Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego Prawo Gospodarcze Publiczne, SSA III

Źródła prawa Wykonywanie działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego opiera się na wielu aktach prawa. Są to przede wszystkim: 1) ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa , 2) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej 3) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, 4) ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych 5) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Działalność komunalna a działalność gospodarcza Działalność komunalna stanowi sformułowanie wykraczające poza ramy definicji działalności gospodarczej określonej w u.s.d.g.. Wynika to z idei i istoty jednostki samorządu terytorialnego, gdzie zysk nie jest podstawowym celem wykonywanej działalności, a jednak dochód i tzw. odpłatność w wielu sytuacjach występują. Z tego względu działalność komunalna stanowi szczególną kategorię działalności gospodarczej właściwą działalności jednostek samorządu

Zasadnym jest określenie mianem działalności komunalnej wszelkiej (z wyłączeniem władczej) aktywności JST mającej na celu realizację zadań publicznych, która nie stanowi jednak jednolitej kategorii, lecz obejmuje: działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej działalność gospodarczą wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej

Działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej okreœślenie działalnoœci w zakresie użytecznośœci publicznej należy wiązać z następującymi kryteriami: wykonywaniem zadań publicznych j.s.t. (przymiotu użytecznoœci publicznej nie posiada działalność wykraczająca poza sferę zadań publicznych danej jednostki samorządu), zaspokajaniem potrzeb o charakterze zbiorowym, co wyłącza potrzeby o charakterze indywidualnym, ale jednocześœnie nie wyklucza zaspokajania potrzeb właśœciwym tylko pewnej grupie członków wspólnoty samorządowej, zaspokajaniem potrzeb na bieżąco i w sposób nieprzerwany, niedostatecznym zaspokojeniem ww. potrzeb przez podmioty prywatne, niezarobkowym charakterem tej działalnoœci, przy jednoczesnym podporządkowaniu jej regułom racjonalnej gospodarki. 2.2

Działalność gospodarczą w sferze użytecznoœci publicznej wyróżniają pewne szczególne cechy ekonomiczne, do których powszechnie zalicza się: stosunkowo niska elastyczność popytu, wysokie koszty stałe działalnoœści, znaczną kapitałochłonność inwestycji, nieekliwalentność.

Działalność gospodarczą wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej utożsamiana z działalnością komercyjną, nastawiona na zysk (i/lub odpłatną), odmienną od regularnej/standardowej realizacji zadań własnych JST - którą można utożsamiać z klasyczną działalnością gospodarczą wg u.s.d.g.

1) realizowaną w sferze użyteczności publicznej oraz DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAW SAMORZĄDOWYCH ustawy samorządowe dywersyfikują dwie płaszczyzny aktywności gmin, powiatów i województw: 1) realizowaną w sferze użyteczności publicznej oraz 2) wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej. możliwość podejmowania i prowadzenia działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej jest w przypadku jednostek samorządu terytorialnego reglamentowana poprzez oznaczenie dopuszczalnego zakresu oraz form jej wykonywania

ustawy samorządowe dywersyfikując płaszczyzny aktywności jednostek samorządu terytorialnego nie przesądzają o ich identyfikacji jako działalności gospodarczej (albo braku takiej możliwości). Dwa poglądy: 1/ aktywność wykonywana w sferze użyteczności publicznej pozbawiona jest charakteru gospodarczego, gdyż jej celem nie jest zysk, lecz realizacja zadań własnych samorządów – w konsekwencji ex lege nie jest to działalność gospodarcza. Odpowiednio, jako działalność gospodarczą, traktowano aktywność wykonywaną poza sferą użyteczności publicznej przyjmując, że skoro nie jest to działalność zorientowana na wykonywanie zadań własnych to jest wykonywana w celu komercyjnym (w celu osiągnięcia zysku)

2/ Fundamentalnym i niepodważalnym założeniem jest, że działalność gospodarcza jest faktem i kategorią obiektywną – jest to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających znamiona tejże działalności lub niewypełniających ich. W konsekwencji aktywność jednostek samorządu terytorialnego może stanowić działalność gospodarczą i powinna być interpretowana w ten sposób w sytuacjach, w których spełnia przesłanki oznaczone w definicji z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej25. Istotnym jest przy tym, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju aktywności tj. zarówno działalności wykonywanej w sferze użyteczności publicznej jak i wykraczającej poza tę sferę

Powiat Generalną zasadę formułuje art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o Art. 6.1. W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. 2. Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem powiat może prowadzić działalność gospodarczą, jednak działalność ta jest ograniczona wyłącznie do sfery

Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, czyli działalności o charakterze stricte komercyjnym. Tym samym aktywność powiatu sprowadza się do realizacji zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie wymienionym w art. 4 u.s.p., czyli m.in..: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, transportu zbiorowego i dróg publicznych, kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kultury fizycznej i turystyki, gospodarki nieruchomościami, ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, obronności itp.

Województwo art. 11 u.s.w. określa podstawowe zadania województwa, strategię rozwoju województwa uwzględniającą m.in. zadania w sferze gospodarki, tj.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji, promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa,

Województwo art. 13 u.s.w. dopuszcza również faktyczny udział województwa w działalności gospodarczej poprzez tworzenie czy przystępowanie do spółek kapitałowych prowadzenie działalności gospodarczej przez województwo dopuszczane jest zarówno w sferze, jak i poza sferą użyteczności publicznej; ustawa określa jednak istotne ograniczenie, zgodnie z którym prowadzenie działalności gospodarczej przez województwo poza sferą użyteczności publicznej, dopuszczalne jest jedynie w zakresie działalności polegającej na czynnościach promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Art. 13 u.s.w. 1. W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek lub spółdzielni. 2. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa.

Gmina Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stanowi, że gmina może prowadzić: 1/ działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej – prowadzenie działalności gospodarczej w celu realizacji zadań własnych gminy; 2/ działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej - prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym.

Ustawa o samorządzie gminnym użyteczność publiczną utożsamia z realizacją zadań własnych gminy, których istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Art. 7 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy.

Art. 9 u.s.g. 1. (…) 2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. 3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. 4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

u.s.g. dopuszcza działalność wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej (działalność komercyjną) gminy, ale wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Odrębną ustawą wskazaną w art. 9 u.s.g. jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k.)

DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ wykorzystanie w art. 1 u.g.k. wyrażenia „w szczególności”, z którego wynika, że gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim wykonywanie zadań użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, ale ponadto dotyczyć może (również) aktywności wykraczającej poza realizację zadań własnych, wykorzystanie w treści u.g.k. sformułowania gospodarka komunalna w żaden sposób nie przesądza ex lege o kwalifikacji aktywności jednostek samorządu terytorialnego jako działalności gospodarczej.

„Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Co powala przyjąć, że wykonując określone przepisami ustaw zadania w sferze użyteczności publicznej - JST nie zmierza do wypracowania zysku, którego osiągnięcie zresztą często jest niemożliwe. Uzyskanie dodatniego wyniku ekonomicznego nie jest wykluczone, ale nie jest to warunek konieczny zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej

U.g.k. określa w art. 10 sytuacje, w których dopuszcza się aktywność gminy w wymiarze komercyjnym Sytuacja I Art. 10.1. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Obie przesłanki muszą zachodzić łącznie

Sytuacja II Art. 10. 2. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich równie ż wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Przepis tworzy podstawę do racjonalnego gospodarowania majątkiem gminny

Sytuacja III Art. 10. 3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej. nie jest uzależniona od żadnych warunków

FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ Art. 2 u.g.k. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepis ten daje jednostkom samorządowym możliwość wyboru form organizacyjnoprawnych działalnośœci gospodarczej spośœród wszystkich, których tworzenie dopuszcza prawo.

Formy publicznoprawne działalnoœści gospodarczej obejmują przede wszystkim instytucje przewidziane w ustawie o finansach publicznych, a mianowicie: zakład budżetowy, jednostka budżetowa, gospodarstwo pomocnicze, œ środki specjalne. Formy prywatnoprawne działalnośœci gospodarczej to przede wszystkim: spółki prawa handlowego, fundacje, spółdzielnie i stowarzyszenia.

podstawową formą wykonywania gospodarki komunalnej jest samorządowy zakład budżetowy, forma właściwa wyłącznie realizacji zadań własnych (aktywności w sferze użyteczności publicznej) gmin, powiatów i województw (co wynika z art. 7 u.g.k. in fine). Zgodnie z art. 7 u.g.k. w formie samorządowego zakładu budżetowego nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

W zakresie użytecznośœci publicznej wszystkie j. s. t W zakresie użytecznośœci publicznej wszystkie j.s.t. mogą tworzyć jednostki przewidziane ustawą o finansach publicznych oraz spółki kapitałowe. Poza sferą użyteczności publicznej wyłącznie formy organizacyjnoprawne przewidziane prawem handlowym. Przesądza o tym art. 7 u.g.k., zgodnie z którym działalnoœść wykraczająca poza zadania o charakterze użytecznoœci publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego, co oznacza także, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiej działalnoœci przez jednostkę budżetową, gospodarstwo pomocnicze lub z wykorzystaniem œośrodka specjalnego.

FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ poza samorządowym zakładem budżetowym na mocy art. 9 ust 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, w tym także przystępować do takich spółek; U.g.k. dopuszcza (z ograniczeniami) wyłącznie samorządowe zakłady budżetowe oraz określone spółki prawa handlowego tj. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, spółkę akcyjną oraz spółkę komandytową i komandytowo- akcyjną.

Spółka akcyjna a komunalna osoba prawna Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1994 r. SA/Po 1387/94 Teza Spółka akcyjna jest osobą prawną inną niż gminy i prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na własny rachunek i we własnym imieniu nie jest równoznaczne z prowadzeniem takiej działalności przez osobę prawną, będącą akcjonariuszem spółki. Nie jest komunalną osobą prawną spółka akcyjna, w której kapitał akcyjny gminy wynosi mniej niż 50 procent. Spółka akcyjna utworzona na podstawie uchwały Rady Miejskiej, nie będąc gminą ani komunalną osobą prawną, może prowadzić działalność gospodarczą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej i nie dotyczy jej zakaz ustanowiony w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16 poz. 95).

Udział kapitałowy gminy w banku a prowadzenie działalności gospodarczej Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 14 marca 1995 r. sygn. akt III CZP 6/95 Teza Udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16 poz. 95).

Działalność gospodarcza prowadzona przez gminę Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I ACa 232/06 Teza Wykonywanie przez gminę zadań własnych, nie stanowi przeszkody do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w tym zakresie działalności. Musi ona jednak odpowiadać kryteriom takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz podlegać regułom racjonalnego gospodarowania i stanowić formę udziału w obrocie gospodarczym. Nie jest natomiast niezbędne, aby działalność taka przynosiła określony dochód (zysk).