Finanse publiczne zagadnienia podstawowe PODYPLOMOWE STUDIA ZARZĄDZANIA GOSPODARKĄ SPOŁECZNĄ Dr Jan Łopato Instytut Polityki Społecznej Uniwersytet Warszawski Finanse publiczne zagadnienia podstawowe Sektor publiczny Wykład 2011/2012

Sektor publiczny - pojęcie Kryterium podmiotowe – wszelkie jednostki organizacyjne należące do Skarbu Państwa lub JST Kryterium przedmiotowe - część gospodarki zajmująca się dostarczaniem dóbr i usług w zakresie: organizacji życia społeczeństwa, bezpieczeństwa publicznego, zabezpieczenia społecznego, zagospodarowania przestrzeni itp. Kryterium form działania: Instytucje publiczne (nie nastawione na zysk) Przedsiębiorstwa publiczne (rentowność) Częściowe podzlecenie podmiotom prywatnym (partnerstwo publiczno-prawne) Całkowite podzlecanie podmiotom prywatnym (kontraktacja)

Sektor publiczny - znaczenie Wytwarza 10-25% PKB w różnych krajach Przez jego kanały przepływa 45% PKB średnio w krajach Unii Europejskiej Cele i zasady inne niż w sektorze prywatnym Olbrzymi wpływ czynników politycznych i społecznych O regułach decyduje w większym stopniu czynnik krajowy niż uniwersalny (odwrotnie niż w systemie gospodarki rynkowej)

Udział wydatków publicznych w PKB Wydatki publiczne 17 najwyżej rozwiniętych państw w XX w. (w % PKB) Rok % PKB koniec XIXw 10,5 1913 11,9 1920 18,2 1937 22,4 1960 27,9 1980 43,1 1990 44,8 1996 45,8 2000 44,0 2005 43,5 OGÓŁEM – ponad 4-krotny wzrost. Podwojenie: 1900-1937; 1937-1996.

Wydatki publiczne 17 państw w XX wieku [% PKB]

Wydatki publiczne w różnych krajach w XX w. (w % PKB) Kraj 1937 1960 koniec XIXw. 1937 1960 1996 Australia 18,3 14,8 21,2 36,6 Austria - 20,6 35,7 51,7 Kanada 25,0 28,6 44,7 Francja 12,6 29,0 34,6 54,5 Niemcy 10,0 34,1 32,4 49,0 Irlandia 25,5 28,0 42,0 Japonia 8,8 25,4 17,5 Nowa Zelandia 25,3 26,9 34,7 Norwegia 5,9 11,8 29,9 49,2 Szwecja 5,7 16,5 31,0 64,7 Szwajcaria 24,1 17,2 39,4 Wielka Brytania 9,4 30,0 32,2 41,9 USA 7,3 19,7 27,0 33,3 Belgia 21,8 30,3 54,3 Włochy 11,9 24,5 30,1 52,9 Holandia 9,1 19,0 33,7 49,9 Hiszpania 13,2 18,8 43,3 RAZEM 10,5 22,4 27,9 45,8 Poprzed. Okres =100 213 125 164 Australia: max na początku XIXw, 2-krotny wzrost. Szwecja: min na początku XIXw., 11-krotny wzrost.

INNE MIERNIKI UDZIAŁ ZATRUDNIONYCH W SEKTORZE PUBLICZNYM W Polsce ok. 1/3 ogółu pracujących UDZIAŁ SEKTORA PUBLICZNEGO W WYTWARZANIU PKB W Polsce ok.25%

Udział sektora publicznego w majątku narodowym INNE MIERNIKI c.d. Odsetek społeczeństwa, dla którego sektor publiczny stanowi wyłączne lub główne źródło dochodu W Polsce ok. 40% Udział sektora publicznego w majątku narodowym

INNE MIERNIKI c.d.

PRZYCZYNY NARASTANIA INTERWENCJONIZMU W XX wieku Kryzysy – mechanizm rynkowy zawodzi Wojny – nadzwyczajna mobilizacja gospodarki Bezrobocie – problem ekonomiczny, społeczny, polityczny Nierówności społeczne + demokracja Doping zewnętrzny (socjalizm) Rozwój cywilizacyjny – jest czym się dzielić.

Cechy poszczególnych kategorii dóbr Dobra wolne i publiczne klasyczne (czyste) Dobra społeczne (mieszane) Dobra prywatne Dostarcza przyroda lub są finansowane wyłącznie ze środków publicznych Finansowane częściowo ze środków publicznych, częściowo ze środków prywatnych Finansowane wyłącznie ze środków prywatnych Nieograniczony dostęp - korzystanie przez jedną osobę nie pozbawia tych dóbr innych osób; nie trzeba rywalizować, nie można być wykluczonym z dostępu Użytkowane w sposób zbiorowy lub indywidualny, ilość ograniczona –konkurowanie; liczba wzrasta wraz z rozwojem cywilizacyjnym Korzystanie przez jedną osobę wyklucza możliwość korzystania przez osobę inną Powietrze, oceany, morza, jeziora, rzeki, lasy, parki, drogi, pokój, ład społeczny, bezpieczeństwo i porządek wewnętrzny Oświata i nauka, zdrowie, infrastruktura, ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna, kultura, ochrona środowiska, sport, transport zbiorowy Wyżywienie, ubranie, mieszkanie, transport, wypoczynek

Kategorie dóbr i źródła ich finansowania Źródła finansowania Fundusze publiczne Fundusze prywatne Dobra Publiczne sensu largo Klasyczne (czyste) Społeczne (mieszane) Prywatne Publiczne sensu stricto

POJĘCIE FINANSÓW PUBLICZNYCH Są to fundusze (środki pieniężne) będące w dyspozycji podmiotów publicznych, przeznaczone na dostarczanie dóbr publicznych (klasyczne, społeczne) Ogół działań związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem pieniędzy przez podmioty publiczne (państwo, samorząd terytorialny, ubezpieczenia społeczne i zdrowotne) Gromadzenie + Wydatkowanie + Kontrola

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Art. 3. Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności:   1)   gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;   2)   wydatkowanie środków publicznych;   3)   finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;   4)   zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;   5)   zarządzanie środkami publicznymi;   6)   zarządzanie długiem publicznym;   7)   rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

ŚRODKI PUBLICZNE – skąd się biorą: podatki inne daniny publiczne (składki, opłaty, kary) z usług świadczonych przez jednostki FP z majątku jednostek FP DOCHODY z Unii Europejskiej z państw członkowskich EFTA z innych państw ŚRODKI ZAGRANICZNE – bezzwrotne ze sprzedaży papierów wartościowych z prywatyzacji z otrzymanych kredytów i pożyczek ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek z działalności JSFP PRZYCHODY

ŚRODKI PUBLICZNE – na co idą: bieżące majątkowe obsługa długu WYDATKI spłaty otrzymanych kredytów i pożyczek wykup papierów wartościowych udzielone kredyty i pożyczki Płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowana są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa Operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym Płatności związane z udziałem S.P. w międzynarodowych instytucjach finansowych ROZCHODY

PRZYCHODY ROZCHODY sprzedaż papierów wartościowych wykup papierów wartościowych zaciąganie kredytów i pożyczek spłata otrzymanych kredytów i pożyczek spłata udzielonych kredytów i pożyczek udzielone kredyty i pożyczki wpływy (przychody) z działalności JSFP płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowana są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa   operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym płatności związane z udziałem S.P. w międzynarodowych instytucjach finansowych

WYNIK FINANSÓW PUBLICZNYCH DOCHODY WYDATKI NADWYŻKA

WYNIK FINANSÓW PUBLICZNYCH WYDATKI DOCHODY DEFICYT

„bilans musi wyjść na zero”   PRZYCHODY ROZCHODY = DOCHODY WYDATKI

DEFICYT – okoliczności powstawania W celu wykorzystania nadwyżki z lat ubiegłych W związku z realizacją dużych inwestycji np. z wykorzystaniem środków unijnych Niedopasowanie wydatków do dochodów (przejściowe lub trwałe)

DEFICYT – sposoby finansowania Nadwyżki z lat ubiegłych Wpływy z prywatyzacji Zaciąganie długu Kredyty i pożyczki Emisja papierów wartościowych

SALDO FINANSÓW PUBLICZNYCH (wg ustaw budżetowych – przed nowelizacją) Wyszczególnienie 2008 2009 2010 Dochody 281 892 096 303 034 805 249 006 601 Przychody 238 999 862 250 618 217 352 506 774 Wydatki 308 982 737 321 221 112 301 220 817 Rozchody 211 909 221 232 431 910 285 859 653 Wynik (nadwyżka/deficyt) -27 090 641 -18 186 307 -52 214 216 Dochody + przychody 520 891 958 553 653 022 601 513 375 Wydatki + rozchody 587 080 470 S A L D O (od 2010 deficyt budżetu środków europejskich) 14 432 905

SALDO FINANSÓW PUBLICZNYCH (wg ustaw budżetowych – przed nowelizacją)

PORÓWNANIE SEKTORÓW PUBLICZNY PRYWATNY Indywidualna Grupowa własność Państwowa (S.P.) Samorządowa (JST) Niekomercyjny – dostarczanie dóbr publicznych Skarb Państwa Samorząd terytorialny Fundusze celowe Agencje rządowe ZUS, KRUS, NFZ Komercyjny – osiąganie zysku Przedsiębiorstwa państwowe Spółki prawa handlowego (Skarbu Państwa i JST) Indywidualna Grupowa Firmy – zysk i inwestowanie Gospodarstwa domowe – konsumpcja i oszczędzanie Misja i zasady finansowania

Struktura sektora publicznego rządowy (państwowy) - Skarb Państwa Sektor samorządowy - gminy, powiaty, województwa Sektor ubezpieczeń społecznych (ZUS, KRUS i fundusze, którymi zarządzają)

Podmioty sektora publicznego (wyposażone w osobowość prawną) PAŃSTWOWY SAMORZĄDOWY Skarb Państwa Agencje rządowe (kilkanaście) Narodowy Fundusz Zdrowia Polska Akademia Nauk Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej Państwowe szkoły wyższe (ponad 100) Państwowe instytucje kultury (ok.400) Inne osoby prawne utworzone na podstawie ustaw (z wyłączeniem p.p. banków, spółek prawa handlowego) Gminy (2478 -2007r.) Powiaty (379 – 2007r.) Województwa (16) Związki JST (ok.150) Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej Samorządowe instytucje kultury (ponad 6000) Inne osoby prawne utworzone na podstawie ustaw (z wyłączeniem p.p. banków, spółek prawa handlowego)

Jednostki organizacyjne sektora publicznego (nie posiadają osobowości prawnej) PAŃSTWOWY – stan III.2012 r. SAMORZĄDOWY - stan III. 2012 r. Jednostki budżetowe (ok.3150) Jednostki nadzorowane (1300) Państwowe fundusze celowe (większość) Jednostki badawczo-rozwojowe Instytucje gospodarki budżetowej - kilkanaście (od 1 stycznia 2011 r. w sektorze państwowym nie ma zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych) Jednostki budżetowe (ok.3300) Samorządowe zakłady budżetowe (ok.8500) Gospodarstwa pomocnicze Samorządowe fundusze celowe (na szczeblu powiatu i województwa: FOGR, FGZGiK) OGÓŁEM: ok. 5.000 OGÓŁEM: ok. 45.000

Państwowe i samorządowe osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw, podstawą gospodarki jest plan finansowy wyodrębniający:  1) przychody z prowadzonej działalności;   2)   dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego;   3)   koszty, w tym: a)  wynagrodzenia i składki od nich naliczane, b)  płatności odsetkowe wynikające z zaciągniętych zobowiązań, c)  zakup towarów i usług;   4)   środki na wydatki majątkowe;   5)   środki przyznane innym podmiotom;   6)   stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku;   7)   stan środków pieniężnych na początek i koniec roku. Projekty planów finansowych państwowych osób prawnych są przekazywane Ministrowi Finansów

Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, może być utworzona przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów, a także organ lub kierownika następujących jednostek: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego i Państwowej Inspekcji Pracy odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania; pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, działa na podstawie statutu nadanego przez organ wykonujący funkcje organu założycielskiego, samodzielnie gospodaruje mieniem, kierując się zasadą efektywności jego wykorzystania. Przykłady: Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Instytucja Gospodarki Budżetowej w Kancelarii Prezydenta RP (dotąd wszystkie były gospodarstwami pomocniczymi)

Agencja wykonawcza (rządowa) jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa, zasady działania określa ustawa i statut, podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy obejmujący przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa, zestawienie kosztów, wynik finansowy, należności i zobowiązania, wydatki majątkowe, projekt rocznego planu finansowego agencji wykonawczej ustala jej właściwy organ w porozumieniu z ministrem sprawującym nadzór nad agencją wykonawczą. Po zatwierdzeniu przez ministra sprawującego nadzór projekt jest przekazywany Ministrowi Finansów planowane wydatki nie powinny być wyższe od planowanych dochodów, agencja wykonawcza może zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający rok budżetowy, agencja jest obowiązana corocznie wpłacać do budżetu państwa, na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją, nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku,

Państwowy fundusz celowy tworzone na podstawie odrębnych ustaw, państwowy fundusz celowy może mieć osobowość prawną lub nie posiadać osobowości prawnej. przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie. do państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu państwa. podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy. ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi. koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich.

Jednostka budżetowa J.b. są tworzone są przez: ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów i organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, nie posiada osobowości prawnej, działa na podstawie statutu, pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (powiązana z budżetem metodą brutto), podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan dochodów i wydatków, może posiadać wydzielony rachunek dochodów własnych (darowizny, odszkodowania, opłaty itp.), z którego finansuje wydatki bieżące i inwestycyjne, Nie płaci podatków i nie korzysta z kredytów , J.b. mogą tworzyć gospodarstwa pomocnicze Przykłady jednostek budżetowych: - urzędy władzy oraz administracji państwowej i samorządowej, - urzędy statystyczne, - prokuratury, sądy i trybunały, areszty, więzienia, - jednostki wojskowe, policji, Państwowej Straży Pożarnej, - szkoły, internaty, świetlice, domy pomocy społecznej, - zarządy dróg publicznych, zarządy gospodarki wodnej

Gospodarstwo pomocnicze (od 1 stycznia 2011 tylko samorządowe) są tworzone przez jednostki budżetowe, jest to wyodrębniona z j.b., pod względem organizacyjnym i finansowym, części jej działalności podstawowej lub ubocznej, pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych, może otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe, nowo utworzonemu g.p. może być przyznana z budżetu dotacja na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe, G.p. wpłacają do budżetu połowę osiągniętego zysku, podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy obejmujący przychody własne, dotacje z budżetu, wydatki na wynagrodzenia, celem powołania gospodarstw jest łagodzenie rygorów budżetowych obowiązujących jednostkę budżetową - część działalności można oprzeć na zasadzie samofinansowania (wprowadzenie opłat, komercjalizacja działalności), Przykłady: warsztaty szkolne, stołówki, hotele pracownicze, zakłady produkcyjne przy zakładach karnych.

Zakład budżetowy (od 1 stycznia 2011 tylko samorządowy) tworzone są przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego , odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania np. w zakresie: gospodarki mieszkaniowej, lokalnego transportu zbiorowego, utrzymania zieleni, prowadzenia targowisk, dostarczania mediów (woda, kanalizacja, gaz, energia cieplna itp.) pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, może otrzymywać dotacje przedmiotowe, podmiotowe i dotacje na realizację inwestycji; w wysokości nie większej niż 50% kosztów działalności (nie dotyczy dotacji inwestycyjnych) nowo utworzonemu zakładowi może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu na wyposażenie w środki obrotowe, podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, wpłaca do budżetu nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, ma większą niż jednostka budżetowa swobodę finansową w zakresie bieżącej działalności gospodarczej, ponieważ w planie finansowym można dokonywać zmian w ciągu roku w przypadku realizowania wyższych od planowanych dochodów i wydatków - pod warunkiem, ze nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu, ani zwiększenia dotacji z budżetu, Przykłady: ośrodek wypoczynkowy, ośrodek szkoleniowy

Środki specjalne Wyodrębnione rachunki bankowe, na które państwowe jednostki budżetowe mogą odprowadzać niektóre z uzyskiwanych przez siebie przychodów, Uzyskane przychody służą do finansowania wydatków, nie ujętych w budżecie j.b. W pierwotnym zamyśle środki specjalne miały być instrumentem zachęcającym j.b. do poszukiwania dodatkowych, ubocznych dochodów z „działalności gospodarczej” (np. z wynajmu pomieszczeń, sprzedaży zbędnego sprzętu), Na przełomie lat 80/90 obok środków specjalnych „gospodarczych” zaczęły być tworzone (na podstawie odrębnych przepisów ustawowych) rachunki środków specjalnych, na które mogły być kierowane nie tylko wpływy z działalności ubocznej, lecz również dochody powstające w ścisłym związku z podstawową działalnością jednostek, a nawet dochody publiczne (budżetowe), Kolejnym instytucjom państwowym zaczęto przyznawać prawo do korzystania poza budżetem państwa z części należnych Skarbowi Państwa środków publicznych, Rozrost środków specjalnych prowadzi do dezintegracji finansów publicznych i osłabienia kontroli ich wykorzystania, Tworzone w ostatnich latach środki specjalne charakterem swoich dochodów i sposobem działania bardziej przypominają fundusze celowe niż dawne, „klasyczne” środki specjalne.

Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych

Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych Instytucje rządowe – c.d.

Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych Instytucje rządowe – c.d.

Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych

Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych

Funkcje finansów publicznych = funkcje państwa (ujęcie zadaniowe) Świadczenie wybranych usług Zarządzanie państwem Transfery pieniężne stanowienie prawa egzekucja prawa, ochrona przez zagrożeniami ochrona środowiska transport (drogi) oświata zdrowie opieka kultura emerytury renty świad. rodzinne zasiłki dla bezrobotnych stypendia dopłaty dla rolników dotacje dla firm

Funkcje finansów publicznych = funkcje państwa (ujęcie ogólne) Fiskalna – dostarczanie podmiotom publicznym środków finansowych na realizację ich zadań Redystrybucyjna – wtórny podział PKB Stymulacyjna – oddziaływanie na stosunki gospodarcze i społeczne Ewidencyjno-kontrolna – ewidencja i kontrola przebiegu procesów gospodarczych

Podstawowe kwestie związane z finansami publicznymi Dlaczego władze publiczne zgłaszają popyt na pieniądze w takiej, a nie innej wysokości? Od czego zależy wielkość tego popytu? Jakie dziedziny życia powinny być finansowane ze środków publicznych? W jaki sposób popyt może być zaspokojony (podatki, cła, inne sposoby)? Jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa powoduje gromadzenie i wydatkowanie funduszy publicznych? Jakie instrumenty gromadzenia i wydatkowania środków stosować, aby ograniczyć do minimum negatywne skutki w dziedzinie efektywności i sprawiedliwości? Jak podzielić zadania i środki pomiędzy poszczególne rodzaje podmiotów publicznych (państwo, samorząd terytorialny, inne)? Decentralizacja czy dekoncentracja ? Jak łączyć cele czysto fiskalne z celami pozafiskalnymi np. w zakresie korygowania rozkładu dochodów, wspierania wzrostu gospodarczego?

Dylematy finansów publicznych Dostarczenie dóbr publicznych ogranicza możliwość zaspokajania potrzeb za pomocą dóbr prywatnych (ograniczoność środków) Im więcej chcemy od państwa, tym większe musimy płacić podatki Wiele potrzeb może być zaspokajanych za pomocą dóbr społecznych lub dóbr prywatnych (kryteria wyboru dóbr społecznych) „Bezpłatność” dóbr publicznych może prowadzić do marnotrawstwa i nadużyć Dominacja dóbr publicznych zniechęca do wysiłku i aktywności Konsumpcja dóbr publicznych jest w pewnym sensie konsumpcją przymusową Czy i w jakim stopniu zlecać zadania sektorowi prywatnemu?