Uchwalanie ustawy budżetowej.
Wyłączność kompetencji parlamentu w zakresie uchwalania ustawy budżetowej. Prawo parlamentu do uchwalania ustawy budżetowej jest prawem konstytucyjnym. Konstytucje określają podział kompetencji budżetowych pomiędzy rząd a parlament, w tym pomiędzy Sejm i Senat.
Ogólne zasady podziału kompetencji w zakresie uchwalania budżetu. Rząd opracowuje projekt ustawy budżetowej i wnosi go do parlamentu w celu uchwalenia przez Sejm. 2. Ustawa budżetowa podlega również rozpatrzeniu przez Senat. Przed ogłoszeniem ustawa budżetowa wymaga podpisu Prezydenta, który może odmówić podpisania ustawy i skierować do badania przez Trybunał Konstytucyjny. Wykonanie ustawy budżetowej należy do rządu i jego agend. Kontrolę wykonywania i wykonania ustawy budżetowej sprawuje Sejm, oceniając sprawozdanie rządu z wykonania budżetu państwa i opierając się na wynikach kontroli i ocen przedstawionych Sejmowi przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Procedury i terminy uchwalania ustawy budżetowej.
Wyłączność inicjatywy ustawodawczej Rządu. Projekt ustawy budżetowej może być wniesiony do Sejmu tylko przez Radę Ministrów. Rada Ministrów może uznać projekt ustawy budżetowej za projekt pilny, bowiem nie sprzeciwia się temu przepis art. 123 Konstytucji RP. Korzystanie z tej możliwości jest jednak zbędne, ponieważ w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej obowiązuje określony reżim czasowy jego wnoszenia i uchwalania.
Termin przedłożenia projektu ustawy budżetowej przez Radę Ministrów. Konstytucja RP wymaga, aby projekt ustawy budżetowej był przedłożony przez Radę Ministrów Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego.
Konsekwencje nieprzedłożenia przez Radę Ministrów w terminie ustawy budżetowej. Nieprzedstawienie ustawy budżetowej w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi jej projektu do podpisu Prezydenta może spowodować zarządzenie przez Prezydenta skrócenia kadencji Sejmu. Z tego postanowienia wynika więc, że dla prac parlamentarnych nad projektem ustawy budżetowej przewiduje się łącznie czas 4 miesięcy. Okres ten uniemożliwia zachowanie zasady uprzedniości budżetu, skoro Rada Ministrów ma obowiązek wniesienia do Sejmu projektu ustawy budżetowej najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.
Możliwość późniejszego przedłożenia budżetu. Konstytucja RP przewiduje możliwość późniejszego przedłożenia projektu „w wyjątkowych wypadkach" których nie definiuje. Z praktyki budżetowej wynika, że Sejm nie wymaga nawet od rządu specjalnego uzasadnienia przyczyny opóźnienia w przedstawieniu projektu ustawy budżetowej. Ponadto termin do przedstawienia projektu ustawy budżetowej Sejmowi ulega wydłużeniu, gdy Rada Ministrów przedstawiła najpierw projekt ustawy o prowizorium budżetowym. W przypadku przedstawienia prowizorium budżetowego projekt ustawy budżetowej powinien być przedstawiony Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed upływem obowiązywania prowizorium budżetowego.
Prace parlamentarne nad projektem ustawy budżetowej. Prace parlamentarne nad projektem ustawy budżetowej toczą się według postanowień regulaminów Sejmu i Senatu. Przewidują one pewne odrębności w stosunku do postępowania z projektami innych ustaw.
Postępowanie w Sejmie. Pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej odbywa się na sesji plenarnej Sejmu. Nie przewiduje się możliwości odrzucenia projektu ustawy budżetowej w pierwszym jego czytaniu. Projekt kieruje się do rozpatrzenia przez Komisję Finansów Publicznych. Poszczególne części projektów rozpatrują także właściwe komisje sejmowe, które przekazują Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propozycje poprawek wraz z ich uzasadnieniem. W posiedzeniach tych komisji uczestniczą przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych.
Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych Komisja finansów publicznych sporządza sprawozdanie z prac nad projektem ustawy budżetowej wraz z wnioskami co do jego przyjęcia bez poprawek lub z poprawkami. Przedkłada się także informacje o wnioskach poszczególnych komisji, które nie zostały uwzględnione przez Komisję Finansów Publicznych.
Drugie czytanie projektu ustawy budżetowej. Na podstawie sprawozdania Komisji Finansów Publicznych odbywa się drugie czytanie projektu ustawy budżetowej. Najczęściej kończy się ono skierowaniem projektu do ponownego rozpatrzenia w Komisji Finansów Publicznych ze wskazaniem na zagadnienia, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Komisja przedstawia Sejmowi sprawozdanie z wykonania tego polecenia i w ten sposób umożliwia przejście do trzeciego czytania i głosowania projektu ustawy budżetowej .
Treść ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa nie może mieć dowolnej treści. Ustawa o finansach publicznych określa, co powinna zawierać ustawa budżetowa i jej załączniki oraz w jakiej szczegółowości ma być przedstawiona. Należy zwrócić uwagę na to, że nie są to wymogi identyczne z tymi, jakie stawia się przed projektem ustawy budżetowej.
Ustawa budżetowa ustala (art. 86 uofp): dochody budżetu państwa, wydatki budżetu państwa, deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia, limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych, przychody i rozchody budżetu państwa, zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych, plany finansowe państwowych funduszy celowych, wykaz programów wieloletnich, wykaz inwestycji wieloletnich, dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami, zakres i kwoty dotacji przedmiotowych, wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji.
Obładowywanie ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy, ani też innych przepisów, które nie są związane z budżetem na dany rok. Przepisy zawarte w ustawie budżetowej, których zamieszczenia nie wymagają ustawa o finansach publicznych oraz inne ustawy, są tzw. obładowywaniem ustawy budżetowej i są przez prawo zabronione. Rozróżnia się przeto ustawę budżetową „czystą" oraz ustawę budżetową „obładowaną".
Zakaz obładowywania odnosi się w szczególności do takich postanowień, jak: przepisy powszechnie obowiązujące prawa materialnego i formalnego, skierowane do tzw. osób trzecich, czyli stojących poza organami reprezentującymi państwo; przepisy kompetencyjne skierowane do wykonawców ustawy budżetowej, konkretyzujące lub zmieniające kompetencje organów państwa wynikające z prawa budżetowego lub odrębnych ustaw; normy planowe o charakterze rzeczowym, wykazujące cechy skonkretyzowania powinnościowego zachowania się i skierowane do wykonawców ustawy budżetowej - organów państwa, lecz nie wywierające bezpośredniego skutku prawnego dla osób trzecich.
Zakaz zmieniania innych ustaw Zakaz obładowywania ustawy budżetowej jest powiązany także z zakazem zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów zmieniających inne ustawy.
Kontrola obładowywania ustawy budżetowej przez Trybunał Konstytucyjny. Przeciwko obładowywaniu ustawy budżetowej wielokrotnie występował Trybunał Konstytucyjny. Wystarczy wskazać, że po 1990 r. skutecznie zakwestionował on obładowanie ustawy budżetowej: na rok 1991 (orzeczenie z 22 VI 1993, K 1/93), na rok 1992 (orzeczenie z 30 XI 1993, K 18/92), na rok 1993 (orzeczenie z 10 I 1995 r., K 16/93), na rok 1995 (orzeczenie z 24 X 1995, K 14/95). Tylko w odniesieniu do ustawy budżetowej na rok 1994 (orzeczenie z 21 XI 1994, K 6/94) Trybunał Konstytucyjny zajął odmienne stanowisko, które spotkało się z krytyką.
Veto Prezydenta w sprawie obładowywania ustawy budżetowej. Obładowywanie ustawy budżetowej stało się zjawiskiem trwałym. Na rok 2001 przygotowano projekt ustawy budżetowej bez jej obładowania. Jednocześnie jednak przygotowano i uchwalono projekt ustawy o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001, w którym zamieszczono przepisy typowe dla obładowania ustawy budżetowej, a więc zmieniające inne ustawy, zawieszające w czasie stosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych lub wprowadzanie rozwiązań odmiennych od przyjętych w obowiązujących ustawach. Akt ten został zakwestionowany przez Prezydenta RP w formie weta.
Kompetencje Senatu. Po uchwaleniu projektu ustawy budżetowej przez Sejm ustawę budżetową przekazuje się Senatowi w celu rozpatrzenia i zgłoszenia ewentualnych poprawek. Analizę i wnioski z niej wynikające wykonuje senacka Komisja Gospodarki Narodowej. Na tej podstawie Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dniu od dnia jej otrzymania od Sejmu. Jeśli Senat zgłosi poprawki do ustawy budżetowej, wówczas podlegają one ocenie sejmowej Komisji Finansów Publicznych, a następnie są przedmiotem głosowania na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Tekst ustawy budżetowej przyjętej ostatecznie przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Prezydentowi RP do podpisu i ogłoszenia.
Kompetencje prezydenta Prezydent RP ma 7 dni na podpisanie ustawy budżetowej i skierowanie jej do ogłoszenia. Prezydent RP, inaczej niż w odniesieniu do innych ustaw, nie może wystąpić do Sejmu z umotywowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy. Przed podpisaniem ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym Prezydent RP może natomiast zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy budżetowej. Trybunał Konstytucyjny orzeka wówczas w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Prezydent RP oraz inne podmioty są także uprawnieni do złożenia skargi na brak konstytucyjności wskazanych przepisów ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym po podpisaniu i ogłoszeniu tych ustaw. Skarga jest wówczas rozpatrywana w zwykłym trybie.
Budżet zastępczy Na wypadek nieuchwalenia budżetu w terminie przewiduje się różne rozwiązania prowizoryczne. W Polsce jest to instytucja prowizorium budżetowego prowizorium budżetowego. W przypadku braku budżetu i prowizorium budżetowego gospodarkę finansową prowadzi się na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej.
Rozwiązania zagraniczne. Gospodarkę finansową można prowadzić na podstawie ubiegłorocznego budżetu lub na podstawie projektu ustawy budżetowej wniesionego do parlamentu, lecz jeszcze nie uchwalonego. Stosuje się także tzw. system zaliczkowy, np. przeznaczając miesięcznie kwotę równą 1/12 wydatków przewidzianych w ubiegłorocznym budżecie. Niektóre państwa ograniczają się tylko do dokonywania wydatków cywilnych o charakterze bieżącym. W większości państw przewiduje się jednak prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu tymczasowego, opracowanego na część roku budżetowego i zastępującego normalny budżet do czasu uchwalenia ustawy budżetowej na dany rok budżetowy.
Rozwiązania polskie W Polsce istnieją dwa rozwiązania. projekt ustawy budżetowej, ustawa o prowizorium budżetowym.
Stosowanie projektu ustawy budżetowej Jeżeli Rada Ministrów przedstawiła, w terminie lub z opóźnieniem, Sejmowi projekt ustawy budżetowej, jednakże Sejm nie uchwalił ustawy budżetowej lub nie została ona podpisana i ogłoszona przez Prezydenta RP przed dniem 1 stycznia, to do czasu ogłoszenia ustawy budżetowej podstawą gospodarki finansowej jest projekt ustawy budżetowej przedstawiony Sejmowi przez Radę Ministrów.
Stosowanie projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Minister Finansów opracowuje projekt ustawy o prowizorium budżetowym i przedstawia go do uchwalenia Radzie Ministrów, ta zaś uchwala go i przedkłada Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, jeżeli w tym czasie nie przygotowano projektu ustawy budżetowej i nie można go przedłożyć Sejmowi. Projekt ustawy o prowizorium budżetowym powinien co do zasady odpowiadać tylko niektórym wymogom ustawy budżetowej (art. 86) i projektu ustawy budżetowej (art. 87). Uchwalenie ustawy o prowizorium budżetowym nie zwalnia od obowiązku opracowania i uchwalenia projektu ustawy budżetowej.
Prowizorium budżetowe. Prowizorium budżetowe jest jedynie rozwiązaniem tymczasowym i obejmuje część roku budżetowego, na który ma być uchwalona ustawa budżetowa. Prowizorium budżetowe obowiązuje od dnia 1 stycznia na okres oznaczony w ustawie o prowizorium budżetowym, nie przekraczający zwykle kilku miesięcy, lub pierwszy kwartał roku budżetowego. Określenie terminu obowiązywania ustawy o prowizorium budżetowym ma znaczenie także w takim sensie, że nie później niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium Rada Ministrów musi przedstawić Sejmowi projekt ustawy budżetowej, którego nie zdążyła przedstawić wcześniej. Do czasu ogłoszenia ustawy o prowizorium budżetowym gospodarkę finansową państwa prowadzi się na podstawie projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Trzeba także dodać, że wyniki gospodarki finansowej państwa prowadzonej na podstawie ustawy o prowizorium budżetowym lub na podstawie projektu ustawy budżetowej podlegają „zarachowaniu" na rzecz kwot ustalonych ostatecznie w ustawie budżetowej.