Państwowy dług publiczny

1) w Konstytucji RP (Rozdział X – Finanse Publiczne), Podstawy prawne Zasady dotyczące państwowego długu publicznego są uregulowane w aktach prawnych o różnej randze: 1) w Konstytucji RP (Rozdział X – Finanse Publiczne), 2) w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, 3) w aktach wykonawczych do ustawy o finansach publicznych.

Regulacje konstytucyjne Regulacje zawarte w Konstytucji RP 1. Bezwzględny zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5).

Regulacje konstytucyjne 2. Zakaz zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów planowanych przez Radę Ministrów, których skutkiem byłoby ustalenie przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1).

Regulacje konstytucyjne 3. Przyznanie wyłącznie Radzie Ministrów inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221). 4. Zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w Narodowym Banku Polskim (art. 220 ust. 2).

Regulacje konstytucyjne 5. Uznanie, że materia ustawowa obejmuje: zasady i tryb emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa (art. 216 ust. 2), zasady i tryb zaciągania pożyczek oraz udzielania gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo (art. 216 ust. 4),

Regulacje konstytucyjne sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego (art. 216 ust. 5). Produkt Krajowy Brutto (PKB) – jeden z podstawowych mierników dochodu narodowego stosowanych w rachunkowości narodowej. Opisuje wartość dóbr i usług finalnych wytworzonych na terenie danego kraju w określonej jednostce czasu.

Definicja długu publicznego Łączne finansowe zobowiązania podmiotów sektora publicznego z tytułu zróżnicowanych z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia zdarzeń prawnofinansowych, a przede wszystkim – niedoborów powstających w wyniku finansowania nadwyżki wydatków publicznych ponad dochody publiczne skumulowane w poprzednich okresach. Źródło: E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 157.

Definicja państwowego długu publicznego Przez państwowy dług publiczny rozumie się wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (art. 10 ust. 1 ustawy o f.p.).

Sektor f.p. dzieli się na trzy podsektory: - rządowy, - samorządowy, Zakres podmiotowy PDP Art. 4 ustawy o f.p. tworzy katalog jednostek zaliczanych do sektora f.p. Sektor f.p. dzieli się na trzy podsektory: - rządowy, - samorządowy, - ubezpieczeń społecznych.

PDP – struktura zadłużenia w czerwcu 2006r. Dług mln zł % Sektora finansów publicznych 501 879,1 100,0 I. Sektora rządowego 476 335,1 94,9 1. Skarbu Państwa 475 292,1 94,7 2. Pozostałe jednostki 1 043,0 0,2 II. Sektora samorządowego 19 325,8 3,9 1. JST 16 528,6 3,3 2 797,2 0,6 III. Sektor ubezpieczeń społecznych 6 218,2 1,2 Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 50.

Zakres przedmiotowy PDP Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: - wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, - zaciągniętych kredytów i pożyczek, - przyjętych depozytów,

Zakres przedmiotowy PDP - wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem (art. 11 ust. 1 ustawy o f.p.).

Definicja nadwyżki i deficytu sektora f.p. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych (art. 7 ust. 1 ustawy o f.p).

Definicja nadwyżki i deficytu sektora f.p. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy jednostkami tego sektora (art. 7 ust. 2 ustawy o f.p).

dochody + przychody = wydatki + rozchody przychody – rozchody = wydatki - dochody

1) sprzedaż papierów wartościowych oraz inne operacje finansowe, Przychody Źródła przychodów: 1) sprzedaż papierów wartościowych oraz inne operacje finansowe, 2) spłata pożyczek udzielonych ze środków publicznych, 3) otrzymane pożyczki i kredyty, 4) prywatyzacja majątku SP oraz majątku j.s.t. (art. 5 ust. 1 ustawy o f.p.).

Rozchodami publicznymi są: 1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, Rozchody Rozchodami publicznymi są: 1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, 2) wykup papierów wartościowych, 3) udzielone pożyczki, 4) płatności wynikające z odrębnych ustawy, których źródłem finansowania są przychody pochodzące z prywatyzacji majątku SP oraz majątku j.s.t., 5) prefinansowanie wydatków, 6) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością (art. 6 ust. 2 ustawy o f.p.)

Ze względu na czas, na który zaciągnięto zobowiązania: Klasyfikacja PDP Ze względu na czas, na który zaciągnięto zobowiązania: - dług krótkoterminowy, - dług średnioterminowy, - dług długoterminowy.

Ze względu na strukturę władz publicznych: dług centralny (państwowy), Klasyfikacja PDP Ze względu na strukturę władz publicznych: dług centralny (państwowy), dług lokalny (samorządowy), dług sektora ubezpieczeń społecznych.

Ze względu na źródło finansowania: dług wewnętrzny (krajowy), Klasyfikacja PDP Ze względu na źródło finansowania: dług wewnętrzny (krajowy), dług zewnętrzny (zagraniczny).

Ze względu na sposób liczenia: dług nominalny, dług realny. Klasyfikacja PDP Ze względu na sposób liczenia: dług nominalny, dług realny. dług rzeczywisty, dług potencjalny.

Ze względu na dobrowolność pożyczek: dług dobrowolny, dług przymusowy. Klasyfikacja PDP dług publiczny brutto, dług publiczny netto. Ze względu na dobrowolność pożyczek: dług dobrowolny, dług przymusowy.

Dług Skarbu Państwa

Definicja długu Skarbu Państwa Przez dług Skarbu Państwa rozumie się wartość nominalną zadłużenia Skarbu Państwa. (art. 10 ust. 2 ustawy o f.p.).

Definicja potrzeb pożyczkowych budżetu państwa Przez potrzeby pożyczkowe budżetu państwa rozumie się zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do: 1) sfinansowanie deficytu budżetu państwa, 2) spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań, 3) sfinansowania udzielonych przez SP pożyczek, 4) wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem SP. (art. 8 ustawy o f.p.)

Definicja nadwyżki i deficytu budżetu państwa Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa lub deficyt budżetu państwa. (art. 98 ust. 1 ustawy o f.p.) Saldo budżetowe > 0 = nadwyżka budżetowa Saldo budżetowe < 0 = deficyt budżetowy

Sposób pokrycia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa Deficyt budżetu państwa oraz inne potrzeby pożyczkowe budżetu państwa mogą być pokryte przychodami pochodzącymi z: 1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym, 2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych, 3) pożyczek, 3) prywatyzacji majątku SP, 4) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych. (art. 98 ust. 1 ustawy o f.p.)

Dług SP wg kryterium miejsca emisji w VI 2006 r. Wyszczególnienie mln zł % Zadłużenie SP 476 991,8 100,0 1. Zadłużenie krajowe 338 614,4 71,0 - z tytułu SPW 336 120,4 70,5 - inne tytuły 2 494,0 0,5 2. Zadłużenie zagraniczne 138 377,4 29,0 98 370,3 20,6 - z tytułu kredytów 40 007,1 8,4 Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 51.

Dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetu państwa w latach 2005 –2007 (mln zł) 2006 2007 Dochody 174 703,7 195 282,0 226 831,4 Wydatki 209 703,7 225 828,7 256 831,4 Dochody - wydatki - 35 000,0 - 30 546,7 - 30 000,0 Przychody 369 857,2 295 801,2 234 312,9 Rozchody 334 857,2 265 254,5 204 312,9 Przychody-rozchody + 35 000,0 + 30 546,7 + 30 000,0 Źródło: ustawa budżetowa na rok 2006 z dnia 17.02.2006 (Dz. U. 2006 nr 35, poz. 244); ustawa budżetowa na rok 2005 z dnia 22.12.2004 (Dz. U. 2004 nr 278, poz. 2755); projekt ustawy budżetowej na rok 2007 przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 września 2006 r. i skierowany do Sejmu RP.

Definicja skarbowych papierów wartościowych Skarbowy papier wartościowy jest papierem wartościowym, w którym SP stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. (art. 87 ust. 1 ustawy o f.p.)

Rodzaje SPW SPW mogą być emitowane lub wystawiane jako papiery wartościowe o pierwotnym terminie wykupu: 1) krótszym niż rok (do 364 dni włącznie), do których zalicza się w szczególności bony skarbowe (krótkoterminowe SPW), 2) nie krótszym niż rok (365 dni), do których zalicza się w szczególności obligacje skarbowe. (art. 88 ustawy o f.p.)

Definicja bonu skarbowego Bon skarbowy jest krótkoterminowym papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według wartości nominalnej, po upływie okresu, na jaki został wyemitowany. (art. 91 ustawy o f.p.)

Definicja obligacji skarbowych Obligacja skarbowa jest papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą, oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek. (art. 92 ust. 1 ustawy o f.p.)

Definicja obligacji skarbowych Obligacja skarbowa sprzedawana jest na rynku pierwotnym: 1) z dyskontem, 2) według wartości nominalnej, 3) powyżej wartości nominalnej - i wykupywana po upływie okresu, na jaki została wyemitowana. (art. 92 ust. 2 ustawy o f.p.)

Definicja skarbowego papieru oszczędnościowego Skarbowy papier oszczędnościowy jest SPW oferowanym do sprzedaży osobom fizycznym. Nabywcami skarbowych papierów oszczędnościowych mogą być również stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe oraz fundacje wpisane do rejestru sądowego, a w przypadku nierezydentów, również wpisane do innego rejestru urzędowego, o ile warunki emitowania tak stanowią. (art. 93 ust. 1 ustawy o f.p.)

Dług jednostek samorządu terytorialnego

Definicja potrzeb pożyczkowy j.s.t. Przez potrzeby pożyczkowe budżetu j.s.t. rozumie się zapotrzebowanie na środki niezbędne do: 1) finansowania deficytu budżetu j.s.t., 2) spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań, 3) wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem j.s.t., 4) sfinansowania udzielonych przez j.s.t. pożyczek, 5) prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, 6) przeprowadzenia postępowania ostrożnościowego lub naprawczego, realizowanych na podstawie odrębnych przepisów. (art. 9 ustawy o f.p.)

Definicja nadwyżki i deficytu j.s.t. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu j.s.t. stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu j.s.t. lub deficytu budżetu j.s.t. (art. 168 ust. 1 ustawy o f.p.)

Sposób pokrycia potrzeb pożyczkowych budżetu j.s.t. Deficyt budżetu j.s.t. może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z: 1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez j.s.t., 2) kredytów, 3) pożyczek, 4) prywatyzacji majątku j.s.t., 5) nadwyżki budżetu j.s.t. z lat ubiegłych, 6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu j.s.t., w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. (art. 168 ust. 2 ustawy o f.p.)

Struktura zadłużenia j.s.t. w czerwcu 2006 r. Wyszczególnienie mln zł % Dług j.s.t. ogółem 20 549,6 100,0 1) kredyty i pożyczki 16 969,3 82,6 2) papiery wartościowe, 3 301,8 16,1 3) pozostały dług, w tym: 278,4 1,4 - zobowiązania wymagalne Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 29.

Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t. J.s.t. mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t., 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t., 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. (art. 82 ust. 1 ustawy o f.p.)

Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t. J.s.t. mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi ponoszone są co najmniej raz do roku, przy czym: 1) dyskonto od emitowanych przez j.s.t. papierów wartościowych nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej, 2) kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. (art. 84 ust. 1 ustawy o f.p.)

Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t. Łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym: 1) spłat rat kredytów i pożyczek, 2) wykupów papierów wartościowych emitowanych przez j.s.t., 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez j.s.t. poręczeń oraz gwarancji - nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów j.s.t. (art. 169 ust. 1 ustawy o f.p.)

Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t. Łączna kwota długu j.s.t. na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. (art. 170 ust. 1 ustawy o f.p.)

Ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań przez j.s.t. Jednostki sektora f.p., z wyjątkiem SP, nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. (art. 85 ust. 1 ustawy o f.p.)

Dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetu miasta Gdańska w latach 2005 –2006 (mln zł) 1 142,8 1 212,5 Wydatki 1 232,6 1 450,3 Dochody - wydatki - 89,8 - 237,7 Przychody 171,1 318,5 Rozchody 81,3 80,8 Przychody-rozchody + 89,8 + 237,7 Źródło: Uchwała Nr XXXIII/1003/04 Rady Miasta Gdańska z dnia 22.12.2004 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Gdańska na rok 2005; Uchwała nr XLVI158405 Rady Miasta Gdańska z dnia 22.12.2005 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Gdańska na rok 2006.

Zadania Ministra Finansów związane z PDP

Zadania Ministra Finansów Minister finansów: 1) ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski” kwotę i relację państwowego długu publicznego i długu SP do PKB (art. 15 ust. 1 ustawy o f.p.), 2) sprawuje kontrolę nad sektorem f.p. w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego PKB (art. 69 ust. 1 ustawy o f.p.),

Zadania Ministra finansów 3) opracowuje trzyletnią strategię zarządzania długiem SP oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny (art. 70 ust. 1 ustawy o f.p.), 4) zaciąga zobowiązania finansowe w imieniu SP w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem SP (art. 71 ustawy o f.p.).

Dług publiczny w prawie Unii Europejskiej

Podstawy prawne 1) Traktat z Maastricht – poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich. Komisja ocenia, czy stosunek zadłużenia publicznego do PKB nie przekracza wartości bazowej, chyba że stosunek ten zmniejsza się znacznie oraz w sposób ciągły i zbliża się do wartości bazowej.

- wartość bazową relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60%, Podstawy prawne 2) Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do Traktatu z Maastricht – określa: - wartość bazową relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60%, - wartość bazową relacji deficytu publicznego do PKB na poziomie 3%,

Podstawy prawne - ogólną definicję długu, za który uznaje się całkowitą sumę zadłużenia brutto w wartości nominalnej, występującą na koniec roku i skonsolidowaną dla wszystkich sektorów władzy publicznej, czyli rządu centralnego, władz regionalnych lub lokalnych i funduszy ubezpieczeń społecznych (sektor general government).

Podstawy prawne 3) Rozporządzenie dotyczące stosowania Protokołu w sprawie procedury stosowanej w przypadku nadmiernego deficytu określa kategorię zobowiązań finansowych stanowiących dług sektora general government: - gotówka i depozyty, - papiery wartościowe inne niż akcje z wyłączeniem instrumentów pochodnych, - pożyczki.

Podstawy prawne 4) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 1995) przyjęty w formie rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 1996 r. Wprowadza on dokładne kryteria zaliczenia danego podmiotu do jednego z trzech podsektorów sektora general government.

Podstawy prawne 5) Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu, który składa się z z trzech elementów: - rezolucji Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, - rozporządzenia Rady nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, - rozporządzenia Rady nr 1467/97 w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu

Różnice między państwowym długiem publicznym a długiem sektora general government 1) Inny zakres podmiotowy. Do sektora general government nie należą jednostki badawczo – rozwojowe. 2) Inny zakres przedmiotowy – różnice w tytułach dłużnych. Dług liczony zgodnie z regulacjami UE nie obejmuje zobowiązań wymagalnych.

Kontrowersje wokół OFE Zgodnie z polską interpretacją zasad ESA 95 do sektora general government powinno się zaliczać otwarte fundusze emerytalne. Sektor General governemnt składa się z następujących podsektorów: - centralny (budżet państwa oraz pozabudżetowe instytucje szczebla centralnego), - lokalny (budżety JST oraz pozabudżetowe instytucje szczebla lokalnego), - fundusze ubezpieczeń społecznych (FUS, FRD, ZUS, KRUS, FP, NFZ, OFE).

Poziom zadłużenia Polski w latach 2005-2007 2006 2007 Dług Skarbu Państwa mld zł 440,2 483,0 532,1 % PKB 44,9 46,6 48,4 Państwowy Dług Publiczny 467,7 510,2 556,5 47,7 49,2 50,6 Dług sektora general government (z OFE w sektorze) 411,4 439,0 474,4 41,9 42,4 43,1 Dług sektora general government (bez OFE) 463,9 510,4 562,4 47,3 49,3 51,1 Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 33.

Relacja długu publicznego do PKB Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 34.

Poziom deficytu budżetu państwa w latach 2005-2009 2006 2007 2008 2009 Deficyt budżetu państwa (mld zł) 28,6 29,3 30,0 Deficyt budżetu państwa (% PKB) 2,9 2,8 2,7 2,5 2,4 Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 13.

Deficyt i dług publiczny w krajach UE w 2005 r.   deficyt / PKB dług / PKB Grecja -4,5 107,5 Włochy -4,1 106,4 Niemcy -3,3 67,7 Wielka Brytania -3,6 42,8 Luksemburg -1,9 6,2 Dania +4,9 35,8 Malta 74,7 Węgry -6,1 58,4 Polska -2,5 41,9 Estonia +1,6 4,8 UE 25 -2,3 63,4 Źródło: Ministerstwo Finansów, Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007-09, Warszawa 2006, s. 33.

Negatywne skutki nadmiernego zadłużenia postrzeganie Polski jako kraju o podwyższonym ryzyku oraz negatywny wpływ na poziom i zmienność stóp procentowych i kursów walutowych, negatywne następstwa przekroczenia przez Polskę kryterium z Maastricht dotyczące długu sektora general government, oznaczające opóźnienie planowanego przez Polskę wejścia do strefy euro, negatywne następstwa przekroczenia przez relację długu publicznego do PKB progów ostrożnościowych 50% i 55%, jak również konstytucyjnego limitu 60%,

Negatywne skutki nadmiernego zadłużenia wypieranie kapitału prywatnego w dostępie do oszczędności krajowych, niebezpieczeństwo, że duże potrzeby pożyczkowe państwa natrafią na barierę popytu na rynku finansowym, możliwość powstania kryzysu zadłużenia i częściowej lub całkowitej utraty zdolności do terminowej obsługi długu.