PROGRAM KONFERENCJI Warszawa, 26 września 2011 WYBRANE BARIERY PRAWNE W DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ prof. Tomasz Siemiątkowski / mec. Radosław Potrzeszcz.

Prezentacja na temat: "PROGRAM KONFERENCJI Warszawa, 26 września 2011 WYBRANE BARIERY PRAWNE W DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ prof. Tomasz Siemiątkowski / mec. Radosław Potrzeszcz."— Zapis prezentacji:

1

2 PROGRAM KONFERENCJI Warszawa, 26 września 2011 WYBRANE BARIERY PRAWNE W DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ prof. Tomasz Siemiątkowski / mec. Radosław Potrzeszcz Kancelaria Głuchowski Siemiątkowski Zwara OPTYMALNY PROCES LEGISLACYJNY Z PERSPEKTYWY PARLAMENTARZYSTY Poseł na Sejm RP, Ryszard Kalisz BADANIE OPINII UCZESTNIKÓW KONFERENCJI NA TEMAT FUNKCJONOWANIA KONSULTACJI SPOŁECZNYCH W POLSCE Wiceprezes BCC, Zbigniew W. Żurek / TVP Info, red. Sławomir Matczak PANEL DYSKUSYJNY TVP Info, red. Sławomir Matczak STAN KONSULTACJI SPOŁECZNYCH W POLSCE NA PODSTAWIE RAPORTU Z BADANIA MILLWARDBROWN SMG/KRC Dr hab. Marcin Matczak / Dr Tomasz Zalasiński Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka MODEL KONSULTACJI SPOŁECZNYCH - PROPONOWANE KIERUNKI ZMIAN Dr hab. Marcin Matczak / Dr Tomasz Zalasiński Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka PANEL DYSKUSYJNY TVP Info, red. Sławomir Matczak ZAKOŃCZENIE KONFERENCJI, KOKTAJL

3 WYBRANE BARIERY PRAWNE W DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ prof. Tomasz Siemiątkowski adwokat Radosław Potrzeszcz Eksperci Naczelnej Rady Adwokackiej Kancelaria Głuchowski Siemiątkowski Zwara

4

5 Reforma systemu udzielania wiążących interpretacji przez organy administracji i jednostki państwowe.

6 Częściowe i nieprecyzyjne unormowanie zasad wydawania wiążących interpretacji. Interpretacje przepisów dotyczą jedynie obowiązków daninowych. W praktyce organy wydają interpretacje obłożone dodatkowymi zastrzeżeniami. Stan obecny

7 Reforma systemu udzielania wiążących interpretacji przez organy administracji i jednostki państwowe. Założenia reformy Ujednolicenie systemu wydawania wiążących interpretacji. Objęcie systemem wydawania wiążących interpretacji wszystkich spraw, w których działanie obywatela lub przedsiębiorcy może rodzić dla nich obowiązki wynikające z ustawy lub decyzji. Rozszerzenie i wzmocnienie zasady związania organu wydaną interpretacją. Zbliżenie zasad wydawania interpretacji w sprawach indywidualnych do zasad wydawania decyzji administracyjnych.

8 Reforma zasad opodatkowania podatkiem CIT grupy kapitałowej- zastąpienie formalnej grupy podatkowej rzeczywistą grupą podatkową.

9 Stan obecny Podatkowa grupa kapitałowa jest bytem ściśle zdefiniowanym w prawie podatkowym. Przesłanki utworzenia podatkowej grupy kapitałowej są oderwane od rzeczywistych mechanizmów powstawania i funkcjonowania grup kapitałowych. System podatkowy, zwłaszcza przepisy o cenach transferowych, wymuszają stosowanie sztucznych operacji gospodarczych niezgodnych z logiką działania grup kapitałowych. W efekcie regulacje podatkowe zaburzają obraz rzeczywistego zarządzania aktywami w grupie podatkowej.

10 Reforma zasad opodatkowania podatkiem CIT grupy kapitałowej- zastąpienie formalnej grupy podatkowej rzeczywistą grupą podatkową. Założenia reformy Wprowadzenie nowego kompleksowego systemu Przesłanki uzasadniające traktowanie grupy kapitałowej jako jednego podatnika przesłankami wyłącznie natury organizacyjnej. Stworzenie systemu dystynkcji szczególnych Umożliwienie odstępstw od ogólnych reguł opodatkowania dla niektórych umów i operacji zawieranych pomiędzy spółkami grupy kapitałowej, zwłaszcza wprowadzenie zasady neutralności podatku CIT dla zdarzeń między spółkami grupy kapitałowej, które skutkują zmianami o sumie zerowej dochodów i kosztów podatkowych tych spółek, z zachowaniem zastrzeżeń, zapobiegających działaniom manipulacyjnym.

11 Dziękujemy za uwagę.

12 OPTYMALNY PROCES LEGISLACYJNY Z PERSPEKTYWY PARLAMENTARZYSTY Poseł na Sejm RP, Ryszard Kalisz

13 BADANIE OPINII UCZESTNIKÓW KONFERENCJI NA TEMAT FUNKCJONOWANIA KONSULTACJI SPOŁECZNYCH W POLSCE Wiceprezes BCC, Zbigniew W. Żurek Redaktor, Sławomir Matczak

14 ZAPRASZAMY DO UDZIAŁU W DYSKUSJI

15 STAN KONSULTACJI SPOŁECZNYCH W POLSCE NA PODSTAWIE RAPORTU Z BADANIA MILLWARDBROWN SMG/KRC dr Tomasz Zalasiński Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka

16 Kluczowe wnioski z badania jakościowego dotyczącego stanu dialogu społecznego w procesie stanowienia prawa w Polsce na podstawie Raportu MillwardBrown SMG/KRC Poland Media S.A. Dr hab. Marcin Matczak Dr Tomasz Zalasiński Warszawa, 26 września 2011 r.

17 Informacje o badaniu jakościowym  Badanie jakościowe zostało przeprowadzone przez SMG/KRC Poland Media S.A. w ramach projektu pn. „Zarządzanie zmianą w otoczeniu formalno-prawnym przedsiębiorstw” realizowanego przez Związek Pracodawców Business Centre Club.  Projekt realizowany jest w ramach Poddziałania 2.1.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Partnerstwo dla zwiększania adaptacyjności”, w ramach umowy o dofinansowanie podpisanej przez Związek Pracodawców Business Centre Club z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (nr konkursu POKL/2.1.2/2010/S)  Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

18 Cele badania  Podstawowym celem badania było określenie najważniejszych barier i problemów pojawiających się w toku konsultacji społecznych przeprowadzanych w Polsce dla rządowych projektów ustaw oraz barier rozwoju współpracy między administracją a przedsiębiorcami na polu konsultacji społecznych aktów prawnych.  Szczegółowe cele badania były następujące: Ustalenie najistotniejszych wad i zalet obecnego stanu konsultacji społecznych w Polsce, w ocenie zarówno organów administracji publicznej, jak i organizacji społecznych biorących udział w dialogu społecznym, Określenie perspektyw rozwoju konsultacji społecznych w Polsce, Określenie merytorycznej jakości komunikacji między organami administracji rządowej a instytucjami dialogu społecznego w procesie stanowienia prawa.

19  Badanie jakościowe polegało na przeprowadzeniu 10 indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) z uczestnikami dialogu społecznego w Polsce.  Dobór rozmówców miał charakter celowy: byli oni wybierani według kryterium doświadczenia i formalnego stanowiska, jakie zajmowali w instytucjach lub organizacjach biorących udział w dialogu społecznym.  Wywiady zostały przeprowadzone z 5 przedstawicielami administracji rządowej oraz 5 przedstawicielami organizacji dialogu społecznego, w tym organizacji pracodawców i organizacji związkowych (zarówno ustawowo uprawnionych do uczestnictwa w konsultacjach społecznych, z którymi organy władzy publicznej mają obowiązek konsultowania działań legislacyjnych, jak i fakultatywnie biorących udział w konsultacjach społecznych – samodzielnie zgłaszające się, jak i zaproszone przez administrację do udziału w konsultacjach). Zarys metodologii

20 Uczestnicy wywiadów pogłębionych Wywiady przeprowadzono w terminie od 21.07.2011 do 10.08.2011 r.

21 Diagnoza obecnego stanu dialogu społecznego z perspektywy administracji publicznej i partnerów społecznych  Dialog społeczny w Polsce – w ocenie większość przedstawicieli partnerów społecznych – znajduje się na stosunkowo wczesnym etapie rozwoju,  Kierunek tego rozwoju jest oceniany jednak pozytywnie, ale sam dialog społeczny wymaga, zdaniem rozmówców, wspomagających jego rozwój zmian.  Uczestnicy dialogu stopniowo uczą się współpracy i poznają, czego mogą się spodziewać po dialogu społecznym oraz nabierają kompetencji komunikacyjno- negocjacyjnych.  W opinii rozmówców można zauważyć wyraźną ewolucję postaw od emocjonalnych i roszczeniowych w kierunku bardziej wyważonych, rozumiejących odmienne perspektywy, a przede wszystkim interes publiczny, zachowań.  Coraz więcej jest przewidywalności i zaufania między uczestnikami.  W dalszym ciągu problemem jest silna zależność dialogu społecznego od procesów politycznych i relacji partnerów społecznych z formacjami rządzącymi. Polityzacja dialogu społecznego z racji większej stabilności polskiej sceny politycznej jest jednak mniejsza niż jeszcze 10 lat temu.

22 Diagnoza obecnego stanu dialogu społecznego z perspektywy administracji publicznej i partnerów społecznych  Fundamentalne jest ustabilizowanie konsultacji społecznych w procesach legislacyjnych rządowych aktów prawnych. Jest to pole, na którym zarówno strona rządowa, jak i społeczna, chciałyby widzieć najwięcej zmian.  Wyraźnie poszerzony powinien być przedmiotowy (szerszy zakres aktów prawnych) i podmiotowy zakres konsultacji społecznych (np. o organizacje pozarządowe, ale także o niezrzeszonych obywateli).  Konsultacje społeczne powinny odbywać się na każdym etapie tworzenia aktu prawnego - szczególnie na poziomie założeń, kiedy to konsultacje społeczne, w ocenie rozmówców, powinny być możliwie najszersze, co pozwala na uniknięcie niepotrzebnych błędów i może odciążyć administrację publiczną.  Nieakceptowane z punktu widzenia sensowności procesu legislacyjnego jest ignorowanie ustaleń z poprzedniego etapu konsultacji społecznych. Podważa to zaufanie do państwa partnerów społecznych i obniża wartość pracy urzędników rządowych. Zwiększa także zagrożenie wycofywania się partnerów społecznych z oficjalnych form dialogu.

23 Diagnoza obecnego stanu dialogu społecznego z perspektywy administracji publicznej i partnerów społecznych  Przy każdych konsultacjach powinna być zachowana zasada reprezentatywności, równości i powszechności. Potencjalna zmiana najbardziej akceptowana przez obie strony procesu konsultacji społecznych dotyczy włączenia organizacji pozarządowych do dialogu społecznego: jako równoprawnego członka Komisji lub w roli eksperckiej; oraz wzmocnienie partnerów społecznych w wymiarze finansowym i organizacyjnym (w celu wsparcia zaplecza intelektualnego dla dialogu społecznego).  W przekonaniu rozmówców niepotrzebne są kolejne zmiany legislacyjne – dotychczasowe regulacje są wystarczające. Ważne jest przestrzeganie obecnie obowiązujących przepisów oraz wypracowywanie zwyczaju i metod konsultowania w ramach dobrych praktyk. Te „miękko” rozumiane standardy nie powinny być regulowane przepisami, ale powinny być raczej wyposażeniem kompetencyjnym uczestników.

24 Diagnoza obecnego stanu dialogu społecznego z perspektywy administracji publicznej i partnerów społecznych  Ważne jest także w oczach partnerów społecznych i strony rządowej podniesienie jakości Ocen Skutków Regulacji - głównie chodzi tu o uwzględnianie konsekwencji regulacji prawnych dla gospodarki i społeczeństwa, a nie tylko dla budżetu państwa; a także częstsze korzystanie z ekspertyz przygotowywanych na potrzeby konsultacji społecznych aktów prawnych.  Zarówno partnerzy społeczni, jak i strona rządowa, widzą dużą potrzebę utworzenia transparentnego i łatwego w obsłudze centrum informacji o konsultacjach społecznych. Biuletyn Informacji Publicznej wydaje się im niewystarczający (szczególnie partnerom społecznym). Duże nadzieje nasi rozmówcy wiązali z przygotowywaną obecnie przez Ministerstwo Gospodarki platformą do konsultacji online.  Realizowanie zasad prowadzenia konsultacji społecznych jest kluczowe dla jakości prowadzonych Podstawowe znaczenie mają tu Zasady Dialogu Społecznego i Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych.

25 Diagnoza obecnego stanu dialogu społecznego z perspektywy administracji publicznej i partnerów społecznych  Trudno wyobrazić sobie sensowne konsultacje społeczne również bez szans na realny wpływ zgłaszanych uwag na podejmowaną decyzję. Szczególnie partnerzy społeczni akcentowali potrzebę zaistnienia woli politycznej do brania pod uwagę opinii partnerów społecznych. Jeśli tego elementu zabraknie, nie sposób, ich zdaniem, mówić o rzeczywistej partycypacji społecznej w Polsce. Ostateczna decyzja leży w gestii administracji publicznej, jednak dialog społeczny ma dla uczestników sens, kiedy jego zasadą jest uwzględnianie uwag lub przynajmniej ustosunkowywanie się do nich, a nie ignorowanie ich.  Wydaje się, że cenne i wspomagające rozwój dialogu społecznego byłoby regularne prowadzenie badań ewaluacyjnych, które oceniałyby aktualny stan dialogu społecznego i pozwalałyby na zwiększanie jego efektywności.

26 Wnioski w zakresie relacji między podmiotami dialogu społecznego  Obie strony oceniają siebie stosunkowo wysoko w wymiarze kompetencji merytorycznych i organizacyjnych. Dużo bardziej krytycznie patrzą na drugą stronę. Głównym zarzutem wobec partnerów społecznych ze strony rządowej jest emocjonalne, ideologiczne, czasem nieprofesjonalne reagowanie w trakcie prowadzenia konsultacji społecznych. Partnerzy społeczni z kolei zarzucają administracji publicznej brak woli konsultowania, traktowanie ich z pozycji władzy i pozorowanie działań konsultacyjnych.  Główny nacisk w usprawnianiu procesu stanowienia prawa powinien być położony na „miękkie” zmiany świadomościowe i kulturowe wśród uczestników dialogu.  Obecnie jedną z ważniejszych kwestii wydaje się być wola polityczna inicjowania i prowadzenia w dobrej wierze konsultacji społecznych. Tak samo potrzebne wydaje się wypracowanie standardów pracy w ramach konsultacji społecznych, które składają się na kulturę dialogu społecznego.  Niezwykle ważne w tym zakresie jest nabywanie umiejętności komunikacyjnych (partnerskie traktowanie, wyważone wypowiadanie się, umiejętności negocjacyjne, umiejętność rozumienia interesów innych stron) i organizacyjnych (planowanie procesu, trafne identyfikowanie interesariuszy i skuteczne informowanie). W miarę rozwoju dialogu zwiększać się powinno zaufanie między partnerami i rozwijać społeczeństwo obywatelskie w Polsce.

27 Wnioski w zakresie relacji między podmiotami dialogu społecznego  Dla rozwoju dialogu społecznego ważna jest praktyka. Uczestnicy mają szansę uczyć się swoich reakcji, poznawać i rozumieć swoje perspektywy, przez co stają się dla siebie bardziej przewidywalni i godni zaufania; łatwiej wtedy o współpracę i uzgodnienia.  Media i opinia publiczna mogą odgrywać znaczącą rolę w rozwoju dialogu społecznego w Polsce. Traktowanie tych podmiotów jako aktorów szeroko rozumianego dialogu obywatelskiego może poszerzać i pogłębiać dyskusje nad konsultowanymi kwestiami. Pojawianie się informacji w mediach o konsultacjach społecznych pełnić może ponadto rolę edukacyjną w zakresie kształtowania kultury dialogu w polskim społeczeństwie.  Zarówno partnerzy społeczni, jak i przedstawiciele strony rządowej, wyrażali potrzebę prowadzenia szkoleń dla obu typów podmiotów, które wyposażałyby uczestników dialogu w kompetencje potrzebne im w prowadzeniu dialogu społecznego (komunikacyjne i organizacyjne).

28 Główne problemy ujawnione podczas badań  Wyraźna rozbieżność w sposobie przedstawiania stanu dialogu społecznego przez stronę administracji centralnej i partnerów społecznych: strona rządowa jest skłonna oceniać go lepiej niż partnerzy społeczni, którzy są nastawieni bardziej krytycznie i reformatorsko.  Dialog społeczny w Polsce w dalszym ciągu ewoluuje, pojawiają się nowe koncepcje jego instytucjonalizacji (szczególnie Trójstronnej Komisji). Kierunek tych zmian najczęściej oceniany jest pozytywnie przez wszystkich jego uczestników.  Brak wypracowanej kultury konsultacji po obu stronach: rządowej i społecznej oraz niski poziom wzajemnego zaufania i partnerskiego budowania relacji.  Aktualne regulacje formalne dialogu społecznego oceniane jako wystarczające, ale nie zawsze są przestrzegane; brak miękkich standardów zachowania i umiejętności organizacyjnych i komunikacyjnych po obu stronach.  Pojawiają się postulaty poszerzenia zakresu podmiotów biorących udział w dialogu społecznym o organizacje pozarządowe, izby gospodarcze, niezrzeszonych obywateli.

29 Główne problemy ujawnione podczas badań  Wpływ dialogu społecznego na podejmowane przez rząd i parlament decyzje jest oceniany jako ograniczony.  Upolitycznienie dialogu społecznego (szczególnie na poziomie Trójstronnej Komisji).  Wyraźny brak koordynacji rządowego procesu legislacyjnego w aspekcie konsultacji (ustalenia z wcześniejszego etapu są często zmieniane na następnych etapach procesu legislacyjnego).  Stosunkowo rzadkie konsultowanie założeń do projektów ustaw, mimo że ten etap przez większość rozmówców był oceniany jako najwłaściwszy do rozpoczęcia konsultacji.

30 Dziękujemy Państwu za uwagę Dr hab. Marcin Matczak Dr Tomasz Zalasinski Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

31 Nasze biura:www.dzp.pl Szosa Chełmińska 17 87-100 Toruń tel. 48 (56) 622 00 53 fax 48 (56) 621 95 83 Rondo ONZ 1 00-124 Warszawa tel. 48 (22) 557 7600 fax 48 (22) 557 7601 ul. Powstańców Śląskich 2-4 53-333 Wrocław tel. 48 (71) 712 4700 fax 48 (71) 712 4750 ul. Paderewskiego 8 61-770 Poznań tel. 48 (61) 642 4900 fax 48 (61) 642 4950 ul. Traugutta 25 90-113 Łódź tel. 48 (42) 637 25 80 fax 48 (42) 637 30 13

32 MODEL KONSULTACJI SPOŁECZNYCH - PROPONOWANE KIERUNKI ZMIAN dr hab. Marcin Matczak Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka

33 Preferowany model konsultacji społecznych. Podstawowe kierunki zmian Dr hab. Marcin Matczak Dr Tomasz Zalasiński Warszawa, 26 września 2011 r.

34 Informacje o projekcie badawczym  Niniejsza analiza stanowi prezentację wstępnych wyników badań prowadzonych przez dr hab. Marcina Matczaka i dr Tomasza Zalasińskiego z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k. w ramach projektu pn. „Zarządzanie zmianą w otoczeniu formalno-prawnym przedsiębiorstw” realizowanego przez Związek Pracodawców Business Centre Club.  Projekt realizowany jest w ramach Poddziałania 2.1.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Partnerstwo dla zwiększania adaptacyjności”, w ramach umowy o dofinansowanie podpisanej przez Związek Pracodawców Business Centre Club z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (nr konkursu POKL/2.1.2/2010/S)  Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

35 Cele projektu badawczego  Podstawowym celem projektu badawczego jest stworzenie, na podstawie analizy dotychczasowej praktyki konsultacji społecznych i jej mankamentów, teoretycznego modelu konsultacji społecznych obejmującego prace nad rządowymi projektami ustaw. Stworzenie takiego modelu ma pozwolić na realizację celów nadrzędnych, jakimi są poprawa jakości regulacji oraz zwiększenie partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa.  Szczegółowe cele projektu są następujące: Skupienie uwagi, zarówno strony rządowej, jak i społecznej, na problematyce partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, jej niedostatkach oraz możliwych drogach racjonalizacji procesu konsultacji społecznych. Podniesienie poziomu wzajemnego zaufania między uczestnikami procesu konsultacji społecznych, a także wiedzy i świadomości wzajemnych praw, obowiązków oraz oczekiwań. Określenie – w dalszej perspektywie realizacji projektu badawczego – kierunku rozwiązań instytucjonalnych i prawnych, które byłyby akceptowalne przez obie strony dialogu społecznego i możliwe do wdrożenia w praktyce legislacyjnej.

36  Na wstępie należy postawić pytanie czy i w jaki sposób stopień partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa wpływa na jego jakość?  Stworzenie możliwości szerokiego udziału obywateli w procesie stanowienia prawa służy nie tylko podniesieniu jego demokratyczności i społecznej akceptowalności, ale także:  podnosi stopień zaufania obywateli do państwa i prawa,  pozwala na pełne zdefiniowanie problemu regulacyjnego,  prawidłowy i proporcjonalny dobór instrumentów legislacyjnych mających usunąć ten problem,  rzeczywistą ocenę skutków regulacji (tzw. OSR),  Podnosi stopień racjonalności procesu stanowienia prawa i jego efektów (zarówno w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej),  Służy ograniczeniu lawiny nowelizacji i inflacji prawa. Konsultacje społeczne a jakość prawa

37  Istniejące wady procesu konsultacji społecznych rządowych projektów ustaw są – w naszej ocenie – jedną z podstawowych przyczyn niskiej jakości prawa.  Jako dowód tej tezy można przedstawić wyniki badań nad jakością OSR, które autorzy prezentacji przeprowadzili w 2009 r. 1 Z analizy OSR 844 projektów ustaw przyjętych przez rząd w okresie od 1 maja 2004 do 31 grudnia 2008 r. wynika, że rząd badał w ramach OSR głównie ich wpływ na sferę administracji i budżet państwa, pomijał natomiast całkowicie lub badał powierzchownie, wpływ na gospodarkę, konkurencyjność przedsiębiorstw, rynek pracy, czy konsumentów.  Trudno się tym wynikom dziwić, w sytuacji gdy rząd nie korzysta w pełni z tak istotnego źródła informacji o procesach gospodarczych i skutkach społeczno – gospodarczych zmian regulacji, jakimi są konsultacje społeczne. 1 Marcin Matczak, Piotr Pawłowski, Tomasz Zalasiński, Raport z badań nad funkcjonowaniem polskiego systemu oceny skutków regulacji pod względem realizacji kryteriów prawidłowej Impact Assessment wypracowanych w Unii Europejskiej, na zamówienie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009 r.

38 Jak reformować konsultacje społeczne?  Zmiany mentalne, zarówno po stronie administracji publicznej, jak i partnerów społecznych (budowanie wzajemnego zaufania i zrozumienie roli w procesie stanowienia prawa)  Zmiany prawne. Podstawy prawno – ustrojowe partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa oraz prawnie określone standardy konsultacji społecznych: procedura konsultacji społecznych, prawa i obowiązki stron konsultacji.  Racjonalizacja zasad przeprowadzania i trybu konsultacji społecznych. Jasne, precyzyjne i funkcjonalne określenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych. Jako prawnicy w dalszej części prezentacji odniesiemy się wyłącznie do dwóch ostatnich punktów, trzeba jednak mieć świadomość tego, że bez realizacji pierwszego punktu wszelkie – nawet najbardziej doskonałe – zmiany prawne, nie przyniosą oczekiwanych skutków.

39 Podstawy prawne partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa i konsultacji społecznych  Gwarancje szerokiej partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa są głęboko zakorzenione w obowiązującej Konstytucji RP. Można powiedzieć, że wpisane są w istotę jej „ducha”, rozumianego jako sposób postrzegania państwa, prawa i społeczeństwa.  Obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych działań legislacyjnych podejmowanych przez władze publiczne należy uznać za immanentną część ustroju demokratycznego państwa prawnego (art. 2).  Znajduje on dodatkowe potwierdzenie i rozwinięcie w takich standardach konstytucyjnych jak: zasada pomocniczości (Preambuła), zasada zaufania obywateli do państwa, a także związane z nią wymagania prawidłowej legislacji (art. 2), zasada społeczeństwa obywatelskiego (art. 12), zasada pluralizmu politycznego i związkowego (art. 11 i 12), zasada społecznej gospodarki rynkowej, która winna być oparta na solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20), a także konstytucyjnych prawach: do petycji do władz publicznych (art. 63), do informacji publicznej (art. 61).

40 Ramy prawne partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa i konsultacji społecznych  Na tej podstawie należy stwierdzić, że nie ma potrzeby dokonywania jakichkolwiek korekt w konstytucyjnych podstawach prawno – ustrojowych partycypacji obywatelskiej.  Należy natomiast stworzyć mechanizmy pozwalające na ich prawidłową i pełną realizację w praktyce.  Problematyka konsultacji społecznych – poza podstawami konstytucyjnymi – jest uregulowana w sposób rozproszony w różnych aktach prawnych (np. ustawa o Radzie Ministrów, regulamin prac Rady Ministrów, regulaminy izb parlamentarnych, ustawa o związkach zawodowych, ustawa o Komisji Trójstronnej itp.),  Analiza tychże regulacji prowadzi do ogólnego wniosku, że nakładają one, w sposób mniej lub bardziej prawidłowy, na władze publiczne obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, ale nie określają w jaki sposób ten obowiązek zrealizować.

41 Brak normatywnie określonych standardów przeprowadzania konsultacji społecznych  W systemie prawnym brak normatywnie określonych reguł i trybu prowadzenia konsultacji społecznych rządowych projektów ustaw.  Istnieje w tym zakresie jedynie wewnętrzny dokument opracowany przez Ministerstwo Gospodarki, pt.: „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych”, który choć został zarekomendowany do stosowania przez Komitet Rady Ministrów, nie jest przestrzegany.  Skutkiem tego obywatele i ich organizacje nie wiedzą jaki jest zakres ich uprawnień, a władze publiczne mogą przeprowadzać konsultacje w sposób dowolny. W chwili obecnej brak stabilnych zasad i standardów konsultacji społecznych jest największą barierą prawną na drodze pełnej partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia prawa. Propozycja rozwiązania problemu  Zasadne wydaje się „skodyfikowanie” zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych i nadanie im waloru normatywnego – na wzór podobnych Zasad techniki prawodawczej – poprzez wyrażenie w formie załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów (po stworzeniu oczywiście odpowiedniej podstawy ustawowej do jego wydania).

42 Model konsultacji społecznych – zasady ogólne Proces konsultacji społecznych powinien zostać oparty na kilku podstawowych zasadach, tj.:  Zaufaniu, otwartości i poszanowaniu partnerów dialogu społecznego oraz wzajemnym zrozumieniu swojej roli w procesie stanowienia prawa.  Transparentności procesu tworzenia prawa oraz dostępie do informacji publicznej,  Pełnym charakterze konsultacji społecznych. Konsultacje powinny rozpoczynać się możliwie jak najwcześniej, tzn. rozpoczynać i kończyć proces stanowienie prawa, a także być przeprowadzane we wszystkich jego stadiach (choć nie we wszystkich powinny być to konsultacje powszechne),  Stosowaniu różnych metod i form konsultacji społecznych (badania ilościowe i jakościowe w wybranych grupach fokusowych, tzw. zogniskowane wywiady grupowe, eksperckie, konsultacje powszechne, zapytanie o opinię, wysłuchanie publiczne, panele dyskusyjne, konsultacje Online, a także – w szczególnych przepadkach – referendum ogólnokrajowe).  Zróżnicowanie metod i form konsultacji społecznych powinno obejmować następujące fazy rządowego etapu procesu tworzenia prawa: analizy problemu regulacyjnego, prac nad założeniami projektu ustawy, prac nad projektem ustawy, analizy prawidłowości funkcjonowania ustawy po jej wejściu w życie (badania postlegislacyjne).

43 Model konsultacji społecznych – analiza problemu regulacyjnego Celem analizy problemu regulacyjnego – najwcześniejszej fazy prac ustawodawczych - jest:  odnalezienie i zdefiniowanie dysfunkcjonalności w systemie prawnym lub jego rozbieżności wobec postulatów politycznych,  ustalenie czy doprowadzenie do stanu pożądanego wymaga interwencji regulacyjnej, czy może być wprowadzone poprzez samoregulację lub zmianę praktyki,  określenie katalogu możliwych opcji regulacyjnych oraz przeprowadzenie oceny korzyści i kosztów każdej z nich,  Podjęcie decyzji o rozpoczęciu prac nad założeniami do ustawy lub o odstąpieniu od dalszych prac. W tej fazie prac ustawodawczych konsultacje społeczne powinny polegać na:  Badaniach jakościowych i ilościowych przeprowadzonych w wąskich grupach eksperckich zaproszonych do udziału w konsultacjach lub wybranych z listy ekspertów przy określonym ministerstwie,  W tej fazie nie dostrzegamy potrzeby przeprowadzania konsultacji powszechnych.

44 Model konsultacji społecznych – opracowanie założeń projektu ustawy W tej fazie prac ustawodawczych, po przeprowadzeniu analizy problemu i ocenie korzyści i kosztów, odpowiedni resort opracowuje projekt założeń do ustawy. W tej fazie prac ustawodawczych konsultacje społeczne powinny polegać na:  Badaniach ilościowych i jakościowych prowadzonych w eksperckich grupach fokusowych w trakcie prac nad założeniami,  Przeprowadzeniu konsultacji powszechnych (rozesłanie do możliwie wielu partnerów społecznych, udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej) po opracowaniu założeń. Konsultacje te powinny być realne, tzn. termin na przedstawienie uwag powinien wynosić nie mniej niż 1 miesiąc.  Dokonaniu wewnątrz resortu oraz w grupach eksperckich ewaluacji konsultacji powszechnych i przedstawienie ich wyników (np. w formie tabelarycznej na stronie BIP). Wyniki te mogą być prezentowane obok wyników konsultacji międzyresortowych.  Poprawieniu projektu założeń do ustawy i przesłaniu go do dalszej fazy prac ustawodawczych (przyjęcie przez Radę Ministrów).

45 Model konsultacji społecznych – opracowanie projektu ustawy na podstawie przyjętych założeń W tej fazie prac ustawodawczych, na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów, Rządowe Centrum Legislacji we współpracy z odpowiednim resortem opracowuje treść normatywna projektu ustawy. W tej fazie prac ustawodawczych także konieczne jest przeprowadzenie konsultacji społecznych, które powinny przebiegać następująco:  Konsultacje społeczne na tym etapie powinny rozpocząć się po ukończeniu prac redakcyjnych prowadzonych przez legislatorów RCL.  Nie zasługuje na aprobatę teza, że skoro skonsultowano założenia, to nie ma potrzeby konsultowania treści ustawy.  Konsultacje społeczne w tej fazie powinny przebiegać dwutorowo: konsultacje w eksperckiej grupie fokusowej treści normatywnej projektu pod względem jakości legislacyjnej, konstytucyjności oraz zgodności z założeniami; Konsultacje powszechne z punktu widzenia faktycznej oceny skutków, korzyści i kosztów regulacji (skutki prawne wywołuje akt normatywny a nie założenia, wadliwa redakcja przepisów – zbyt szeroka lub wąska, pomijająca praktykę gospodarczą – powinna być skorygowana na tym etapie).  Poprawienie projektu ustawy przez RCL i przesłanie go do dalszej fazy prac ustawodawczych (przyjęcie przez Radę Ministrów i wniesienie do Sejmu RP).

46 Model konsultacji społecznych – badanie postlegislacyjne Badania postlegislacyjne są jednym z najbardziej zaniedbywanych stadiów prac ustawodawczych. Obecnie w istocie się ich nie przeprowadza, co prowadzi do zaskakiwania prawodawcy objawiającą się nagle dysfunkcjonalnością niektórych ustaw, a następnie pośpiesznymi próbami naprawienia problemu regulacyjnego. Badania postlegislacyjne powinny polegać na analizie praktyki funkcjonowania ustawy po około 2-3 latach od jej wejścia w życie. W tej fazie prac ustawodawczych przeprowadzenie konsultacji społecznych ma charakter podstawowy, gdyż stanowi unikalne źródło informacji dla prawodawcy. Konsultacje te mogłyby:  opierać się wyłącznie na eksperckim badaniu fokusowym (zapytanie o opinię skierowane do wybranego grona ekspertów praktyków z danej dziedziny). Nie ma w tym przypadku potrzeby przeprowadzania konsultacji powszechnych.  Ujawnienie nieprawidłowości w praktyce stosowania danej ustawy w fazie prac postlegislacyjnych uruchamiałoby pierwszy etap prac legislacyjnych, tj. analizę problemu regulacyjnego.

47 Dziękujemy Państwu za uwagę Dr hab. Marcin Matczak Dr Tomasz Zalasinski Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

48 Nasze biura:www.dzp.pl Szosa Chełmińska 17 87-100 Toruń tel. 48 (56) 622 00 53 fax 48 (56) 621 95 83 Rondo ONZ 1 00-124 Warszawa tel. 48 (22) 557 7600 fax 48 (22) 557 7601 ul. Powstańców Śląskich 2-4 53-333 Wrocław tel. 48 (71) 712 4700 fax 48 (71) 712 4750 ul. Paderewskiego 8 61-770 Poznań tel. 48 (61) 642 4900 fax 48 (61) 642 4950 ul. Traugutta 25 90-113 Łódź tel. 48 (42) 637 25 80 fax 48 (42) 637 30 13

49 ZAPRASZAMY DO UDZIAŁU W DYSKUSJI

50 ZAKOŃCZENIE KONFERENCJI Dziękujemy za udział w konferencji - zapraszamy Państwa na koktajl