Pobieranie prezentacji. Proszę czekać

Pobieranie prezentacji. Proszę czekać

Dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Pojęcie administracji publicznej.

Podobne prezentacje


Prezentacja na temat: "Dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Pojęcie administracji publicznej."— Zapis prezentacji:

1 dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Pojęcie administracji publicznej

2 2 Terminy administracja i administracja publiczna są niejednoznaczne.

3 3 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Nota bene Andrew Dunsire* doliczył się (w języku angielskim) co najmniej piętnastu różnych zna- czeń terminu administracja. *Andrew Dunsire, Administration. The Word and the Science, Martin Robertson, London 1973.

4 4 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Art. 10 Konstytucji 1.Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykona- wczej i władzy sądowniczej. 2.Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Ra- da Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

5 5 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administracja publiczna a władza wykonawcza Administrację publiczną można utożsamić z władzą wykonaw- czą. Na ogół jednak w obrębie władzy wykonawczej rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne: egzekutywę polityczną administrację publiczną W tym ujęciu administrację publiczną charakteryzuje się jako wykonawcę władzy wykonawczej lub też – żeby podkreślić jej szczególną rolę w ramach władzy wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej. Takie rozumienie administracji publicznej upowszechnił w 1812 r. Charles-Jean Bonnin rozróżniając rząd i administrację. Za podstawę tego rozróżnienia przyjął oddzielenie należących do rządu decyzji politycznych (zasadniczych) od pozostających w gestii administracji decyzji wykonawczych i technicznych (rutyny administracyjnej). Jak w 1875 r. napisał M. Block: Rząd kieruje, daje impuls, a administracja działa, wykonuje.

6 6 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Pochodzenie terminu administracja Termin administracja pochodzi od łacińskiego czasownika mini- strare (służyć), a ten prawdopodobnie od rzeczownika manus, czyli ręka. Wzmocnienie czasownika ministrare przedrostkiem ad dodatkowo podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego działania (w prawie rzymskim administrare znaczyło zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy kształtował się język pra- wny Europy, termin administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym majątkiem). Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę czy działalność wykona- wczą, wykonywaną na rzecz kogoś czy czegoś ważniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o służbę na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w demokratycznych państwach prawnych – o służbę na rzecz dobra wspólnego/powszechnego/interesu publicznego i służbę pra- wu.

7 7 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Poszukiwanie definicji administracji publicznej

8 8 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Jerzy Stefan Langrod ( ), : Administracja w […] organicznym ujęciu – to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności […] i z rozporządzalnych rzeczy […], mogli spełnić swoje zadania. Czy ujmiemy ich łącznie w ramy teoretyczne służby publicznej, czy inaczej, – zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują.

9 9 Pojęcie administracji publicznej Jan Bielatowicz, Gaude mater Polonia, Paryż 1964, s. 28: Jerzy Langrod (prawo administracyjne), trochę Brat-łata, autor mne- motechnicznych powiedzonek w rodzaju: Województwo jest to władza, która nikomu nie dogadza, dzieli się na działy, wydziały i podwydziały, żeby strony nie wiedziały, gdzie się sprawy ich podziały. Kazimierz Wyka, Patrząc ku młodości, Kraków 1964, s. 38: Seminarium śląskie było otoczone specjalną opieką władz uniwersytec- kich. Skupiało około 50 słuchaczy, a prowadził je prof. Jerzy Langrod. Profesor ten umiał zainteresować słuchaczy problematyką prawa śląskie- go i zachęcić ich do pracy w przyszłości na terenie wyróżnionego, autono- micznego województwa. Był on równocześnie adwokatem, człowiekiem z rozmachem życiowym i jako taki imponował studentom. Mówił głośno i lubił okraszać wykłady dowcipami lub żartobliwymi powiedzonkami, jak na przykład: Urzędy po to dzielą się na wydziały, oddziały i pododdziały, aby strony nie wiedziały, gdzie się ich akta podziały. Jestem wdzięczny oraz dziękuję dr. Jarosławowi Dobkowskiemu za zwrócenie mi uwagi na powyższe fragmenty i przysłanie ich.

10 10 Pojęcie administracji publicznej Jan Boć (ur. 1939): Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

11 11 Pojęcie administracji publicznej Jan Jeżewski (ur. 1938) Autor ten widzi administrację publiczną jako rodzaj działalności zmierzającej do osiągnięcia celów ogólnych (interesu publicznego) w państwie i za Franciszkiem Longchamps definiuje jako twórczą, zorganizowaną i ciągłą działalność publiczną w państwie, która polega na obsłudze potrzeb wynikających ze współżycia ludzi w wielkich grupach. Franciszek Longchamps w Paryżu 18 marca 1959 r.

12 12 Połowa lat 70. XX wieku. Jan Jeżewski w środku. Z prawej Adam Chełmoński i Piotr Jurek. Z lewej Jan Boć. W głębi Bogdan Cybulski (z lewej), Marcin Miemiec (w środku) i Hanna Kilijan (z prawej).

13 13 Pojęcie administracji publicznej Hubert Izdebski (ur. 1947) Michał Kulesza ( ): Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. Michał Kulesza Hubert Izdebski

14 14 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Zygmunt Niewiadomski (ur. 1950), Pojęcie administracji publicznej, [w:] System prawa administracyjnego, Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, Instytut Nauk Praw- nych PAN, Warszawa 2010 Administracja publiczna jest to ogół działań o chara- kterze organizatorskim i wykonawczym, mających na celu realizację dobra wspólnego przez różne podmioty (nieko- niecznie państwowe) związane co do podstawy i form działalności ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną.

15 15 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Opisywanie administracji publicznej przez jej cechy Jan Zimmermann (ur. 1949): w obrębie prawa administracyjnego […] pełne, logiczne i zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne, a nawet celowe. […] zgromadzenie różnych cech, które można przypisać administracji pu- blicznej w każdym (przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu te- go słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej definicji.

16 16 Pojęcie administracji publicznej dr. hab. Jerzy Supernat Administracja publiczna jest wszechobecna… Ingo von Münch (ur. 1932): Von der Wiege bis zur Bahre: Formulare, Formulare.

17 17 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Małgorzata Stahl (ur. 1946) / Janusz Łętowski ( ): działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy (imperium) możność działania w formach władczych i stosowania przymusu państwowego działanie w interesie publicznym polityczny charakter działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działań z własnej inicjatywy działanie w sposób ciągły i stabilny oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy (w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę naz- wę) z zasady brak dążenia do osiągania zysku, co nie oznacza braku odpłatności za świadczone usługi

18 18 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Jan Zimmermann: działanie w imieniu państwa i na jego rachunek (jeżeli chodzi o administrację samo- rządową to działa ona przede wszystkim na rachunek własny, ale będąc częścią administracji państwa, również na jego rachunek) (wynikająca z prawa) możliwość dysponowania władztwem administracyjnym (dzia- łania jednostronnego) i korzystania z przymusu państwowego realizowanie funkcji: porządkowo-reglamentacyjnej, świadczącej, kierującej i właści- cielskiej działanie w interesie publicznym działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (konsekwencją związania prawem jest zasada, że dozwolone jest tylko to, co jest bezpośrednio dopu- szczone przez ustawy) wykonawczy charakter (wykonywanie i konkretyzowanie obowiązującego prawa) aktywność oraz możność podejmowania zadań i działań z własnej inicjatywy organizowanie życia społecznego na terenie, który podlega jej kompetencji działanie w sposób ciągły i stabilny działanie przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą charakter monopolistyczny (administracja publiczna jest jedna nawet wtedy, kiedy w jej ramach działają różne organy, a także wtedy, kiedy poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie)

19 19 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administracja publiczna jako zjawisko historyczne Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza funkcja państwa wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla H. Izdebski: Nie każda dawna organizatorska działalność państwa zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem działalność wyodrębniona, a zatem uporządkowana organizacyjnie i kompetencyjnie, a także formalnie. Administracją w pełni będzie dopiero organizatorska działalność państwa: realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy systemu biuro- kratycznego (stąd czasami administrację publiczną nazywa się biu- rokracją – JS) obejmująca obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym regulowana przez generalne normy prawne I chociaż administracja publiczna rozwija się od końca średniowiecza, to o administracji publicznej, odpowiadającej zarysowanej powyżej współczesnej formie, można zdaniem H. Izdebskiego mówić dopiero od epoki Oświecenia, a więc od wieku XVIII.

20 20 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Hubert Izdebski: Termin administracja publiczna przestał już być jedynym terminem opisu- jącym służbę społeczeństwu przez świadczenie usług publicznych. Termin ten pojawił się i jest właściwy dla opisania relacji administracji publicznej z syste- mem politycznym i prawem. Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne są inne pojęcia. W pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania publicznego z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego zarządzania (New Public Mana- gement – NPM) kładącą nacisk na obywatela jako konsumenta usług publi- cznych, outsourcing, instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość itd. W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej stosowanym pojęciem na jej opisanie jest trudne do przetłumaczenia na język polski, a także do zde- finiowania pojęcie governance czy – raczej – public governance. W każdym razie public governance to nie struktury administracyjne czy rządowe (govern- ment), ale proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmio- tów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej (zarzą- dzanie przez współrządzenie).

21 21 Pojęcie administracji publicznej dr. hab. Jerzy Supernat System polityczny Prawo Gospodarka rynkowa Administracja publiczna Społeczeństwo obywatelskie (obywatele) Hubert Izdebski:

22 22 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat System organizacyjny administracji publicznej Administracja publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej skła- da się z trzech podstawowych segmentów: administracja państwowa rządowa administracja państwowa nierządowa administracja samorządowa Jacek Lang (ur. 1938): W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znacze- niach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną organizacją […] Zgodnie z drugim znaczeniem, administracja jest pewną działalnością. Gdy działa- lność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, mamy wtedy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej – obejmującej ad- ministrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje.

23 23 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administracja publiczna Administracja państwowa rządowa (segment 1) Administracja państwowa nierządowa (segment 2) Administracja samorządowa (segment 3)

24 24 Pojęcie administracji publicznej Segment pierwszy wg Jacka Jagielskiego (ur. 1951): Administracja rządowa jest to układ organizacyjno- funkcjonalny o jednolitym, relatywnie scentralizowanym charakterze, który realizuje zadania publiczne za które odpowiedzialność ponosi rząd, i który pośrednio lub bezpośrednio podlega Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3 Konstytucji: Rada Ministrów kieruje administracją rządo- wą). W jego skład wchodzą podmioty odpowiadające następu- jącym przesłankom: wykonywanie funkcji administracji publicznej podejmowanie działań w formach prawnych właściwych or- ganom administracyjnym, w tym w formach władczych oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym zaso- bie państwowym pozostawanie w układzie organizacyjno-funkcjonalnym pod- danym kierownictwu Rady Ministrów dr hab. Jerzy Supernat

25 25 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Wskazanym przesłankom odpowiadają trzy grupy podmiotów: organy i urzędy administracyjne (trzon administracji rządowej) agencje rządowe inne niż centralne organy administracji rządowej: agencje – spółki kapitałowe (na przykład Agencja Ro- zwoju Gospodarczego czy Krajowa Agencja Poszanowa- nia Energii) agencje – państwowe osoby prawne (na przykład Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czy Agencja Mienia Wojskowego) państwowe jednostki organizacyjne: na przykład Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny

26 26 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Organy i urzędy administracyjne (trzon admini- stracji rządowej) Organy bezpośrednio rządowego szczebla: Rada Ministrów Prezes Rady Ministrów ministrowie przewodniczący określonych w ustawach komitetów (na przykład Komitetu Badań Naukowych czy Komitetu Integracji Europejskiej) podległe tym organom urzędy (ministerstwa itd.)

27 27 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Centralne organy administracji rządowej i podlegle im urzędy. Między innymi: Prezes Głównego Urzędu Statystycznego Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Szef Agencji Wywiadu Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego Prezes Wyższego Urzędu Górniczego Prezes Głównego Urzędu Miar

28 28 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Główny Inspektor Sanitarny Główny Geodeta Kraju Komendant Główny Policji Główny Inspektor Ochrony Środowisk Prezes Urzędu Regulacji Energetyki* Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej* Prezes Urzędu Transportu Kolejowego* Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego* * organ regulacyjny

29 29 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Terenowe organy administracji rządowej: wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych służb, in- spekcji i straży działających pod jego zwierzchnictwem: Służby Ochrony Zabytków, Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Straży Pożarnej itd.) organy administracji niezespolonej (dyrektor izby skar- bowej, naczelnik urzędu skarbowego, dyrektor urzędu statystycznego, dyrektor urzędu morskiego itd.) Organy o charakterze pomocniczym i opiniodawczo- doradczym działające na rzecz organów o charakterze de- cydującym (Rada Statystyki, Rada Działalności Pożytku Publicznego, Rada Telekomunikacji itd.)

30 30 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Segment drugi (administracja państwowa nierządowa): organy i urzędy administracyjne, które nie są podporzą- dkowane Radzie Ministrów. Jan Boć: Wyróżnienie osobnej administracji państwowej, w obręb której nie wchodzi administracja rządowa, jest celowe, logiczne i niezbędne.

31 31 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Do administracji państwowej nierządowej należą: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej organy Najwyższej Izby Kontroli Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Rzecznik Praw Obywatelskich Krajowa Rada Sądownictwa organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa Rada Polityki Pieniężnej centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny Inspek- tor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców) urzędy w/w organów (Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Pol- skiej itd.) administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu

32 32 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Segment trzeci (administracja samorządowa) tworzą: administracja samorządu terytorialnego administracja samorządu zawodowego

33 33 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat podmioty o statusie prawnym organów i urzędów admini- stracyjnych (organy stanowiące, organy wykonawcze, apa- rat pomocniczy tych organów) samorządowe jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie): służbowymi zwierzchnikami tych jednostek są wójt/burmistrz/prezydent, starosta, marszałek) Administracja samorządu terytorialnego: układ organizacyjno-funkcjonalny działający w ramach struktur samorządu terytorialnego, czyli w ramach gmin, powiatów i województw jako jednostek samorządowych – wspólnot samorządowych, w skład którego wchodzą:

34 34 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administracja samorządu zawodowego: idea tego samorządu polega na powierzeniu sprawowania części władzy publicznej korporacjom – zrzeszeniom wyo- drębnionym na podstawie kryterium więzi interesu zawo- dowego określonej grupy osób. Jan Boć: Istotą samorządu zawodowego jest udzielona mu przez ustawodawcę samo- dzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu, określenia warunków jego wykonywania oraz kontroli należytego wykonywania zawodu. Samorząd zawodowy może reprezentować: osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (adwokatów, rad- ców prawnych, notariuszy, lekarzy, architektów itd.) osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej (rolników, rzemieślników, marynarzy itd.)

35 35 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Jan Boć: Państwo zawsze zostawi sobie pewien zakres władzy, która nigdy nie przejdzie całkowicie w ręce samorządu, jeśli, oczywiście, chce istnieć.

36 36 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Preambuła do Konstytucji (…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej ja- ko prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowa- niu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dia- logu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości uma- cniającej uprawnienie obywateli i ich wspólnot.

37 37 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Aleksandra Wiktorowska: Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy unikaniu centralizacji i omnipotencji państwa, a jej prawną konse- kwencją jest: podział władzy publicznej, znajdujący wyraz między in- nymi w konstytucyjnej zasadzie podziału władzy oraz w dualizmie administracji terytorialnej decentralizacja władzy publicznej podział zadań i kompetencji na szczeble organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz na szczeble organiza- cyjne samorządu terytorialnego w szczególności domniemanie kompetencji na rzecz gminy

38 38 Niezapomniana Konferencja w Olszanicy w 2001 r. Od prawej: Aleksandra Wiktorowska, Jan Grabowski, Barbara Adamiak, Krystyna Wojtczak i Jerzy Supernat.

39 39 Wspaniałymi organizatorami i gospodarzami Olszanicy byli Elżbieta Ura i Stanisław Pieprzny. Tutaj na czele uczestników konferencji "Sprawność działania administracji samorządowej" - Sandomierz maja 2006 r.

40 40 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Art. 15 ust. 1 Konstytucji Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia de- centralizację władzy publicznej. Art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

41 41 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Art. 17 Konstytucji 1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publi- cznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywa- niem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. 2. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wy- konywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.

42 42 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Art. 163 Konstytucji Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie za- strzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów in- nych władz publicznych. Art. 164 ust. 1 Konstytucji Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

43 43 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat W innym ujęciu na system organizacyjny administra- cji publicznej składają się następujące trzy podstawowe segmenty: administracja bezpośrednia administrację pośrednia prywatnoprawnie zorganizowana administracja publi- czna

44 44 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administracja publiczna Administracja bezpośrednia Administracja pośrednia Prywatno-prawnie zorganizowana administracja publiczna

45 45 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administrację bezpośrednią stanowią państwowe organy administracji publicznej (administracja bezpośrednia nie obej- muje zatem organów samorządowych), przy czym w definicji J. Bocia (państwowy) organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): 1) znajdu- jący się w strukturze organizacyjnej państwa [...], 2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami właściwymi temu prawu, 3) działający w granicach przyzna- nych mu przez prawo kompetencji. Organ administracji jest immanentną częścią państwa i nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej. Nie może być zatem traktowany jako podmiot od państwa samodzielny, któremu mogłyby przysługiwać wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki.

46 46 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Administrację pośrednią stanowią te podmioty, które są w sensie prawnym samodzielne i które posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną, a nawet własną odrębną oso- bowość prawną. W odróżnieniu od organów administracji tworzących admini- strację bezpośrednią podmioty wchodzące w skład administra- cji pośredniej są podmiotami zdecentralizowanymi, którym przysługuje określony zakres prawnie chronionej samodzielno- ści. Ich typowymi przykładami są: korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede wszyst- kim samorząd terytorialny) zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w tym szkoły wyższe, a także Zakład Ubezpieczeń Społecznych) fundacje prawa publicznego (należy do nich Zakład Narodo- wy imienia Ossolińskich)

47 47 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Prywatnoprawnie zorganizowaną administrację publi- czną tworzą podmioty zorganizowane w formach prawa pry- watnego, czyli podmioty, których forma organizacyjno-prawna oparta jest na przepisach prawa cywilnego i handlowego. Należą do nich agencje – spółki kapitałowe, agencje – pań- stwowe osoby prawne (agencje nie będące centralnymi organami administracji rządowej) oraz fundacje prawa pry- watnego. Podmioty te są w sensie organizacyjnym i funkcjonalnym czę- ścią administracji publicznej, gdyż zostały powołane (najczę- ściej drogą ustawową) do wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych. Niemniej jednak ich organizacja odbiega od organizacji pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako że w ich przypadku w tym zakresie podstawową rolę od- grywa prawo prywatne.

48 48 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Przykład Przykładem prywatnoprawnie zorganizowanej administracji pu- blicznej jest Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) – państwowa osoba prawna utworzona ustawą z 9 lis- topada 2000 r. PARP nie należy do administracji pośredniej: nie jest korporacją publicznoprawną (nie jest przymusowym związkiem osób) nie jest zakładem publicznym (nie jest związkiem osób i rze- czy przeznaczonych dla destynatariuszy) nie jest fundacją prawa publicznego

49 49 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat W Unii Europejskiej termin administracja publiczna jest terminem prawnym (art. 45 ust. 4 TFUE stanowi, że postanowień Traktatu o swobodnym przepływie pracowników wewnątrz Unii nie stosuje się do zatrudnienia w administracji publicznej), który ma autonomiczne znaczenie. Pojęcie administracji publicznej należy do tzw. pojęć prawa unijnego, którym państwa nie mogą przypisywać partykularnego znaczenia zapożyczonego z własnego ustawo- dawstwa, ponieważ zagroziłoby to jednolitości stosowania prawa unijnego. Zgodnie z relewantnym orzecznictwem ETS administracja publiczna w rozumieniu art. 45 ust. 4 TFUE powinna być pojmowana nie instytu- cjonalnie, lecz funkcjonalnie i obejmować te rodzaje działalności, z którymi jest związana szczególna władza (władza publiczna) oraz szczególna odpowiedzialność (odpowiedzialność za ochronę ogólnych interesów państwa lub danej jednostki terytorialnej).

50 50 Osobno warto jeszcze przedstawić pojęcie administracji regulacyjnej. Administrację tę, tak jak admini- strację w ogóle, można rozumieć w sposób przedmiotowy lub podmio- towy (w konsekwencji także przed- miotowo-podmiotowy). Administracja regulacyjna

51 51 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Przedmiotowo rozumiana administracja regulacyjna oznacza w ogól- nym przypadku wszelkie administracyjno-prawne sposoby wpływania na ry- nek (społeczną gospodarkę rynkową) przez państwo. W konkretnym przypa- dku, tutaj ważniejszym, oznacza specyficzne działania specjalnie utworzonych organów regulacyjnych, do których to działań można za Markiem Szydło zaliczyć: dopuszczanie do działalności gospodarczej, ustanawianie praw wyłącznych i szczególnych, regulację świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, zapewnianie dostępu do sieci, regulację cen, rachunkowość regulacyjną oraz ochronę dóbr policyjnych. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku administracyjne działania regulacyjne polegają na wpływa- niu na rynek za pomocą instrumentów, których jurydycznym wyrazem jest stanowienie norm prawnych i ich władcze stosowanie. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej powoduje, że krajowa regulacja ma w dużym zakresie charakter wykonawczy i/lub komplementarny wobec unijnego porządku pra- wnego. Tak jak w pozostałych państwach Unii Europejskiej, regulacja w Polsce po- dejmowana jest w następstwie liberalizacji i prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych, czyli sektorów, w których działalność gospodarcza (świadczenie usług użyteczności pu- blicznej) prowadzona jest przy wykorzystaniu określonej sieci infrastrukturalnej: teleko- munikacyjnej, elektroenergetycznej, kolejowej, lotniczej, pocztowej oraz wodociągowo- kanalizacyjnej.

52 52 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Podstawową funkcją administracyjnych działań regulacyjnych jest ochrona i wspieranie rynku, aby zapewnić związane z nim wartości (efektywność, innowacyjność, wybór, wolność i równość, a także dostępność, przystępność oraz pożądaną jakość określonych i niezbędnych dla funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki świad- czeń). Oznacza to, że każda administracyjna regulacja rynku musi mieć bar- dzo poważne uzasadnienie. Najogólniej można powiedzieć, że regula- cja rynku ma dwojakie cele: ekonomiczne (dokonanie korekty źle funkcjonującego rynku w celu zapewnienia jego efektywności) pozaekonomiczne (dokonanie korekty rynku w celu zapewnienia sprawiedliwość społecznego porządku)

53 53 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Funkcje i cele regulacji realizuje podmiotowo rozumiana administracja regulacyjna (chociaż także inne podmioty), którą tworzą przede wszystkim specjalne organy regulacyjne (administracja regulacyjna sensu stricto). Ich tworzenie w państwach Unii Europejskiej ma swój początek w latach osiemdzie- siątych XX wieku, kiedy Unia Europejska rozpoczęła w odniesieniu do sektorów infra- strukturalnych program liberalizacji i rozwoju wspólnego rynku. Realizując ten pro- gram, Komisja Europejska oraz Parlament Europejski i Rada wydały liczne dyrektywy (rzadziej rozporządzenia) sektorowe normujące warunki efektywnego i konkuren- cyjnego funkcjonowania sektorów infrastrukturalnych. Ich praktyczna realizacja – zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania prawa unijnego – należy głównie do specjalnie w tym celu powołanych krajowych organów regulacyjnych. W Polsce są to obecnie: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Prezes Urzędu Transportu Kolejowego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego

54 54 Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Funkcje i cele regulacji realizują nie tylko specjalne organy regulacyjne: administracja regulacyjna sensu stricto. W grę wchodzą jeszcze w szczególności ministrowie właści-wi w sprawach danego sektora infrastrukturalnego, których uwzględnienie prowadzi do pojęcia administracji regulacyj- nej sensu largo. Gdyby natomiast uwzględnić dalsze podmioty realizujące zadania regulacyjne, zarówno na poziomie centralnym (przede wszystkim Sejm), jak i terenowym (organy gminy, które regu- lują sektor gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej), to można wprowadzić jeszcze pojęcie administracji regulacyjnej sensu largissimo.

55 55 Myśl końcowa dr hab. Jerzy Supernat If it is dangerous to suppose that government is always right, it will sooner or later be awkward for public admini- stration if most people suppose that it is always wrong. John Kenneth Galbraith


Pobierz ppt "Dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Pojęcie administracji publicznej."

Podobne prezentacje


Reklamy Google