻETOWE Zasada zupełności (powszechności) Zasada równowagi budżetowej Zasada jedności budżetu – formalna (roczności budżetu) i materialna Zasada jawności i przejrzystości Zasada szczegółowości (specjalizacji)

Budżet a ustawa budżetowa Nie są to pojęcia jednolite Budżet stanowi część ustawy budżetowej

Zawartość ustawy budżetowej Część normatywna (opisowa) i część rachunkowa – obie mają taką samą moc prawną. Art. 109 ustawy o finansach publicznych 1. Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym. 2. Ustawa budżetowa składa się z: 1) budżetu państwa; 2) załączników; 3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia i w ustawie budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. 5. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.

Zawartość budżetu Art. 110 ustawy o finansach publicznych Budżet państwa określa: 1)   łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa; 2)   łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa; 2a) kwotę planowanych wydatków, obliczoną zgodnie z art. 112aa ust. 1, oraz kwotę planowanego limitu wydatków, o którym mowa w art. 112aa ust. 3; 3)  kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego pokrycia; 4)   łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich; 5)   łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich; 6)   wynik budżetu środków europejskich; 7)   łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa; 8)   łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa; 9)   planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa; 10)  limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych.

Art. 114 ustawy o finansach publicznych 1. Budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom, trybunałom i innym organom wymienionym w art. 139 ust. 2, administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu. 2. W odrębnych częściach budżetu państwa ujmuje się: 1)   subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego; 2)   rezerwę ogólną; 3)   rezerwy celowe; 4)   obsługę długu Skarbu Państwa; 5)   środki własne Unii Europejskiej; 6)   przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 7)   dochody, o których mowa w art. 111 pkt 16.

Częściami budżetu państwa dysponują dysponenci części budżetowych, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

Dochody i przychody Brak definicji Dochody – stałe i odnawialne, ostateczne Dochody podatkowe (art. 111 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) i niepodatkowe (pozostałe) Prognostyczny charakter dochodów Przychody - incydentalne Art. 111 ustawy o finansach publicznych

Dochodami budżetu państwa są: 1) podatki i opłaty, w części, która nie stanowi dochodów jst, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2) cła; 3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa; 4) wpłaty z tytułu dywidendy; 5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego; 6) wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych; 7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 8) dochody z najmu i dzierżawy, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa,; 9) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa; 11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych; 12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa; 14) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów; 15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych; 16) środki europejskie , po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa; 17) odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca z różnicy pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywanych obligacji skarbowych.

Wydatki i rozchody Rozchody – na cele ściśle wskazane w ustawie, np. spłata otrzymanych pożyczek i kredytów (przychody) Rozchody należy ściśle łączyć z kategorią przychodów Wydatki – limity finansowe ostateczne i bezzwrotne przeznaczone na finansowanie zadań państwa na poziomie centralnym Art. 112 ustawy o finansach publicznych

Art 112 ustawy o finansach publicznych 1 Art 112 ustawy o finansach publicznych 1. Wydatki budżetu państwa są przeznaczone w szczególności na: 1) funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów; 2) zadania wykonywane przez administrację rządową; 3) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego; 4) dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego; 5) wpłaty do budżetu Unii Europejskiej, zwane dalej "środkami własnymi Unii Europejskiej"; 6) subwencje dla partii politycznych; 7) dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami; 8) obsługę długu publicznego; 9) wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich lub środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. 2. Z budżetu państwa są finansowane zadania określone w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych. Subwencje i dotacje jako kwalifikowane rodzaje wydatków budżetowych (służą dalszemu rozdysponowaniu na zadanie publiczne lub społeczne).

Dotacje Celowe – bardzo zróżnicowana wewnętrznie grupa Przedmiotowe – dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług (forma pomocy publicznej dla przedsiębiorców) Podmiotowe – środki przeznaczone dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie oznaczonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej (beneficjent sam decyduje o sposobie wykorzystania dotacji)

PROCEDURA BUDŻETOWA Wieloletnie Planowanie Finansowe Projekt i uchwalanie budżetu państwa Wykonywanie budżetu państwa Zasady Podmioty Zmiany budżetu w czasie jego wykonywania Kontrola wewnętrzna i audyt wewnętrzny

Wieloletnie planowanie finansowe Obligatoryjność planowania wieloletniego i zadaniowego Obok rocznego budżetu i planu finansowego: Wieloletni Plan Finansowy Państwa Budżet zadaniowy (trzyletni) Zestawienie zadań i celów priorytetowych na dany rok Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako podstawa; obejmuje 4 lata budżetowe; uchwalany przez Radę Ministrów i publikowany w Monitorze Polskim oraz BIP (całość w postaci zadaniowej)

Projekt budżetu państwa Minister finansów opracowuje założenia do projektu ustawy budżetowej i przedkłada go Radzie Ministrów (art. 138 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) Następnie minister finansów opracowuje projekt ustawy budżetowej na podstawie informacji od dysponentów części budżetowych Rozporządzenie – nota budżetowa – jako dyscyplinujące dysponentów do przedkładania informacji Przedkłada projekt ustawy budżetowej Radzie Ministrów wraz z uzasadnieniem oraz dochodami i wydatkami szczególnych podmiotów jak SN, NIK czy Kancelaria Prezydenta RP czy Kancelaria Sejmu

Uchwalanie budżetu Rada Ministrów przyjmuje projekt i przedkłada go Sejmowi najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy; Procedura co do zasady taka jak przy innych ustawach: 3 czytania w Sejmie (1 czytanie  Komisja  2 czytanie  debata, poprawki, Komisja, autopoprawki rządu  3 czytanie  głosowanie) Ustawa trafia do Senatu  przyjęcie ustawy lub zgłoszenie poprawek / przyjęcie poprawek lub odrzucenie przez Sejm Podpisanie przez Prezydenta (7 dni) lub zwrócenie się do TK

Sankcje Art. 225 Konstytucji: Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Niekorzystny stan – do ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą gospodarski finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni projekt

Zasady wykonywania budżetu państwa Art. 162 ustawy o finansach publicznych W toku wykonywania budżetu państwa obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej: 1)   ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów; 2)   pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem, o którym mowa w art. 147 ust. 1; 3)   dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; 4)   zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 151.

Zasada legalności (na podstawie przepisów) i terminowości (w określonych prawem terminach) Zasada celowości Zasada oszczędności Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty

Podmioty wykonujące budżet Wykonawcami budżetu są podmioty, które gromadzą dochody budżetowe oraz dokonują wydatków Wykonawcy bezpośredni i pośredni (kontrola i pośrednie kierownictwo, np. Rada ministrów, minister finansów) oraz podmioty prowadzące bankową obsługę budżetu państwa (system rachunków budżetu państwa i kasaowa obsługa budżetu państwa) Szczególne uprawnienia Rady Ministrów gwarantowane w ustawie o finansach publicznych Minister finansów sprawuje ogólną ochronę Prezes Rady Ministrów działa zasadniczo dopiero w przypadku zniesienia lub przekształcenia ministerstwa

Dysponenci części budżetowych Dysponenci główni (I stopnia) Powiązania hierarchiczne z dysponentami II i III stopnia Ustawa o finansach publicznych w obszerny sposób określa zakres kompetencji dysponentów głównych, którzy – upraszczając – sprawują kontrolę i nadzór nad całością gospodarki budżetowej podległych im jednostek organizacyjncych

Zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania Zmiana ustawy budżetowej (ustawa nowelizująca) lub Zmiany w budżecie (częściej): Przeniesienie planowanych wydatków budżetowych Zwiększenie planowanych wydatków z rezerw budżetowych Blokowanie planowanych wydatków budżetowych

Kontrola wewnętrzna Kontrola wewnętrzna – główny księgowy każdej jednostki Kontrola zarządcza (nie tylko finansowa)– art. 68 ustawy o finansach publicznych:  1. Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. 2. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1)   zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2)   skuteczności i efektywności działania; 3)   wiarygodności sprawozdań; 4)   ochrony zasobów; 5)   przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6)   efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7)   zarządzania ryzykiem Dwa poziomy kontroli zarządczej (kierownik jednostki i minister).

Audyt wewnętrzny Działalność niezależna i obiektywna, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Audyt obowiązkowy – np. uczelnie z przychodami/kosztami powyżej 40 mln zł, ministerstwa, izby skarbowe Art. 286. 1. Audytorem wewnętrznym może być osoba, która: 1)   ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej; 2)   ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3)   nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4)   posiada wyższe wykształcenie; 5)   posiada następujące kwalifikacje do przeprowadzania audytu wewnętrznego: a)  odpowiedni certyfikat lub b)  złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego, lub c)  uprawnienia biegłego rewidenta, lub d)  dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymuje się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego.

Kazus 1 W związku z licznymi nieporozumieniami i brakiem współdziałania między poszczególnymi ugrupowaniami w parlamencie, zgłoszony został wniosek o skrócenie kadencji Sejmu i przeprowadzenie przyśpieszonych wyborów parlamentarnych. Odbyły się one pod koniec września, a na nowo powołanym gabinecie (początek października) spoczął obowiązek przygotowania projektu ustawy budżetowej. Już 27 października gotowy projekt przedłożono Marszałkowi Sejmu.  Po uchwaleniu ustawy przez Sejm, trafiła ona do Senatu, gdzie została w całości zaakceptowana, przy zachowaniu 20-dniowego terminu, następnie zaś przekazana została do rąk Prezydenta. Ten, mając liczne zastrzeżenia co do zgodności trybu jej uchwalenia z Konstytucją, przekazał ją do Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając przede wszystkim naruszenie terminu jej przedłożenia przez Radę Ministrów. Czy mimo tego można uznać, że Rada Ministrów nie uchybiła swym obowiązkom?

Art. 222 Konstytucji Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu.

Następne zajęcia Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych Rozdział 3 ustawy o finansach publicznych