Finansowanie rozwoju. Partnerstwo Publiczno-Prywatne dr Irena Herbst

Źródła finansowania projektów zasilanych środkami funduszy unijnych można podzielić na dwie kategorie: środki własne środki zewnętrzne o charakterze publicznym (dotacje unijne, dotacje wewnętrzne, w tym dotacja rozwojowa).

Środki własne to: zgromadzone zasoby (kapitały), które decydujemy przeznaczyć się na finansowanie projektu środki pożyczone dla celów finansowania projektów.

Instrumenty finansowania projektów. instrumenty dłużne (kredyty, pożyczki, środki z emisji obligacji czy bonów komercyjnych) instrumenty kapitałowe (udział własny bezpośrednich inwestorów, fundusze inwestycyjne) dotacje (budżetu państwa, budżetów j.s.t, UE) instrumenty poręczeniowe (KFPK, banki, lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe, FPU, firmy, instytucje ubezpieczeniowe) instrumenty hybrydowe (PPP, KFK, Fundusz Kredytu Technologicznego- umarzanie kredytów, FRIK - kredyt preferencyjny),

Nowe instrumenty finansowania projektów. dotacje rozwojowe, zaliczki, Krajowy Fundusz Kapitałowy, Partnerstwo Publiczno Prywatne, Fundusz Kredytu Technologicznego

Definicje: PPP jest odpowiedzią rynku na: potrzebę radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze usług publicznych (zwiększenie wolumenu usług, jakości i standardów ich świadczenia), brak środków publicznych, które na ten cel mogą być wydatkowane, niską efektywność inwestycji realizowanych przez władze publiczne, wysokie koszty eksploatacji, niesprawne zarządzanie, złą opinię jaka ciąży na prywatyzacji działań dostarczających usługi publiczne.

Przyczyny coraz szerszego stosowania PPP w Europie i na świecie szczególnie silnie występują w Polsce. Wynika to z: dużej skali zaniedbań w zakresie usług publicznych w latach realnego socjalizmu, silnego deficytu środków publicznych, wyzwania, przed jakim stają władze publiczne w zakresie wykorzystania środków unijnych w latach 2007 – 2013 (67-90 mld euro) i związaną z tym koniecznością wyłożenia własnych funduszy na cele współfinansowania projektów korzystających z funduszy unijnych, niskich umiejętności urzędników w zarządzaniu projektami inwestycyjnymi i ich eksploatacją, niezależnie od naturalnie mniejszej efektywności w tym przedmiocie wszelkich urzędników (zarządzanie środkami publicznymi versus środkami własnymi – kapitał prywatny) upolitycznienia procesu prywatyzacji i wykorzystywania jej do bieżących gier politycznych (negatywne konotacje).

PPP nie jest z założenia prywatyzacją, ale ją zastępuje. W PPP sprywatyzowany zostaje proces inwestycyjny, eksploatacji, zarządzania projektem. Jednak poziom i jakość świadczonych usług publicznych pozostaje nadal domeną odpowiedzialności władzy publicznej. PPP jest swoistą hybrydą między domeną działań władzy publicznej, a kapitału prywatnego w dziedzinach stanowiących (w danym kraju) zadania władzy publicznej.

Paradygmat, na którym opiera się koncepcja PPP można sformułować w następujący sposób: w demokratycznych krajach gospodarki rynkowej prawa i obowiązki władz publicznych i obywateli składają się na umowę społeczną. Jej gwarantem jest ogół przepisów prawnych, od konstytucji poczynając, władze publiczne nie są w stanie wywiązać się z przewidzianego prawem obowiązku świadczenia usług publicznych na poziomie prawnie zagwarantowanym i w standardach oczekiwanych przez obywateli, kapitał prywatny mógłby zastąpić władze publiczne w świadczeniu takich usług. Oznaczałoby to jednak poddanie usług publicznych działaniom praw rynkowych, z wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi i w wielu przypadkach - złamanie umowy społecznej dla rozwiązania tego dylematu istnieje potrzeba znalezienia nowej formuły działania, która zapewni uekonomicznienie działań stricte gospodarczych, które są konieczne dla wytwarzania usług publicznych ale zagwarantuje jednocześnie cenę (dostęp do) usług oraz standard ich świadczenia na poziomie określonym umową społeczną, akceptowany społecznie

powyższa formuła wyznacza obu stronom: władzy publicznej i podmiotowi prywatnemu zadania (obowiązki), które potrafią najlepiej realizować, dla których zostały zorganizowane. Podmiot publiczny pozostaje nadal odpowiedzialny za warunki dostępu do danej usługi oraz jej jakość. Podmiot (kapitał) prywatny – przejmuje na siebie odpowiedzialność za skuteczność i efektywność jej wytwarzania. Wszystkie definicje opisujące PPP bazują na opisanym paradygmacie, inaczej co prawda akcentując cechy charakterystyczne takiego przedsięwzięcia.

W poszczególnych definicjach w odmienny sposób akcentuje się istotę PPP. EBI – wykorzystanie kapitału i doświadczenia sektora prywatnego dla dostarczania usług publicznych. Mniej istotny jest sposób organizacji przedsięwzięcia, forma związku, Standard & Poor’s – długoterminowość umowy między partnerami oraz podział ryzyk i korzyści adekwatny do umiejętności, możliwości finansowych i doświadczenia, Komisja Europejska – różnorodność form współpracy obu partnerów w efekcie, których następuje zwiększenie świadczenia usług publicznych, rząd niemiecki – zapewnienie, poprzez długoterminowe umowy zwiększenia wydajności projektów jako rezultat całościowego podejścia przy ocenie efektów projektu, polska ustawa o PPP – oparcie przedsięwzięcia PPP o długoterminową umowę regulującą prawa i obowiązki partnerów, gwarantującą, adekwatne do nakładów i podziału ryzyk, wynagrodzenie, zapewniającą korzystniejsze efekty końcowe niż inne sposoby realizacji przedsięwzięcia i określenie jak należy te korzyści rozumieć.

Można powiedzieć, że definicja polska ma charakter normatywny – określa warunki, które należy spełnić by móc zastosować PPP. Ogólnie rzecz ujmując - wtedy gdy PPP przynosi większe korzyści.

Modele PPP Wg ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym Inwestycja to budowa, rozbudowa, przebudowa połączona z eksploatacją, utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, będącym przedmiotem tej inwestycji albo z nią związanym, lub świadczenie powiązanych z nią usług publicznych.

przez podmiot publiczny Tradycyjne zamówienie nie realizuje projektu Modele realizacji inwestycji dla celów świadczenia usług publicznych (od form tradycyjnych do umów PPP) Odpowiedzialność podmiotu publicznego Odpowiedzialność podmiotu prywatnego Zadanie realizowane samodzielnie przez podmiot publiczny Tradycyjne zamówienie nie realizuje projektu Wykonawca Spółka zarządzająco - eksploatacyjna Projektowanie Budowa Finansowanie Eksploatacja i zarządzanie Zaprojektuj - Zbuduj – Eksploatuj – Posiadaj (BOO) Własność Wykonawca zarządza - eksploatuje go Eksploatuj – Posiadaj - Przekaż (BOOT) z obowiązkiem zbycia na rzecz partnera publicznego Wykonawca / SPV (Zaprojektuj) Zbuduj – Eksploatuj – Przekaż (BOT, DBOT) Dzierżawa Projektowanie Budowa Finansowanie Eksploatacja Zarządzanie Finansowanie Eksploatacja zarządzanie Projektowanie Budowa Własne jednostki (zakłady) organizacyjne Własne jednostki (zakłady) organizacyjne Wykonawca Własność Własność

Korzyści i ryzyka związane z PPP przedstawia tabela: Zagrożenia (ryzyka) Możliwość realizacji projektów, w wyniku, których uruchamia się (poprawia poziom) świadczenia usług publicznych pomimo braku środków strony publicznej na sfinansowanie projektu. Zastąpienie kapitału publicznego kapitałem prywatnym Odroczenie wydatków publicznych i rozłożenie ich na cały okres funkcjonowania projektu. Płatności (wynagrodzenie) na rzecz partnera prywatnego rozpoczęte dopiero w momencie uruchomienia świadczenia usług (po zakończeniu fazy inwestycji). Wyższy koszt kapitału pozyskiwanego na rynku Wysoki poziom trudności przygotowania projektów (czasochłonność) i związane z tym wyższe koszty przygotowania Utrata możliwości bezpośredniego zarządzania projektem przez sektor publiczny w całym okresie życia projektu PPP, zmiana narzędzi stymulowania zachowań strony prywatnej – konieczność profesjonalnego przygotowania umowy o PPP, w tym mechanizmu wynagrodzenia.

Korzyści Zagrożenia (ryzyka) Koncentracja na „całościowym cyklu życia” danego projektu – skuteczność i efektywność liczone nie dla poszczególnych etapów – budowy, eksploatacji, zarządzania - ale w stosunku do całości zintegrowanych kosztów przez cały okres życia projektu. Definiowanie kosztów całkowitych przed podjęciem decyzji inwestycyjnej, jasno określone potrzeby budżetu publicznego w przyszłości. Podział ryzyk pomiędzy partnerami publicznym i prywatnym – zgodnie z umiejętnościami i możliwościami zarządzania nimi. Przypisanie ról partnerom zgodnie z ich kwalifikacjami i celami działania; partner publiczny – zapewnienie świadczenia usługi na określonym poziomie (wolumen, standard), partner prywatny – efektywne inwestowanie kapitału, skuteczne świadczenie usługi jw. Długoterminowy charakter umowy i ryzyka z tym związane – w tym ryzyko polityczne. Brak możliwości uniknięcia poniesienia kosztów funkcjonowania projektu (inwestycji), eksploatacji, zarządzania. Istotą PPP jest bowiem odroczenie kosztów i ich zmniejszenie.

Dziękuję za uwagę _______________________ Kontakt: dr Irena Herbst mail: irena.herbst@wp.pl