Część III Anna Przyborowska-Klimczak

Artykuł Polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania następujących celów: - zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, - ochrony zdrowia ludzkiego, - ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych, - promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu.

2. Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej.

3. Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia: - dostępne dane naukowo-techniczne, - warunki środowiska w różnych regionach Unii, - potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, - gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów. 4. W zakresie swoich odpowiednich kompetencji Unia i Państwa Członkowskie współpracują z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi. Warunki współpracy Unii mogą stanowić przedmiot umów między Unią i zainteresowanymi stronami trzecimi. Poprzedni akapit nie narusza kompetencji Państw Członkowskich do negocjowania w organach międzynarodowych i zawierania umów międzynarodowych.

1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię. 2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala: a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym; b) środki wpływające na: – zagospodarowanie przestrzenne, – zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływającymi na dostępność tych zasobów, – przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami, c) środki wpływające znacząco na wybór na wybór Państwa Członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturą jego zaopatrzenia w energię.

Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, może postanowić o stosowaniu zwykłej procedury ustawodawczej do dziedzin, o których mowa w akapicie pierwszym. 3. Ogólne programy działania określające cele priorytetowe, które mają być osiągnięte, uchwalane są przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykła procedurą ustawodawcza i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów. Środki niezbędne do realizacji tych programów są przyjmowane na warunkach przewidzianych w ustępie 1 lub 2, zależnie od przypadku.

4. Bez uszczerbku dla niektórych środków przyjętych przez Unię, Państwa Członkowskie finansują i wykonują politykę w zakresie środowiska. 5. Bez uszczerbku dla zasady „zanieczyszczający płaci”, gdy środek oparty na ustępie 1 niesie ze sobą koszty uznane za nieproporcjonalne dla władz publicznych Państwa Członkowskiego, środek ten przewiduje właściwe przepisy w formie: – tymczasowych derogacji, lub - wsparcia finansowego z Funduszu Spójności utworzonego zgodnie z artykułem 177.

Środki ochronne przyjęte na podstawie artykułu 192 nie stanowią przeszkody dla Państwa Członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Środki te muszą być zgodne z Traktatami. Są one notyfikowane Komisji.

Polityka w dziedzinie środowiska jest obecnie uznawana za jedną z ważniejszych polityk unijnych, a na jej powstanie i kształt istotny wpływ wywierała konieczność pogodzenia rozwoju gospodarczego i społecznego z wymaganiami ochrony środowiska. Art. 191 TFUE stanowi podstawę funkcjonowania polityki ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Składa się on z czterech ustępów, określających: cele polityki ochrony środowiska w UE (ust. 1), zasady polityki ochrony środowiska (ust. 2), kryteria kształtowania polityki UE w dziedzinie środowiska (ust. 3) oraz warunki współpracy międzynarodowej UE i jej państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska (ust. 4).

Postanowienia art. 191 nie są bezpośrednio skuteczne. Zawierają one normę programową skierowaną do państw członkowskich i instytucji UE w której zaakcentowano kompetencję UE w zakresie polityki w dziedzinie środowiska (art. 191 ust. 1 TFUE), precyzującą jej cele, zasady i kryteria kształtowania (art. 191 ust. 1-3 TFUE). W art. 191 ust. 4 TFUE ujęto też normę programową przyznającą UE prawo nawiązywania współpracy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi przy realizacji unijnej polityki w dziedzinie środowiska oraz normę kompetencyjną umożliwiającą UE podpisywanie w tym zakresie umów międzynarodowych.

Politykę UE w dziedzinę środowiska, zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE, objęto zakresem kompetencji dzielonych między Unią a państwami członkowskimi. Zasada integracyjna. Kluczowe znaczenie dla realizacji celów polityki UE w dziedzinie środowiska ma również art. 11 TFUE, ustanawiający tzw. zasadę integracyjną, tj. integracji wymagań środowiskowych przy ustalaniu i realizacji innych polityk i działań. Zgodnie z tym artykułem „przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii […], muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”. Z zasady integracyjnej wynika obowiązek uwzględniania wymagań środowiskowych przy realizacji innych polityk unijnych, takich jak: Wspólna Polityka Rolna (art. 38 TFUE), polityka transportowa (art. 90 TFUE), polityka konkurencji (art. 101 i nast. TFUE), zdrowie (art. 168 TFUE), polityka spójności (art. 174 TFUE) i polityka energetyczna (art. 194 TFUE).

Traktat z Lizbony zaliczył politykę w dziedzinie środowiska do polityk w ramach których kompetencje dzielone są między UE a państwa członkowskie (art. 4 TFUE). Podkreślić jednak należy szeroką kompetencję państw członkowskich w ramach realizacji tej polityki. Wyraża się ona w art. 193 TFUE, zgodnie z którym środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych

Do zasad, na jakich opiera się polityka Unii w dziedzinie środowiska, TFUE zalicza: 1) zasadę integracyjną, 2) zasadę zrównoważonego rozwoju, 3) zasadę wysokiego poziomu ochrony, 4) zasadę ostrożności (przezorności), 5) zasadę zapobiegania (stosowania działań zapobiegawczych, prewencji), 6) zasadę naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz 7) zasadę „zanieczyszczający płaci”.

Postanowienia art. 192 TFUE określają, jakie procedury legislacyjne powinny być stosowane w celu przyjmowania aktów prawa pochodnego dotyczących unijnej polityki w dziedzinie środowiska. Ponadto postanowienia te są podstawą przyjmowania przez UE ogólnych programów działania określających cele priorytetowe UE w ramach tej polityki. Art. 192 TFUE odnosi się również do kwestii finansowania działań podejmowanych przez państwa członkowskie w ramach realizacji polityki w dziedzinie środowiska.

Zwykła procedura ustawodawcza. Podstawową procedurą przyjmowania aktów prawa pochodnego w dziedzinie środowiska jest, zgodnie z art. 192 ust. 1 TFUE, zwykła procedura ustawodawcza (zob. komentarz do art. 289 ust. 1), zgodnie z którą wskazane organy UE decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów polityki w dziedzinie środowiska, określonych w artykule 191 TFUE, które ma być podjęte przez Unię. Zgodnie z art. 192 ust. 1 w zw. z art. 289 ust. 1 TFUE, akty prawa pochodnego są co do zasady przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę (stanowiącą większością kwalifikowaną) na wniosek Komisji i po uprzedniej konsultacji projektu aktu z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów. Wyjątek od zasady ustanowionej w art. 192 ust. 1 TFUE przewidziano w art. 192 ust. 2 TFUE.

Specjalna procedura ustawodawcza. W przypadku projektu aktu zawierającego przepisy wchodzące w zakres przynajmniej jednej ze wskazanych powyżej przesłanek, co do zasady powinien on zostać przyjęty w trybie specjalnej procedury ustawodawczej (zob. komentarz do art. 289 ust. 2 TFUE). Jednocześnie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE stanowi, że procedura ta jest podejmowana bez uszczerbku dla art. 115 TFUE określającego podstawy prawne harmonizacji. Podstawową różnicą między zwykłą a specjalną procedurą ustawodawczą jest konieczność uzyskania pełnego konsensusu między wszystkimi państwami członkowskimi w Radzie, stanowiącej jednomyślnie na wniosek Komisji i po uprzedniej konsultacji projektu aktu z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów. Zastosowanie tej procedury umożliwia państwom członkowskim blokowanie prac nad projektami aktów prawnych, które mogłyby stanowić dla nich duże obciążenie finansowe lub zagrożenie dla ich bezpieczeństwa energetycznego.

Sektorowe i horyzontalne regulacje dotyczące środowiska. Większość wiążących aktów prawa pochodnego UE przyjętych w dziedzinie środowiska ma charakter sektorowy (dotyczy poszczególnych działów środowiska lub rodzaju uciążliwości). Wśród regulacji sektorowych można wyróżnić następujące obszary tematyczne: przyroda i bioróżnorodność, powietrze, emisje przemysłowe, woda, odpady, chemikalia, hałas i GMO. Dopiero po 1985 r. zaczęły pojawiać się regulacje horyzontalne, obejmujące środowisko jako całość. Dotyczą one takich kwestii jak dostęp do informacji, ocena oddziaływania na środowisko, udział społeczeństwa, ekoznakowanie i ekozarządzanie środowiskowe, problematyka zmian klimatu oraz odpowiedzialności za szkody w środowisku.

Akty prawa pochodnego UE w dziedzinie środowiska najczęściej przyjmowane są w formie dyrektyw. Traktat Amsterdamski, na mocy dołączonego do niego Protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności podkreślił, że forma działania UE powinna być możliwie najprostsza i służyć odpowiedniej realizacji celu danego środka oraz konieczności skutecznego wykonania. Jednocześnie w Protokole wskazano, że „mimo równości środków, dyrektywy należy przedkładać nad rozporządzenia, a dyrektywy ramowe nad środki szczegółowe”. Z tych względów w ramach realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska wprowadzano również dyrektywy ramowe służące harmonizacji ustawodawstwa sektorowego. Przykładami tego typu rozwiązań są: dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej oraz dyrektywa Rady 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza.

Postanowienia art. 193 TFUE stanowią lex specialis w stosunku do art. 192 TFUE. Przyznano w nich państwom członkowskim prawo do utrzymania lub ustanawiania bardziej rygorystycznych środków ochronnych w dziedzinie środowiska niż środki zawierające postanowienia o charakterze harmonizacji minimalnej, przyjęte na podstawie art. 192 TFUE. Jednocześnie w art. 192 TFUE zostały określone dwa warunki, które muszą być w takiej sytuacji spełnione przez państwa członkowskie: zapewnienie zgodności przepisów krajowych zawierających wyższy standard ochrony z Traktatami oraz notyfikowanie przyjętych przepisów Komisji.

Zgodność bardziej rygorystycznych środków krajowych z Traktatami. Oprócz pełniejszej realizacji celów polityki UE w dziedzinie środowiska utrzymywane lub nowe przepisy krajowe muszą być zgodne z Traktatami. Prawo stanowione na poziomie krajowym powinno być zatem spójne z prawem UE i nie może naruszać podstawowych zasad i celów UE, przede wszystkim nie może naruszać równowagi pomiędzy ochroną środowiska a interesami gospodarczymi. Z jednej strony, jest oczywiste, iż minimalna harmonizacja z konieczności zakłóca przynajmniej w jakimś zakresie ideał równości konkurencji pomiędzy podmiotami gospodarczymi na rynku europejskim. Z drugiej strony, oczywiste jest to, że środki krajowe, które zakłócają funkcjonowanie rynku wewnętrznego towarów i usług z gospodarczych powodów, są sprzeczne z prawem UE.

Przyjęcie wyższego standardu nie wyklucza jego późniejszego obniżenia do poziomu, jaki przewiduje porządek prawny UE. Postanowienia art. 193 TFUE, jak i same akty prawne przyjmowane w ramach realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska, nie zakazują regresu w standardzie ochrony środowiska do poziomu zharmonizowanego, tak jak na przykład przewidują to dyrektywy przyjmowane w ramach unijnego prawa pracy (większość z nich zawiera zasadę niepogarszania sytuacji pracowników zakazującą zmniejszenia ogólnego poziomu ochrony pracowników w dziedzinach, do których mają zastosowanie). Sytuacje takie powinny jednak, jak się wydaje, należeć do wyjątkowych. Państwo raczej nie powinno obniżać standardu ochrony środowiska, nawet jeżeli prawo UE nie sprzeciwiałoby się takim działaniom, chyba że przyjęte przez państwo członkowskie wyższe standardy naruszałyby postanowienia Traktatów.