Koncepcja sieci organów administracji publicznej

Koncepcja sieci organów administracji publicznej
Materiał pomocniczy do wykładu z nauk administracyjnych dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wpływa na:
Koncepcja sieci organów administracji publicznej Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wpływa na: system instytucjonalny polskiej administracji publicznej funkcjonowanie organów administracyjnych, w tym ich bezpośrednią współpracę z analogicznymi organami pozostałych państw członkowskich i Komisją Europejską. Współpraca ta odbywa się (między innymi) w ramach sieci organów administracyjnych. dr hab. Jerzy Supernat

Rozważania prowadzone będą na przykładzie:
Koncepcja sieci organów administracji publicznej Celem wykładu jest przedstawienie miejsca i znaczenia sieci organów administracyjnych w systemach europejs-kim i krajowym (polskim) administracji publicznej oraz sformułowanie w tym zakresie uwag i wniosków. Rozważania prowadzone będą na przykładzie: europejskiej sieci organów ochrony konkurencji europejskich sieci organów regulacyjnych (w tzw. sekto-rach infrastrukturalnych) dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Sieć Ochrony Konkurencji (the Euro-pean Competition Network – ECN) Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej (the European Regulators Group for Electronic Communications Network and Services) Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego (the European Regulators Group for Electricity and Gas). dr hab. Jerzy Supernat

Poza zakresem zainteresowania pozostają zatem sieci or-ganów administracyjnych o zakresie innym niż europej-ski, w szczególności o zakresie globalnym. Ich przykładem jest utworzona w 2001 r.: Międzynarodowa Sieć Ochrony Konkurencji (the International Competition Network – ICN ) W 2005 r. w jej skład wchodziło dziewięćdziesiąt jeden or- ganów ochrony konkurencji (w tym polski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) z osiemdziesięciu jeden kra- jów. dr hab. Jerzy Supernat

Członkostwo w ICN jest dobrowolne, a sama sieć ma do pewnego stopnia charakter wirtualny (nie ma stałego sekretariatu ani stałej siedziby): zorientowane na reali-zację określonych projektów prace zespołów roboczych toczą się za pośrednictwem współczesnych środków łącz-ności. Podstawowym celem ICN jest ułatwienie współpracy między organami ochrony konkurencji na świecie i sprzy-janie miękkiej konwergencji (soft convergence) prawa i praktyki ochrony konkurencji. dr hab. Jerzy Supernat

W kontekście uwag sformułowanych poniżej warto powie-dzieć, że zdaniem ICN (zob. A Statement of Mission and Achievemnts up until May 2005) w tzw. sektorach regulo-wanych, a więc także w sektorach infrastrukturalnych, niezbędna jest bliska współpraca pomiędzy organami ochrony konkurencji i organami regulacyjnymi. dr hab. Jerzy Supernat

W szczególności regulacja może być komplementarna wo-bec interwencji antymonopolowej: organy regulacyjne nakazują ex ante regulowanym pod- miotom określone zachowania organy ochrony konkurencji ex post egzekwują stosowa-nie postanowień powszechnie obowiązujących przepisów dr hab. Jerzy Supernat

Na temat potrzeby i problemów takiej współpracy w Pol-sce pomiędzy Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumen-tów oraz Urzędem Komunikacji Elektronicznej (a także Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Krajową Radą Radiofonii i Telewizji) zob.: Regulacja rynku telekomunikacyjnego. Stwierdzanie zna-czącej pozycji rynkowej operatorów – problemy proce-duralne. Materiały konferencji naukowej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego odbytej w dniu 8 lipca 2004 roku, redakcja: Michał Kulesza i Andrzej Szpor, Liber, Warszawa 2005. dr hab. Jerzy Supernat

Utworzenie sieci organów ochrony konkurencji zo-stało zapowiedziane w rozporządzeniu Rady 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wdrożenia wspólnotowych zasad konkurencji sformułowanych w artykułach 81 i 82 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Rozporządzenie stanowi, że Komisja oraz organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny razem tworzyć sieć organów publicznych (a network of public autho- rities) stosujących w ścisłej współpracy wspólnoto- we zasady konkurencji. dr hab. Jerzy Supernat

Przyjęte tego samego dnia wspólne oświadczenie Rady i Komisji w sprawie funkcjonowania sieci organów ochrony konkurencji stanowi, że w celu zapewnienia efektywnego i spójnego stosowania wspólnotowych zasad konkurencji Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji, wskazane przez państwa członkowskie, tworzą razem sieć orga-nów ochrony konkurencji dla stosowania w ścisłej współpracy artykułów 81 i 82 Traktatu. dr hab. Jerzy Supernat

Zarówno rozporządzenie jak i oświadczenie zapowiadają, że szczegóły współpracy w ramach sieci będzie ustalała Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi. Aktualnie szczegóły takie zawiera opublikowane 24 kwie-tnia 2004 r. obwieszczenie Komisji w sprawie współpracy w ramach Sieci Organów Ochrony Konkurencji (sformu-łowane w nim zasady zostały przyjęte przez krajowe or-gany ochrony konkurencji przez podpisanie aneksu). Zna-lazło się w nim także kilka postanowień ogólniejszej na-tury. dr hab. Jerzy Supernat

„Rozporządzenie (...) tworzy system równoległych kompe-tencji, w którym Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich (...) mogą stosować artykuł 81 i arty-kuł 82 Traktatu (...). Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich tworzą razem sieć organów publi-cznych, działających w interesie publicznym i ściśle współ-pracujących w celu ochrony konkurencji. Sieć jest forum dla dyskusji i współpracy w dziedzinie stosowania i egzekucji polityki konkurencji Wspólnoty Europejskiej. Stanowi struk-turę pozwalającą organom ochrony konkurencji na współ-pracę w przypadku stosowania artykułów 81 i 82 Traktatu oraz jest podstawą dla stworzenia i utrzymania wspólnej kultury konkurencji w Europie. Sieć nosi nazwę Europejska Sieć Ochrony Konkurencji” (pkt 1 wprowadzenia do obwie-szczenia). dr hab. Jerzy Supernat

Należy zauważyć, że utworzenie ECN ma swoje źródło we wprowadzonej rozporządzeniem Rady 1/2003 decentrali-zacji stosowania wspólnotowego prawa ochrony konku-rencji i powierzeniu odpowiednim krajowym organom och-rony konkurencji stosowania w pełnym zakresie artykułów 81 i 82 Traktatu (zob. zwłaszcza art. 3 rozporządzenia). Przyjęty system równoległych kompetencji, w którym prawo stosowania artykułów 81 i 82 Traktatu mają kra-jowe organy ochrony konkurencji i Komisja, wymaga od wszystkich organów ścisłej współpracy. W przeciwnym przypadku efektywne i spójne stosowanie wspólnotowego prawa ochrony konkurencji nie byłoby po prostu możliwe. dr hab. Jerzy Supernat

Nota bene państwa członkowskie mają pełną swobodę w kwestii wyboru rodzaju organu (administracyjny czy są-dowy), który wyznaczą jako odpowiedzialny za stosowa-nie prawa ochrony konkurencji. Innymi słowy, uczestni-kiem omawianej Sieci może być organ administracyjny, ale także organ sądowy. dr hab. Jerzy Supernat

Duży nacisk na współpracę organów ochrony konkurencji kładzie także rozporządzenie Rady 139/2004 z dnia 20 sty-cznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji pomiędzy przedsiębiorstwami. Jego pkt 14 stanowi między innymi, że Komisja i kompe-tentne organy państw członkowskich powinny razem two-rzyć sieć organów publicznych, stosujących swoje odrębne kompetencje w ścisłej współpracy, korzystając z efektyw-nych rozwiązań służących wymianie informacji i konsul-tacji, mając na celu zapewnienie, że daną sprawą zajmuje się organ najbardziej właściwy zgodnie z zasadą subsy-diarności i w celu maksymalnego wyeliminowania sytuacji wielokrotnego zgłaszania tego samego przypadku koncent-racji. dr hab. Jerzy Supernat

Marek Szydło: Można się zastanawiać, czy Sieć przewi-dziana w rozporządzeniu 139/2004 jest w sensie praw-nym tą samą Siecią, o której jest mowa w rozporządze-niu 1/2003. Odpowiedź negatywna prowadziłaby do wniosku, że ma-my obecnie we Wspólnocie dwie odrębne w sensie praw-nym sieci ochrony konkurencji. dr hab. Jerzy Supernat

Uczestników ECN (z jednej strony krajowe organy ochrony konkurencji, a z drugiej Komisja) z założenia nie wiążą żadne więzi hierarchiczne. We wspólnym oświadczenie Rady i Komisji wskazuje się, że wszystkie organy wchodzące w skład Sieci są wzajemnie niezależne, a współpraca między nimi oparta jest na zasadach równości, szacunku i solidarności. dr hab. Jerzy Supernat

Jednocześnie oświadczenie stanowi, że na Komisji, jako strażniku Traktatu, spoczywa ostateczna, chociaż nie wy-łączna, odpowiedzialność za rozwój polityki konkurencji oraz zapewnienie efektywności i spójności w tym zakresie. Z tego powodu instrumenty, jakimi dysponuje Komisja, nie są identyczne z tymi, jakimi dysponują krajowe organy ochrony konkurencji. Dodatkowe kompetencje Komisji służą realizacji jej zadań i mają być stosowane z maksy-malnym poszanowaniem kooperacyjnego charakteru Sieci. dr hab. Jerzy Supernat

Założona niezależność uczestników Sieci i jej niehierar-chiczny charakter nie do końca znajduje jednak potwier-dzenie w przepisach relewantnych rozporządzeń. Sławomir Dudzik wskazuje, że stworzona Sieć „posiada w aspekcie funkcjonalnym przynajmniej niektóre cechy cha-rakterystyczne dla hierarchicznej budowy aparatu admini-stracyjnego, z silną, centralną rolą Komisji Europejskiej jako organu funkcjonalnie nadrzędnego wobec krajo-wych organów ochrony konkurencji”. Stanowisko takie uzasadniają między innymi następujące rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu Rady 1/2003: dr hab. Jerzy Supernat

1. Krajowe organy ochrony konkurencji, podejmując działania w sprawach, do których znajduje zastosowanie art. 81 lub art. 82 Traktatu, są zobowiązane poinfor-mować o tym na piśmie Komisję przed wszczęciem postępowania lub niezwłocznie po podjęciu pierwszej formalnej czynności w sprawie. dr hab. Jerzy Supernat

2. Krajowe organy ochrony konkurencji są zobowiązane nie później niż 30 dni przed wydaniem decyzji w sprawie zastosowania wspólnotowego prawa konkurencji poinfor-mować o tym Komisję. W tym celu powinny przedłożyć Komisji streszczenie sprawy, projekt decyzji, a w przy-padku jego braku dokument wskazujący na propono-wany kierunek działania. Na żądanie Komisji krajowy organ ochrony konkurencji ma obowiązek udostępnić inne posiadane przezeń dokumenty niezbędne Komisji do dokonania oceny sprawy. dr hab. Jerzy Supernat

3. Jeżeli pewna sprawa była już przedmiotem decyzji Komisji, krajowy organ ochrony konkurencji nie może podjąć decyzji, która pozostawałaby w sprzeczności z decyzją Komisji. Z kolei Komisja wprawdzie z zasady nie powinna przyjmować decyzji, która stałaby w sprze-czności z decyzją krajowego organu ochrony konkurencji, to jednak w konkretnej sytuacji, w tym zagrożenia inte-resu Wspólnoty, jest to możliwe. dr hab. Jerzy Supernat

4. Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu wydania jednej z decyzji przewidzianych w rozdziale III rozporzą-dzenia jest równoznaczne z pozbawieniem krajowych organów ochrony konkurencji kompetencji do stosowania artykułów 81 i 82 Traktatu, co w istocie oznacza konie-czność umorzenia lub zawieszenia postępowania prowa-dzonego dotychczas przez organ krajowy. dr hab. Jerzy Supernat

5. Komisja może żądać od krajowych organów ochrony konkurencji (i rządów państw członkowskich) wszelkich informacji, które są konieczne dla realizacji jej obowiąz-ków przewidzianych w rozporządzeniu. dr hab. Jerzy Supernat

6. Komisja może przeprowadzać na terytorium państw członkowskich kontrolę w celu wykrycia porozumień, decyzji lub uzgodnionych praktyk zakazanych przez art. 81 Traktatu lub nadużycia pozycji dominującej, zakazanego przez art. 82, ust. 3 Traktatu. Kontrola taka z zasady nie wymaga uzyskania zgody organów krajowych, wystarczy powiadomienie o niej w odpowiednim czasie krajowego organu ochrony konkurencji, który ma obowiązek akty-wnie współpracować z Komisją. dr hab. Jerzy Supernat

7. Komisja może powierzyć przeprowadzenie kontroli krajowemu organowi ochrony konkurencji w takim za-kresie, jaki uważa za konieczny, w sytuacjach przewi-dzianych w rozporządzeniu. dr hab. Jerzy Supernat

Podkreślić należy, że wynikające z rozporządzenia Rady 1/2003 obowiązki (i uprawnienia) Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zostały w 2004 r. explicite wprowadzone do ustawy z 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Do zadań Prezesa Urzędu należy między innymi współpra-ca z innymi organami, do których zakresu działania należy ochrona konkurencji i konsumentów, co oznacza obowią-zek współpracy z Komisją Europejską oraz organami och-rony konkurencji pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej. dr hab. Jerzy Supernat

Utworzenie Europejskiej Sieci Ochrony Konkurencji skła-dającej się z organów krajowych i Komisji Europejskiej z dominującą, centralną rolą Komisji w tej Sieci w istocie nie tylko podważa założoną niezależność uczestników Sieci i jej niehierarchiczny charakter, ale także powoduje osła-bienie wewnętrznej sieci powiązań i zależności w ramach krajowego aparatu administracyjnego. dr hab. Jerzy Supernat

Sławomir Dudzik: „krajowe organy ochrony konku-rencji stają się bardziej ‘przedstawicielami’ Komisji w państwach członkowskich niż częścią jednolitej ad-ministracji rządowej podlegającej centralnemu kie-rownictwu rządu państwa członkowskiego”. Zdaniem tego autora wykonywanie istotnych kompetencji przez Komisję Europejską, stanowiącą centrum sieci krajo-wych organów ochrony konkurencji, prowadzić będzie do ograniczenia w wielu sprawach przewidzianej w Konstytucji funkcji kierowniczej Rady Ministrów w stosunku do adminis-tracji rządowej, w tym jej funkcji koordynacyjnych i kon-trolnych wobec organów administracji rządowej, a także funkcji ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z in-nymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. dr hab. Jerzy Supernat

Sektory infrastrukturalne są to sektory, w których działalność gospodarcza prowadzona jest przy wykorzy-staniu określonej sieci infrastrukturalnej. W odniesieniu do tych sektorów Unia Europejska rozpoczęła w latach osiemdziesiątych XX wieku program liberalizacji i rozwoju wspólnego rynku. Realizując ten program, Komisja Europejska oraz Parla-ment Europejski i Rada wydały liczne dyrektywy sektoro-we normujące warunki efektywnego i konkurencyjnego funkcjonowania sektorów infrastrukturalnych. Ich realiza-cja – zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania prawa wspólnotowego – należy do specjalnie w tym celu powołanych krajowych organów regulacyjnych. dr hab. Jerzy Supernat

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnej struktury regulacyjnej dla sieci i usług łączności elektronicznej (art. 2 lit. g): Krajowy organ regulacyjny to podmiot lub podmioty, którym państwo członkowskie powierzyło wykonywanie zadań regulacyjnych przewidzianych w dyrektywie ramo-wej lub w dyrektywach szczegółowych. dr hab. Jerzy Supernat

Komisja często podkreśla (rosnące) znaczenie organów regulacyjnych dla prawidłowego funkcjonowania regulacji sektorowych. Na przykład w raporcie poświęconym implementacji pa-kietu regulacyjnego w dziedzinie łączności elektronicznej z 2002 r. (Report on the Implementation of the EU Elec-tronic Communications Regulating Package 2003) Komisja pisze, że organy te stanowią podstawę nowego systemu regulacji (foundation of the new regulatory system). dr hab. Jerzy Supernat

Decentralizacja kompetencji regulacyjnych nie oznacza jednak, że poszczególne krajowe organy regulacyjne dzia-łają odrębnie i bez porozumiewania się między sobą oraz z Komisją Europejską. Prawidłowe funkcjonowanie wspólnego rynku (zapewnie-nie jednolitości i trafności podejmowanych decyzji regula-cyjnych) wymaga współpracy pomiędzy poszczególnym krajowymi organami regulacyjnymi oraz pomiędzy tymi organami a Komisją Europejską. Współpracę taką nakazują i instytucjonalizują (formalizują) liczne przepisy relewan-tnych dyrektyw sektorowych. dr hab. Jerzy Supernat

Nakazana we wskazanych dyrektywach sektorowych współpraca pomiędzy poszczególnym krajowymi organa-mi regulacyjnymi oraz pomiędzy tymi organami a Komisją Europejską odbywa się w ramach tworzonych przez Ko-misję w drodze decyzji sieci (grup) organów regulacyj-nych. dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej (utworzona decyzją Komisji z 29 lipca 2002 r.). Ze strony Polski w jej skład wchodzi Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Anna Streżyńska – Prezes UKE Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego (utworzona decyzją Komisji z 11 listopada 2003 r.). Ze strony Polski w jej skład wchodzi Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej została zwięźle określona w art. 1 decyzji Komisji jako grupa doradcza, co jednak nie oddaje w pełni jej funkcji i zadań. Rolą Grupy jest bowiem doradzanie i wspieranie Komisji w konsolidacji rynku wewnętrznego sieci i usług elektronicznych, ale nadto należy do niej stworzenie powiązań pomiędzy krajo-wymi organami regulacyjnymi i Komisją przyczyniających się do rozwoju rynku wewnętrznego i jednolitego stoso-wania we wszystkich państwach członkowskich rozwiązań przyjętych w strukturze regulacyjnej dla sieci i usług łączności elektronicznej (art. 3). dr hab. Jerzy Supernat

Bardzo istotne dla realizacji funkcji i zadań Grupy są więzi i obowiązki informacyjne wewnątrz Grupy. W szczególności zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady krajowe organy regulacyjne mają przekazywać Komisji informacje niezbędne dla wykonywania jej traktatowych zadań, o ile Komisja zwróci się do nich z uzasadnionym wnioskiem w tej sprawie. Żądane informacje muszą być proporcjonalne do tychże zadań. dr hab. Jerzy Supernat

Uzyskane od krajowego organu regulacyjnego informacje Komisja przekazuje w niezbędnym zakresie innemu (innym) organowi regulacyjnemu w sieci, chyba że organ je dostarczający jednoznacznie i w sposób uzasadniony sprze-ciwił się ich dalszemu przekazaniu. Wymiana informacji pomiędzy krajowymi organami regulacyjnymi nie musi się rzecz jasna odbywać tylko za pośrednictwem Komisji. Stanowisko takie byłoby oczywiście sprzeczne z ideą sieci organów, a ponadto wskazany art. 5 ust. 2 wyraźnie nakazuje krajowym organom regulacyjnym udostępnienie uzyskanych przez nie informacji innym organom regula-cyjnym na ich uzasadniony wniosek i w celu umożliwienia wykonywania ich zadań wynikających z prawa wspólnoto-wego. Wymiana informacji ma zatem miejsce zarówno w płaszczyźnie wertykalnej, jak i horyzontalnej. dr hab. Jerzy Supernat

obowiązki informacyjne, które dotyczą działań już podję- tych
Koncepcja sieci organów administracji publicznej Wśród obowiązków informacyjnych krajowych organów regulacyjnych można wyróżnić: obowiązki informacyjne, które dotyczą działań już podję- tych obowiązki informacyjne, które dotyczą działań dopiero planowanych i umożliwiają dokonanie ich oceny, a nawet zablokowanie przez Komisję dr hab. Jerzy Supernat

Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, jeżeli zamierzony środek ma na celu zdefiniowanie rynku odnośnego, które odbiega od definicji przyjętej przez Komisję, lub uznanie przedsiębiorstwa za posiadające, indywidualnie lub wspólnie z innymi, zna-czącej pozycji rynkowej oraz wpływałby na handel po-między państwami członkowskimi i jeżeli Komisja wska-zała krajowemu organowi regulacyjnemu, że jej zdaniem zamierzony środek stanowiłby barierę dla wspólnego rynku lub też Komisja ma poważne wątpliwości dotyczące jego zgodności z prawem wspólnotowym, a w szczegól-ności z celami przyjętymi w art. 8 dyrektywy, nie może on zostać przyjęty przez dwa miesiące, który to okres nie może być przedłużony. dr hab. Jerzy Supernat

Jeżeli w trakcie tego okresu Komisja podejmie decyzję o nicnierobieniu i nie złoży dalszych zastrzeżeń do propono-wanego środka, organ regulacyjny może ją ostatecznie przyjąć. W tym czasie Komisja może jednak także pod-jąć decyzję nakazującą krajowemu organowi regu-lacyjnemu wycofanie zamierzonego środka regula-cyjnego. Możliwość nakazania krajowemu organowi regulacyjne-mu wycofanie zamierzonego konkretnego środka nie-wątpliwie wzmacnia pozycję Komisji w sieci organów regulacyjnych. Z pewną przesadą można nawet powie-dzieć, że wobec uczestników sieci sytuuje ją w roli or-ganu nadzorczego: decyzja przewidziana w art. 7 ust. 4 ma niewątpliwie charakter decyzji nadzorczej. dr hab. Jerzy Supernat

Warto jeszcze zwrócić uwagę na zasadę przejrzystości funkcjonowania krajowych organów regulacyjnych: zgod-nie z art. 6 decyzji Komisji, Grupa powinna w szerokim zakresie i na wczesnym etapie prowadzić w sposób ot-warty i przejrzysty konsultacje z uczestnikami rynku, konsumentami i użytkownikami końcowymi. dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego jest w istocie nadsiecią, zawiera bowiem w sobie: sieć organów regulacyjnych dla energii elektrycznej (przewidzianą w dyrektywie 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady) sieć organów regulacyjnych dla gazu ziemnego (przewi-dzianą w dyrektywie 2003/55/WE Parlamentu Europej-skiego i Rady) dr hab. Jerzy Supernat

Odpowiednio preambuła decyzji Komisji wskazuje w punk-cie 6 na potrzebę utworzenia Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego, która powinna ułatwić konsultacje, koordynację i współ-działanie pomiędzy organami regulacyjnymi w państwach członkowskich oraz pomiędzy nimi i Komisją w celu kon-solidacji rynku wewnętrznego i zapewnienia spójnego sto-sowania w państwach członkowskich dwóch wskazanych dyrektyw sektorowych (a także rozporządzenia 1228/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków dostępu do sieci dla przesyłu trans-granicznego energii elektrycznej). dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego została określona w art. 1. ust. 1 decyzji Komisji jako niezależna grupa doradcza. Art. 1 ust. 2 decyzji Komisji stanowi, że Grupa z własnej inicjatywy lub na żądanie Komisji doradza i wspomaga Komisję w konsolidacji wewnętrznego rynku energii w szczególności w odniesieniu do przygotowania roboczych wersji aktów implementacyjnych w dziedzinie energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz… dr hab. Jerzy Supernat

w każdej sprawie związanej z wewnętrznym rynkiem energii elektrycznej i gazu ziemnego. Zadaniem Grupy jest także ułatwianie konsultacji, koordynacji i współdziałanie krajowych organów regulacyjnych, przyczyniając się do spójnego stosowania we wszystkich państwach członkow-skich postanowień relewantnych dyrektyw sektorowych i rozporządzenia 1228/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady, a także możliwego przyszłego prawodawstwa wspól-notowego w dziedzinie energii elektrycznej i gazu. dr hab. Jerzy Supernat

Tak jak w przypadku Europejskiej Grupy Organów Regu-lacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej, dla realizacji funkcji i zadań omawianej Grupy szczególnie istotne są więzi i obowiązki informacyjne wewnątrz Grupy. dr hab. Jerzy Supernat

Również tak jak Europejska Grupa Organów Regula-cyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej oma-wiana Grupa powinna w szerokim zakresie i na wczesnym etapie prowadzić w sposób otwarty i przejrzysty konsul-tacje z uczestnikami rynku, konsumentami i użytkowni-kami końcowymi. dr hab. Jerzy Supernat

Wnioski końcowe 1. Przewidziane w prawie wspólnotowym (tworzenie) sieci organów administracyjnych należy widzieć w szerszym kontekście zasady zdecentralizowanego stosowania prawa wspólnotowego oraz zapewnienia efektywności i jednoli-tości jego stosowania przez krajowe organy administra-cyjne. dr hab. Jerzy Supernat

2. Tworzenie i funkcjonowanie europejskich sieci organów administracyjnych, mających zapewnić efektywność i jed-nolitość stosowania prawa wspólnotowego, sprzyja admi-nistracyjnej konwergencji i powstawaniu europejskiej przestrzeni administracyjnej. W konkretnym przypadku wspólnotowy prawodawca za-kłada i dopuszcza znaczne odrębności pomiędzy uczestni-kami Europejskiej Sieci Ochrony Konkurencji, ale Sieć po-strzega jako podstawę dla stworzenia i utrzymania wspól-nej kultury konkurencji w Europie. dr hab. Jerzy Supernat

3. Utworzenie europejskiej sieci organów administra-cyjnych można postrzegać jako przejaw realizacji zasad subsydiarności i proporcjonalności oraz alternatywę dla europejskiej centralizacji (utworzenia jednego, wspól-nego dla wszystkich państw członkowskich organu euro-pejskiego). dr hab. Jerzy Supernat

W konkretnym przypadku pod koniec lat dziewięć-dziesiątych XX wieku w trakcie prac nad nowym pakietem regulacyjnym sektora telekomunikacyjnego rozważano utworzenie specjalnego organu regulacyjnego działają-cego na płaszczyźnie wspólnotowej (the European Regula-tory Authority for Telecommunication). Rezygnacja z tej koncepcji i utworzenie odpowiednich organów regulacyjnych w poszczególnych państwach członkowskich wymagało zapewnienia ich ścisłej współ-pracy w ramach transgranicznej sieci organów. dr hab. Jerzy Supernat

4. Utworzenie europejskiej sieci organów administra-cyjnych można postrzegać jako alternatywę dla oddol-nego organizowania (zrzeszania) się organów krajowych. dr hab. Jerzy Supernat

W konkretnym przypadku utworzenie przez Komisję Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego można postrzegać także jako przeciwwagę dla powstałej wcześniej z inicjatywy organów regulacyjnych w dziedzinie energii elektrycznej i gazu ziemnego państw członkowskich (i Europejskiego Obszaru Gospodarczego) Rady Europejskich Regulatorów Energii (Council of European Energy Regulators – CEER). Celem Rady jest między innymi ułatwienie współpracy między organami regulacyjnymi oraz reprezentowanie ich w kontaktach z Komisją Europejską. Od 1 maja 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest członkiem zarów-no Grupy, jak i Rady. dr hab. Jerzy Supernat

5. Zapewnienie Komisji Europejskiej, z założenia pozba-wionej własnego aparatu wykonawczego, dominującej pozycji w sieci organów administracyjnych (jej funkcjo-nalnej nadrzędności nad krajowymi organami admini-stracyjnymi w sieci) powoduje, że staje się ona swoistym organem centralnym, który koordynuje i kontroluje działania określonych krajowych organów administracyj-nych, zapewniając jednolitość ich funkcjonowania na całym obszarze Unii Europejskiej. dr hab. Jerzy Supernat

Skutkiem tego jest między innymi wzmocnienie roli kra-jowych organów administracyjnych jako części adminis-tracji europejskiej, w której ich funkcjonalne podpo-rządkowanie Komisji łączy się z opartą na zasadzie rów-norzędności współpracą z organami administracyjnymi innych państw członkowskich. dr hab. Jerzy Supernat

6. Polskie organy administracyjne wchodzące w skład omówionych sieci mają w prawie polskim status central-nych organów administracji rządowej. Charakteryzując je, w doktrynie wskazuje się, że są one nadzorowane lub podlegają określonemu naczelnemu organowi administracji rządowej. Uczestnictwo tych organów w europejskich sieciach organów z dominującą rolą Komisji Europejskiej sprawia, że nadrzędna wobec nich rola naczelnych organów admi-nistracji rządowej ulega (dalszemu) ograniczeniu czy osła-bieniu. dr hab. Jerzy Supernat

Innymi słowy, istnienie europejskich sieci organów administracyjnych zmienia nie tylko stosunki zewnętrzne administracji, ale również relacje między centralnymi i naczelnymi organami administracji rządowej w danym państwie członkowskim. dr hab. Jerzy Supernat

7. Zgodnie z prawem wspólnotowym zadania regulacyjne w danym państwie członkowskim mogą być realizowane przez więcej niż jeden odpowiedni krajowy organ regu-lacyjny (państwa członkowskie mają swobodę rozmie-szczenia kompetencji regulacyjnych pod warunkiem, że wszystkie organy wykonujące zadania regulacyjne będą dysponowały koniecznymi zasobami dla ich realizacji). Utworzenie europejskich sieci organów administracyjnych, w których każde państwo jest reprezentowane przez jednego członka może prowadzić do komasowania zadań regulacyjnych w ramach jednego krajowego organu regu-lacyjnego. dr hab. Jerzy Supernat

Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2002 r. o utworzeniu Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej stanowi, że „każde państwo członkowskie ma przynajmniej jeden krajowy organ regu-lacyjny, któremu zostało powierzone stosowanie przepisów dyrektyw o łączności elektronicznej po ich transpozycji do prawa krajowego, a w szczególności przepisów dotyczących bieżącej kontroli rynku”. Decyzja Komisji z 14 września 2004 r. zmieniająca decyzję z 29 lipca 2002 r. o utworzeniu Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej wskazuje na „potrzebę wyjaśnienia kwestii związanych ze składem Grupy” i stanowi, że „Każde państwo członkowskie jest reprezentowane przez jednego członka”. dr hab. Jerzy Supernat

Przy okazji warto zauważyć, że w nowelizacji Decyzji został skreślony art. 2, w którym krajowy organ regula-cyjny został określony jako organ publiczny (public authority): dyrektywy o łączności elektronicznej nie przesądzają formy organizacyjnoprawnej krajowego or-ganu regulacyjnego. dr hab. Jerzy Supernat

8. Współpraca członków sieci z wchodzącą w jej skład Komisją jest z założenia szybka (często ma charakter nieformalny) i przejrzysta, co odróżnia ją od współpracy Komisji ze składającymi się z przedstawicieli państw członkowskich licznymi komitetami w ramach tzw. pro-cedur komitologii, które charakteryzuje na ogół powol-ność i nieprzejrzystość. dr hab. Jerzy Supernat

9. Nakazane członkom sieci organów regulacyjnych sze-roko zakreślone i odpowiednio wczesne, a także otwarte i przejrzyste konsultacje z uczestnikami rynku, konsumen-tami i użytkownikami końcowymi tworzą warunki do prowadzenia przez te podmioty działalności lobbingowej (z czasem być może do negocjacyjnego przyjmowania określonych rozwiązań i środków prawnych) i – tym samym – zwiększenia racjonalności działania zarówno sieci, jak i tworzących ją organów. dr hab. Jerzy Supernat

Warto przypomnieć jednoznacznie pozytywne stanowisko Komisji Europejskiej wobec lobbingu sformułowane w komunikacie z 2 grudnia 1992 r. Otwarty i strukturalny dialog między Komisją i specjalnymi grupami interesu: „Komisja była i jest organem otwartym na wkład ze strony specjalnych grup interesu. W przekonaniu Komisji jest to istotne dla opracowania realnych i wykonalnych kierunków działania (sound and workable policies). Toczący się dialog okazał się korzystny zarówno dla Komisji, jak i zainteresowanych stron zewnętrznych. Komisja potwierdza potrzebę takiego dialogu, sprzyja mu i zamierza nadal z niego korzystać”. dr hab. Jerzy Supernat

Louis D. Brandeis ( ): In the frank expression of conflicting opinions lies the greatest promise of governmental action. Publicity is justly commended as a remedy for social and industrial diseases. Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the most efficient policeman. dr hab. Jerzy Supernat

10. Tworzenie sieci organów administracyjnych realizują-cych podobne cele i stojących przed analogicznymi pro-blemami motywuje pracowników poszczególnych orga-nów do zapewnienia metodologicznej racjonalności podej-mowanych rozstrzygnięć (co nota bene jest ich prawnym obowiązkiem). Niekompetencja pracowników danego or-ganu podważa ich reputację wśród kolegów – pracowni-ków pozostałych organów w sieci. dr hab. Jerzy Supernat

11. Wielość i znaczenie informacyjnych działań organów administracyjnych podejmowanych w ramach sieci i poza nimi każe krytycznie ocenić te doktrynalne koncepcje prawnych form działania administracji, w których dzia-łania informacyjne albo w ogóle się nie pojawiają, albo pojawiają się okazjonalnie, pełniąc w istocie rolę ozdo-bnika. dr hab. Jerzy Supernat

12. W tworzonych przez Komisję Europejską sieciach organów administracyjnych z obligatoryjnym uczestnict-wem organów krajowych istotną zasadą ich funkcjono-wania powinna być zasada minimalizacji biurokratyczno-finansowych obciążeń uczestników sieci. Z drugiej jednak strony efektywna realizacja przez organy krajowe zadań wynikających z uczestnictwa w sieci wy-maga od państw członkowskich zapewnienia odpowied-niego przygotowania kadrowo-technicznego tych orga-nów. dr hab. Jerzy Supernat

Dziękuję za uwagę.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

Podobne prezentacje

Prezentacja na temat: "Koncepcja sieci organów administracji publicznej"— Zapis prezentacji:

Podobne prezentacje

О projekcie

Zwrotny adres

Wejść

Zaloguj się poprzez sieć społeczną:

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

Podobne prezentacje

Prezentacja na temat: "Koncepcja sieci organów administracji publicznej"— Zapis prezentacji:

Podobne prezentacje

О projekcie

Zwrotny adres