Stanowienie prawa UE w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej Aspekty teoretyczne i praktyczne Patrycja Purgał Szkolenie: European Funds Analyzing and Common Agricultural Policy after 2013 Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu | 16-17 lutego 2011

Plan 1. Teoretyczne aspekty procesu decyzyjnego: źródła prawa UE Traktat z Lizbony, implikacje dla WPR procedura współdecydowania uczestnicy procesu, ich role 2. Praktyczne aspekty procesu decyzyjnego Studium przypadku: Health – Check Wnioski - stanowienie WPR2020

Źródła prawa UE Prawo pierwotne: Traktat o UE i Traktat o funkcjonowaniu UE Prawo pochodne (wtórne źródła prawa): akty prawne będące efektem procesu decyzyjnego (stanowione przez poszczególne instytucje UE) Akty prawne mogą być: wiążące (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) i niewiążące (zalecenia i opinie) Akty mogą też być: ustawodawcze (przyjmowane w zwykłej /specjalnej procedurze prawodawczej i nieustawodawcze (delegowane, wykonawcze, „bez przymiotnika”)

Traktaty Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali – 1951 r. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą – 1957 r. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EUROATOM) – 1957 r. Traktat ustanawiający Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich – 1965 r. Jednolity Akt Europejski - 1986 r. Traktat z Maastricht – Traktat o Unii Europejskiej – 1991 r. Traktat z Amsterdamu – 1997 r. Traktat z Nicei – 2001 r. Traktat z Lizbony – 2007 r.

Wprowadzenie TL Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską: podpisany w Lizbonie w grudniu 2007 r. wszedł w życie w grudniu 2009 r. usprawnienie systemu instytucjonalnego UE UE jako podmiot prawa międzynarodowego - ustanowienie osobowości prawnej UE UE jednolitą organizacją międzynarodową

UE - jednolita organizacja międzynarodowa zniesienie 3-filarowej struktury: polityki wspólnotowe, współpraca w sprawach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa polityki UE: wspólny katalog aktów prawnych, kompetencje Parlamentu Europejskiego i Komisji, jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości + Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa - brak aktów ustawodawczych, brak jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości, ograniczona rola Komisji Europejskiej i Parlamentu → Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa

TL - zmiany Inicjatywa obywatelska (1 mln obywateli UE) Zwiększenie kompetencji parlamentów narodowych Zwiększenie kompetencji PE Nowe kompetencje PE w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych Kompetencje UE (wyłączne, dzielone) Procedura współdecydowania (ang. co-decision procedure)  zwykła procedura prawodawcza

Instytucje i organy doradcze UE Instytucje UE: Parlament Europejski Rada Europejska Rada Komisja Europejska Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Europejski Bank Centralny Trybunał Obrachunkowy Organy doradcze: Komitet Ekonomiczno- Społeczny Komitet Regionów

Procedura współdecydowania = zwykła procedura prawodawcza Kodecyzja wprowadzona przez Traktat z Maastricht; Traktat Amsterdamski dopuścił możliwość zakończenia procedury legislacyjnej na każdym z etapów; Rada – kwalifikowana większość głosów (wyj. jednomyślność przy negatywnej opinii KE o poprawkach PE); PE – większość absolutna Art. 294 TFUE Przed wejściem TL – 44 obszary (kwestie weterynaryjne, bezpieczeństwo żywności, kwestie fitosanitarne, kwestie rynkowe – alkohole) Traktat Lizboński – rozszerzenie m.in. na rolnictwo, rybołówstwo oraz budżet (85 obszarów)

Główni aktorzy w procesie prawotwórczym WPR Komisja Europejska → INICJATYWA LEGISLACYJNA Komisarz ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich + służba DG Agri Rada Unii Europejskiej ds. Rolnictwa i Rybołówstwa → ministrowie rolnictwa UE -27 + służba SG Rady Parlament Europejski → posłowie UE-27, w tym Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi PE + służba SG PE

Traktat z Lizbony a WPR Zwykła procedura prawodawcza w obszarze WPR PE jako współlegislator Rola parlamentów narodowych Akty „nieustawodawcze”

Procedura prawodawcza dla WPR przed/po TL Przed TL: procedura konsultacji – Rada zasięgała opinii PE przed przyjęciem aktu; opinia nie była wiążąca Po TL: zwykła procedura prawodawcza (dawna procedura współdecyzji) – PE decyduje w równym stopniu z Radą

13

COREPER / Komitety (SCA) Grupa/y robocza/e Komisja/e Analiza COREPER / Komitety (SCA) Decyzja Sesja plenarna Rada UE Źródło zdjęć: http://ec.europa.eu oraz www.civitas.urg.uk

Ile głosów ma każdy kraj? Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy: 29 Hiszpania i Polska: 27 Rumunia: 14 Niderlandy: 13 Belgia, Czechy, Grecja, Portugalia i Węgry: 12 Austria, Bułgaria i Szwecja: 10 Dania, Finlandia, Irlandia, Litwa i Słowacja: 7 Cypr, Estonia, Luksemburg, Łotwa i Słowenia: 4 Malta: 3 OGÓŁEM 345

Decyzje w Radzie UE Decyzje w Radzie zapadają w drodze głosowania. Im większa jest liczba ludności danego kraju, tym więcej kraj ma głosów. Tym niemniej, liczba głosów jest ważona na korzyść państw słabiej zaludnionych. W większości dziedzin Rada podejmuje decyzje, głosując „większością kwalifikowaną” (ang. QMV- qualified majority voting).

Większość kwalifikowana Wymaga zgody większości państw członkowskich (a w niektórych przypadkach dwóch trzecich liczby państw) oraz co najmniej 255 głosów „za” – co stanowi 73,9% całkowitej liczby głosów w Radzie. Dodatkowo, każde państwo członkowskie może wystąpić o sprawdzenie, czy głosy „za" reprezentują przynajmniej 62% łącznej liczby ludności Unii. Jeżeli okaże się, że warunek ten nie został spełniony, decyzja nie może być przyjęta.

Po dwóch próbach… Procedura pojednawcza: ustalenie Wspólnego Tekstu (Joint Text), akceptowalnego dla PE i Rady, w ramach tzw. trilogów trilogi to trójstronne nieformalne spotkania między PE (delegacja ze sprawozdawcą), Radą (Stały Przedstawiciel przy UE z kraju sprawującego prezydencję lub jego zastępca) i Komisją (właściwy Dyrektor Generalny) Trzecie czytanie: jeśli Komitet Pojednawczy uzgodni Wspólny Tekst, musi on zostać przyjęty w ramach III czytania przez Radę i PE jeśli Wspólny Tekst nie został uzgodniony przez Komitet Pojednawczy lub jeśli któraś z instytucji nie zaakceptowała wyników procedury pojednawczej  projekt legislacyjny upada

Zwykła procedura prawodawcza (art. 294 TFUE) Pierwsze i drugie czytanie Procedura pojednawcza i trzecie czytanie Odpowiedzialni Komisja (e) parlamentarna (e) Delegacja PE i wiceprzewodniczący Limity czasowe 1sze: bez limitów 2gie: 4 mies. (maks.) dla PE i kolejne 4 (maks.) dla Rady Maks. 3x6-8 tygodni, z czego 6-8 przeznaczone na procedurę pojednawczą Poprawki do propozycji TAK – możliwość wnoszenia w komisji (ach) i na sesji plenarnej NIE – przyjęcie lub odrzucenie „wspólnego tekstu” w całości Głosowanie 1sze: zwykła większość 2gie: większość bezwzględna (przynajmniej 369 głosów „za”) PE przyjmuje „wspólny tekst” głosując zwykłą większością w jednym głosowaniu

Czas trwania procesu legislacyjnego - obserwacje Wydłużenie procesu legislacyjnego o około 4 miesiące (18-24 miesięcy) 2000/01: średnio 686 dni; 2006/07: średnio 206 dni V 1999-IV 2004  29% w pierwszym czytaniu V 2004-2009  69% w I czytaniu, 25% w II czytaniu [12% wczesny etap II czytania] i 6% w procedurze pojednawczej I czytanie: ok. 6-9 miesięcy, II czytanie:4-6 miesięcy, procedura pojednawcza:4-6 miesięcy

Zwykła procedura prawodawcza – podsumowanie Wydłużenie i skomplikowanie procesu Równa siła PE i Rady w procesie Do trzech czytań w obu instytucjach – możliwość porozumienia na każdym etapie Skonstruowana dla osiągania kompromisu (różnice etapów) Brak kompromisu – brak prawa (aktu ustawodawczego)

Znaczenie parlamentów narodowych Strażnicy zasady subsydiarności Konsultacje na wczesnym etapie procesu prawodawczego Procedura „żółtej kartki”

Akty delegowane (art. 290 TFUE) Akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego Wydawane przez Komisję na podstawie upoważnienia (delegacji) zawartego w akcie ustawodawczym Sposób nadzoru PE i Rady Forma - „delegowane”: rozporządzenie, dyrektywa lub decyzja

Akty wykonawcze (art. 291 TFUE) Wydawane przez Komisję, jeśli konieczne są jednolite warunki wykonywania aktów prawnie wiążących, W należycie uzasadnionych przypadkach uprawnienia wykonawcze ma Rada (art. 24 i 26 TUE) Tryb kontroli p.cz. (w ramach tzw. komitologii – procedur komitetowych), zgodnie z rozporządzeniem PE i Rady Forma - „wykonawcze”: rozporządzenie, dyrektywa lub decyzja

Plan 1. Teoretyczne aspekty procesu decyzyjnego: źródła prawa UE Traktat z Lizbony, implikacje dla WPR procedura współdecydowania uczestnicy procesu, ich role 2. Praktyczne aspekty procesu decyzyjnego Studium przypadku: Health – Check Wnioski - stanowienie WPR2020

Uwarunkowanie wyboru przypadku Co będzie najistotniejsze w obszarze rolnym w najbliższym czasie? Jaki proces był najbliższy temu, co nas czeka w zakresie reformy WPR? Jakie są różnice między przyszłym a dawnym procesem? Jaki to ma związek z polską prezydencją?

Stanowienie prawa UE na przykładzie „Health-Check” Reforma z Luksemburga (2003) – postanowienie o przeprowadzeniu oceny funkcjonowania WPR w 2008 W jakim celu? – dalsze usprawnienia WPR, dostosowanie na okres 2009-2012, „rewizja” systemu wsparcia bezpośredniego, instrumentów rynkowych, odpowiedź na nowe wyzwania, jednak bez dogłębnych zmian (ramy finansowe); Ocena funkcjonowania WPR miała miejsce przed wejściem w życie TL; obowiązywała procedura konsultacji

„Health - Check” – główni aktorzy Komisja Europejska Rada UE Parlament Europejski Komitety doradcze: Regionów, Ekonomiczno- Społeczny

„Health - Check” – przebieg prac I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych; konsultacje publiczne II etap – negocjacje / prace nad projektami aktów prawnych aż do osiągnięcia kompromisu III etap – prace nad ostatecznym brzmieniem zapisów, publikacja aktów prawnych, akty wykonawcze – komitologia / implementacja na gruncie prawa krajowego

I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych Pierwsze głosy w debacie publicznej, oczekiwanie na komunikat KE (jesień 2007) Komunikat KE dla Rady i PE „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”; ukierunkowanie dalszej dyskusji (listopad 2007) Uruchomienie oficjalnych konsultacji publicznych (listopad 2007 - styczeń 2008) Stanowisko Rządu RP do komunikatu KE

I etap – Komunikat KE - zakres Health-Check Uproszczenie systemu płatności bezpośrednich - rozważenie przedłużenie stosowania SAPS; dalszy decoupling (z uwzględnieniem kosztów regionalnych i środowiskowych); przegląd cross-compliance; górne i dolne limity płatności Zmiany w instrumentach rynkowych - dostosowanie interwencji na rynku zbóż; usunięcie obowiązkowego odłogowania; wygaszanie kwot mlecznych; inne środki kontroli podaży (włączenie wsparcia do systemu płatności jednolitych, gdzie zachować wsparcie związane z produkcją)

I etap – Komunikat KE - zakres Health-Check Sprostanie nowym wyzwaniom - zmiany klimatu, odnawialne źródła energii, zachowanie różnorodności biologicznej, zarządzanie zasobami wodnymi, zarządzanie ryzykiem Wzmocnienie polityki rozwoju obszarów wiejskich - środki na ROW niższe niż wstępnie zakładano, a nowe wyzwania wymagają większych nakładów finansowych – rozwiązaniem modulacja Ramy finansowe bez zmian - „żadne dodatkowe środki UE nie zostaną udostępnione dla pierwszego ani drugiego filara WPR w okresie 2007–2013”

Grupy robocze Komisje COREPER / SCA Sesja plenarna Rada Analiza COREPER / SCA Decyzja Sesja plenarna Rada Źródło zdjęć: http://ec.europa.eu oraz www.civitas.urg.uk

I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych prace w ramach struktur Rady na poziomie technicznym (GR ds. horyzontalnych kwestii rolnych – prezentacja KE, wymiana stanowisk na poziomie eksperckim) posiedzenia SCA (3 i 10 marca 2008 – przygotowanie konkluzji) posiedzenia RM UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa: 26 listopada 2007; 21 stycznia 2008, 18 lutego 2008 przyjęcie konkluzji Rady w sprawie komunikatu KE (marzec 2008)

II etap – od publikacji projektów aktów prawnych wniosek KE – propozycje legislacyjne (maj 2008) + tzw. ocena wpływu (ang. impact assessment) stanowisko Rządu RP do propozycji legislacyjnych KE (czerwiec 2008) intensywne prace w ramach struktur Rady (grupy robocze, SCA, grupa wysokiego szczebla) spotkania bilateralne, trójstronne i wielostronne rozstrzygnięcia na szczeblu politycznym – spotkania Rady kompromis prezydencji w sprawie wniosków dotyczących oceny funkcjonowania (listopad 2008)

II etap – od publikacji projektów aktów prawnych Wyszczególnienie / Rodzaj spotkania Ilość spotkań dot. pakietu Health –Check ( maj - grudzień 2008) GR ds. Horyzontalnych Kwestii Rolnych 8 GR ds. roślin uprawnych 1 GR ds. produktów zwierzęcych GR ds. struktur rolniczych i row 2 GR Agrifin Specjalny Komitet ds. Rolnictwa (SCA) 10 Grupa Wysokiego Szczebla 3 Rada UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa 7 (w tym jedna nieformalna + 2 spotkania trójstronne)

II etap – od publikacji projektów aktów prawnych Dyskusja polityczna – przykład: jedno z pytań kwestionariusza Prezydencji (ukierunkowanie dyskusji na posiedzeniu Rady 24 czerwca 2008 (dok 10816/08) „(…) 2. Czy propozycja ustanowienia specyficznego wsparcia w ramach zmienionego art. 69 Rozporządzenia 1782/2003 pozwala Państwom członkowskim odpowiedzieć na specyficzne potrzeby w poszczególnych regionach i/lub sektorach w elastyczny i przejrzysty sposób?”

II etap – wynik Health-Check Nowy harmonogram dla SAPS/SPS możliwość kontynuowania systemu SAPS do 2013 r. umożliwienie państwom przechodzącym z SAPS na SPS zastosowania modeli: regionalnego, hybrydowego dynamicznego, hybrydowego statycznego możliwość wypłaty płatności bezpośrednich w dwóch ratach także w p.cz. stosujących SAPS Nowe zadania w ramach SAPS/ SPS dodatkowe środki na finansowanie art. 68 – m.in. miękkie lądowanie w sektorze mleka, dofinansowanie ubezpieczeń; możliwość stosowania również w ramach SAPS (10% docelowej koperty z 2013) Kontynuacja wsparcia do owoców miękkich - płatności miały wygasnąć w 2012 r. (roczny limit PL - 11 mln euro) - wzrost koperty Likwidacja płatności do upraw energetycznych (rekompensata art. 68)

II etap – wynik Health-Check Modulacja - ograniczenie w stosunku do propozycji KE stawki podstawowej, dodatkowej i „progresywnej” modulacji: każdorocznie 5% + 2% (2009), 3% (2010), 4% (2011), 5% (2012); dla gospodarstw otrzymujących powyżej 300 tys. euro – dodatkowe 4% - finansowanie nowych wyzwań Cross – compliance - opóźnienie wdrażania pakietu C (dobrostan zwierząt); rozszerzenie kryteriów GAEC + opcjonalne standardy, niewielki postęp w zakresie uproszczenia - deklaracja Płatności w „małych sektorach” – złagodzenie propozycji KE płatności w dotychczasowej formie (związanej z produkcją) do suszu paszowego, lnu i konopi uprawnianych na włókno oraz skrobi ziem. do 2012; przedłużenie możliwości stosowania oddzielnej płatności cukrowej do 2013; tytoń - płatność powiązana z produkcją tylko do 2009/10 (potem oddzielona w CNDP / SAPS, rekompensata PROW)

II etap – wynik Health-Check Kwoty mleczne wzrost o 1% w latach 2009-2013; dodatkowy wzrost o około 0,1- 0,6% poprzez zmianę współczynnika korekty tłuszczu; brak przedłużenia kwot po 2015; raport przeglądowy w 2010 i 2012 Interwencja rynkowa Mleko – status quo w zakresie interwencji Zboża – pszenica konsumpcyjna status quo do limitu 3 mln ton w UE; powyżej – skup w systemie przetargów Nadzwyczajne środki wsparcia (art. 44) – status quo Wieprzowina – likwidacja możliwości skupu interwencyjnego

II etap – wynik Health-Check Włączenie nowych wyzwań do celów i priorytetów WPR - realizacja w ramach 2-go filaru WPR (PROW), finansowanie ze środków dodatkowej modulacji (nie z obecnych środków PROW) zmiany klimatyczne, energia odnawialna, gospodarka wodna, różnorodność biologiczna, innowacje w zakresie wyzwań 1-4 działania towarzyszące w sektorze mleczarskim Rozszerzenie listy operacji, które potencjalnie przyczynią się do realizacji nowych wyzwań Możliwość włączenia do PROW dodatkowego przejściowego działania – „gospodarstwa podlegające restrukturyzacji” (2011-2013)

III etap – od momentu osiągnięcia kompromisu Prace nad ostatecznymi wersjami projektów aktów prawnych (SCA, prawnicy lingwiści) ↓ KE wydaje akty wykonawcze Zmiany w prawie krajowym

Wnioski dla prac nad WPR po 2013 roku wejście w życie TL i objęcie kwestii rolnych zwykłą procedurą prawodawczą znacznie wydłuży i skomplikuje proces osiągania kompromisu w kwestiach WPR na każdym z etapów konieczne bieżące kontakty z PE (szczebel techniczny / polityczny) wyzwanie podczas prezydencji PL – konieczność uwzględnienia zadania prezydencji (dążenie do kompromisu)

DZIĘKUJĘ!