EFEKTYWNOŚĆ USŁUG PUBLICZNYCH NA PRZYKŁADZIE POWIATÓW DOLNOŚLĄSKICH dr Marian Kachniarz Skuteczny i efektywny samorząd terytorialny Warszawa 8 października 2010r.

EFEKTYWNOŚĆ Zagadnienie efektywności należy do podstawowych kwestii, którymi zajmuje się ekonomia. Jest to bowiem zasadnicze kryterium optymalizacji decyzji gospodarczych i funkcjonowania organizacji. W powszechnym ekonomicznym ujęciu, efektywność (efficiency) to relacja określonego efektu do danego czynnika produkcji lub zespołu czynników produkcji.

Efektywność jest głównym paradygmatem sektora prywatnego Odnosi się wrażenie, że wszystkie działania we współczesnym świecie poddane są ocenie efektywności W sektorze publicznym znaczenie efektywności jest wręcz kwestionowane Przy założeniu, że w Europie sektor publiczny dystrybuuje średnio 46% PKB, okazuje się, że niemal połowa wydatków realizowana jest z pominięciem zasad efektywności

EFEKTYWNOŚĆ W SEKTORZE PUBLICZNYM Przy wielu debatach publicznych na temat efektywnego gospodarowania środkami publicznymi (bo przecież pochodzą one z przymusowych danin społecznych) zasadniczo nie są one poddane takim ocenom (sic!)

Nic więcej i nic ponadto! nie pokrywa się z ekonomicznym! Usługi publiczne Ekonomia Prawo Politologia Zarządzanie Marginalizacja efektywności W tzw. koncepcji związania prawnego, wykonawczy charakter administracji publicznej oznacza, że organy tej administracji ograniczają swe działania jedynie do konkretyzowania prawa powszechnie obowiązującego, do wykonywania tego prawa. Nic więcej i nic ponadto! [Błaś, Boć, Jeżewski 2004, s. 34]. Legalność i efektywność czy racjonalność nie zawsze są celami zgodnymi ze sobą, często wręcz dochodzi pomiędzy nimi do dysharmonii i sprzeczności. Optimum polityczne nie pokrywa się z ekonomicznym! [Ruśkowski 2005 s. 118].

Prawo Politologia Usługi publiczne Zarządzanie Ekonomia Dominujące nurty badawcze: analiza i opis funkcjonowania struktur i procesów administracyjnych konstruowanie nowych modeli, zasad organizacji i funkcjonowania współczesnej administracji. badania teoretyczne administracji publicznej Zagadnienie efektywności zajmuje zwykle marginalną pozycję w monografiach dotyczących administracji, usług i finansów publicznych (Np. Hausner 2005; Flejterski i in. 2005; Miszczuk i in 2007; Brol 2004; Bondyra i in. 2005; Tucholska 2007; Błaś i in. 2004; Patrzałek 2000; Owsiak 2005; Izdebski, Kulesza. 1999; Leoński 2002; Stiglitz 2004).

JAK TO WYGLĄDA W PRAKTYCE? art. 35 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowi że: „…wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”. Jednak w warstwie instrumentów nadzorczych (RIO) znajdują się jedynie te pozwalające badać wykorzystanie środków publicznych w sposób legalny i zgodny z przeznaczeniem. Oznacza to konieczność zachowania odpowiedniej procedury planowania budżetowego i zgodną z nim realizacją wydatków. Ocena zasadności wydatków pozostawiona jest organom stanowiącym (ocena polityczna a nie ekonomiczna)

Rzecz nie tylko w tym, czy wydatek jest celowy (służy wykonaniu zadania), ale przede wszystkim, czy zasadne jest wydatkowanie właśnie takiej kwoty [Misiąg, 2005, s. 153]. Sprawnie zatem działa ten, kto osiąga maksimum założonego celu przy minimum kosztów. Tymczasem naszą polską tradycją jest nastawienie na skuteczność, osiągnięcie celu niezależnie od kosztów [Kieżun, 2004, s. 42]. Nawet gdy ilościowy i jakościowy pomiar jest relatywnie prosty, nikt nie kwapi się do wprowadzenia systemu mierników zadań do procedur budżetowych. Zwolnienie z przedstawienia mierzalnych wyników swej działalności, daje komfort działania [Misiąg, 2005, s.155].

celowości i efektywności wydatków, Budżety podmiotów publicznych sporządzane w oparciu o system klasyfikacji budżetowej nie uwzględniają w sposób wystarczający celowości i efektywności wydatków,

Obecny system stanowi narzędzie wydatkowania a nie zarządzania Ujęcie statystyczne Historyczna metoda tworzenia Nadrzędny cel: zgodność z prawem Brak związania nakładów z uzyskiwaniem efektów Klasyfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy Brak określonych kosztów jednostkowych

w praktyce administracji publicznej Efektywność w praktyce administracji publicznej Trudności w ocenie efektywności przez ciała stanowiące: „hieroglify skarbników” ujęcie ilościowe a nie jakościowe pozorna porównywalność danych z tego samego działu

w praktyce administracji publicznej Efektywność w praktyce administracji publicznej Pozorna porównywalność danych: porównywanie wydatków z danego działu nie uwzględnia zróżnicowanej struktury wykonywania usług w różnych jednostkach ujęcie ilościowe a nie jakościowe

Fundacje i stowarzyszenia Autonomia w tworzeniu struktur organizacyjnych powoduje, że takie same zadania… Rada Gminy Urząd Gminy Jednostki budżetowe Gimnazjum GOPS Dom kultury Biblioteka GMINA Wójt Rada Gminy Urząd Gminy Jednostki budżetowe Szkoła podstawowa Gimnazjum GOPS Dom kultury Biblioteka publiczna GMINA Wójt Fundacje i stowarzyszenia Promocja, sport, kultura Zakład budżetowy ZGK, ZWiK Spółki komunalne Wodociągi i kanalizacja Nieruchomości Śmieci, utrzymanie porządku Umowy cywilno-prawne Wywóz śmieci Odśnieżanie dróg …wykonywane są przez różne formy organizacyjne, co ma istotny wyraz w strukturze budżetu jak to porównywać?

W efekcie dokonujemy porównań nie uwzględniających specyfiki poszczególnych jednostek administracyjnych Urząd Spółka kom. Jednostka budż. Gospodarstwo pom. Outsourcing Urząd Usługi publiczne Usługi publiczne

Wnioski Badania efektywności muszą opierać się o system wskaźników jednostkowych (podstawa benchmarkingu) Obecna klasyfikacja budżetowa nie daje podstaw do precyzyjnego określenia takich wskaźników (bazy RIO i GUS) W związku z tym konieczne jest sformułowanie takiego systemu (wzór krajów anglosaskich) Do momentu skazani jesteśmy na kosztochłonne badania podstawowe

Określenie efektywności usług publicznych w powiatach dolnośląskich Wymienione problemy stały się dla autora przesłanką do podjęcia badań, których celem było: Określenie efektywności usług publicznych w powiatach dolnośląskich Hipotezą badawczą było stwierdzenie że: Pomimo standaryzacji usług publicznych, ich efektywność w poszczególnych jednostkach jest znacznie zróżnicowana

Przedmiot i zakres badań 26 powiatów na Dolnym Śląsku 15 kategorii usług publicznych (administracyjnych, społecznych i technicznych) Dla każdej usługi identyfikowano dane pozwalające określić: koszt jednostkowy, wydajność, jakość i standard. Na tej podstawie skonstruowano 3 – 5 wskaźników efektywności i wydajności dla każdej usługi

Jak mierzono efektywność? Ilość spraw na jednego zatrudnionego Ilość wykonywanych zadań w relacji do środków konsumowanych przez wykonujących te zadania Warunki techniczne, Stopień zabezpieczenia zasobu geodezyjno-kartograficznego Wyposażenie w sprzęt komputerowy. Dane doprowadzono do wartości miar znormalizowanych z rozkładu scharakteryzowanego przez średnią i odchylenie standardowe Zastosowano podejście dynamiczne, charakteryzujące zmiany tych warunków w okresie 1999 – 2008. Miara syntetyczna efektywności funkcjonowania administracji geodezyjno-kartograficznej stanowi średnią ze wszystkich badanych znormalizowanych wartości.

Miara syntetyczna wydajności Miara syntetyczna efektywności Metodoogia Wskaźniki efektywności Wskaźniki wydajności wsk.1 wsk.2 wsk.n wsk.1 wsk.2 wsk.n normalizacja wsk.1 wsk.2 wsk.n wsk.1 wsk.2 wsk.n Miara syntetyczna wydajności Miara syntetyczna efektywności

Przykład konstrukcji wskaźnika dla usług komunikacyjnych gdzie: Kjkom – koszt jednostkowy usług komunikacyjnych Krp – wydatki bieżące związane z rejestracją pojazdów Kpj – wydatki bieżące związane z wydawaniem praw jazdy Lpj – liczba zarejestrowanych pojazdów, Lpj – liczba wydanych praw jazdy,

Klasyfikacja budżetowa Dane zbierane bezpośrednio w jednostkach Badania podstawowe Dane zbierane bezpośrednio w jednostkach

WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 1 Wydajność jednostkowa usług komunikacyjnych w powiatach dolnośląskich (ilość procedur/1 zatr.) Pracownicy komunikacji mogą obsłużyć 2x, 3x a nawet niemalże 4 razy więcej zestandaryzowanych procedur niż ich koledzy w drugim urzędzie!

Legenda Kjkom 21 - 30 31 - 40 41 - 55 56 - 84 85 - 195 KŁODZKI MILICKI OLEŚNICKI TRZEBNICKI LEGNICKI ŚREDZKI WROCŁAWSKI BOLESŁAWIECKI LUBIŃSKI ŚWIDNICKI GÓROWSKI ZĄBKOWICKI LWÓWECKI POLKOWICKI WOŁOWSKI OŁAWSKI JAWORSKI STRZELIŃSKI LUBAŃSKI ZŁOTORYJSKI WAŁBRZYSKI GŁOGOWSKI DZIERŻONIOWSKI ZGORZELECKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI Koszt jednostkowy tych samych procedur waha się od 21 zł do 195zł/procedurę! Koszt jednostkowy usług komunikacyjnych w powiatach dolnośląskich (zł na 1 procedurę)

WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 2 Miara syntetyczna efektywności funkcjonowania administracji geodezyjno-kartograficznej w powiatach dolnośląskich. Średnia wartość miary syntetycznej dla wszystkich powiatów wynosi 0. Wartości „+” znamionują wyższą niż przeciętna efektywność a wartości „–” niższą. Odległość od 0 świadczy o dystansie do średniej.

! ( Koszt jednostkowy usług geodezyjnych (zł na 1 procedurę) Legenda Kjgd 76 - 90 91 - 111 112 - 138 139 - 175 176 - 216 Wjgd ! ( 100 500 1 000 KŁODZKI MILICKI TRZEBNICKI LEGNICKI WROCŁAWSKI BOLESŁAWIECKI POLKOWICKI OŁAWSKI ZŁOTORYJSKI OLEŚNICKI ŚREDZKI LUBIŃSKI ŚWIDNICKI GÓROWSKI ZĄBKOWICKI LWÓWECKI WOŁOWSKI ZGORZELECKI JAWORSKI STRZELIŃSKI LUBAŃSKI WAŁBRZYSKI JELENIOGÓRSKI GŁOGOWSKI DZIERŻONIOWSKI KAMIENNOGÓRSKI Koszt jednostkowy usług geodezyjnych (zł na 1 procedurę) Wydajność usług geodezyjnych (liczba procedur/1 zatrud.)

Legenda Kjarch 41 863 - 48 805 48 806 - 54 080 54 081 - 64 487 64 488 - 79 287 79 288 - 97 918 Wjarch 100 KŁODZKI MILICKI OŁAWSKI OLEŚNICKI TRZEBNICKI LEGNICKI ŚREDZKI WROCŁAWSKI BOLESŁAWIECKI LUBIŃSKI ŚWIDNICKI GÓROWSKI ZĄBKOWICKI LWÓWECKI POLKOWICKI WOŁOWSKI ZGORZELECKI JAWORSKI STRZELIŃSKI LUBAŃSKI ZŁOTORYJSKI WAŁBRZYSKI JELENIOGÓRSKI GŁOGOWSKI DZIERŻONIOWSKI KAMIENNOGÓRSKI WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 3 Koszt jednostkowy usług architektonicznych (zł na 1 procedurę) Wydajność usług architektonicznych (liczba procedur/1 zatr.)

Wskaźnik efektywności adm. oświatowej WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 4 Wskaźnik efektywności adm. oświatowej Nakłady (w zł) 1 ucznia

Wyniki testów kompetencyjnych w gimnazjach a nakłady na 1 ucznia 1200 1000 800 600 400 200 0% 10% 20% 30% 40% 50% x - procent uzyskanych wyników; y - przeciętne koszty kształcenia Źródło: Jeżowski 2008 1600 1400 Brak korelacji pomiędzy nakładami a osiągniętymi rezultatami

Efekt edukacyjny Nakłady Wyniki kształcenia

Skuteczność gosp. drogami powiatowymi Skuteczność/koszt jed. Legenda Kdr 2 - 10 11 - 20 21 - 30 31 - 39 40 - 43 Sjdr 1 5 10 KŁODZKI MILICKI LEGNICKI ŚREDZKI LUBIŃSKI GÓROWSKI ZĄBKOWICKI LWÓWECKI WOŁOWSKI OŁAWSKI JAWORSKI ZŁOTORYJSKI GŁOGOWSKI OLEŚNICKI TRZEBNICKI WROCŁAWSKI BOLESŁAWIECKI ŚWIDNICKI POLKOWICKI ZGORZELECKI STRZELIŃSKI LUBAŃSKI WAŁBRZYSKI JELENIOGÓRSKI DZIERŻONIOWSKI KAMIENNOGÓRSKI WYNIKI BADAŃ PRZYKŁAD 5 Skuteczność gosp. drogami powiatowymi Sprawność Skuteczność/koszt jed.

Wskaźnik syntetyczny efektywności WYNIKI BADAŃ SYNTETYCZNA MIARA EFEKTYWNOŚCI POWIATÓW Legenda Dolny_Śląsk_powiaty Esynt -10,340000 - -5,697723 -5,697722 - -2,228192 -2,228191 - 1,290435 1,290436 - 4,759966 4,759967 - 9,370000 KŁODZKI MILICKI OLEŚNICKI TRZEBNICKI LEGNICKI ŚREDZKI WROCŁAWSKI BOLESŁAWIECKI LUBIŃSKI ŚWIDNICKI GÓROWSKI ZĄBKOWICKI LWÓWECKI POLKOWICKI WOŁOWSKI OŁAWSKI JAWORSKI STRZELIŃSKI LUBAŃSKI ZŁOTORYJSKI WAŁBRZYSKI GŁOGOWSKI DZIERŻONIOWSKI ZGORZELECKI JELENIOGÓRSKI KAMIENNOGÓRSKI Wskaźnik syntetyczny efektywności Im barwa ciemniejsza tym powiat efektywniejszy

Wskaźnik syntetyczny efektywności Średnia wartość miary syntetycznej dla wszystkich powiatów wynosi 0. Wartości „+” znamionują wyższą niż przeciętna efektywność a wartości „–” niższą. Odległość od 0 świadczy o dystansie do średniej.

Wskaźnik syntetyczny wydajności WYNIKI BADAŃ SYNTETYCZNA MIARA WYDAJNOŚCI POWIATÓW Wskaźnik syntetyczny wydajności Im barwa ciemniejsza tym powiat wydajniejszy

np. koszt rej. poj. Kłodzko – 194,56 zł/1 poj; Wyniki Różnice w efektywności poszczególnych grup usług publicznych w poszczególnych powiatach sięgają 200% (!) Różnice w kosztach jednostkowych konkretnych rodzajów usług przekraczają nawet 900% (!!!) np. koszt rej. poj. Kłodzko – 194,56 zł/1 poj; Złotoryja – 20,83 zł/1 poj

Efektywność a wielkość powiatu Wsk. efektywności Liczba mieszkańców Brak korelacji pomiędzy efektywnością a wielkością jednostki

Wydajność a wielkość powiatu Wsk. wydajności Liczba mieszkańców (tys.) Brak korelacji pomiędzy efektywnością a wielkością jednostki

Jeżeli tak to koniecznie trzeba pogłębiać ten kierunek badań! Konkluzja 1 Zróżnicowanie wskaźników efektywności i wydajności jest zaskakująco duże co świadczy o sporych możliwościach usprawniania tej sfery administracji Świadomość w miarę równej efektywności w poszczególnych jednostkach jest całkowicie błędna Jeżeli tak to koniecznie trzeba pogłębiać ten kierunek badań!

Świadomość tych różnic jest bardzo niska (a w zasadzie jej brak!) Konkluzja 2 Świadomość tych różnic jest bardzo niska (a w zasadzie jej brak!) Przyczyną jest brak systemów danych bez których odpowiednie pozycjonowanie, benchmarking i (co się z tym wiąże) usprawnianie tej sfery administracji jest niemożliwe! Obecny system klasyfikacji budżetowej jest do tych celów niemal całkowicie nieprzydatny

Nie zanotowano korelacji pomiędzy efektywnością Konkluzja 3 Nie zanotowano korelacji pomiędzy efektywnością a jakością, standardem i terminowością świadczenia usług Nie jest prawdą, że większe nakłady na świadczenie usług wynika np. z lepszego standardu pomieszczeń, szybszą, sprawniejszą i bardziej komfortową obsługą Tańszy nie zawsze jest gorszy!

Bigger jest nie zawsze better! Konkluzja 4 Poszukiwanie przyczyn zróżnicowania efektywności eliminuje efekt skali jako merytoryczną podstawę dla projektów konsolidacyjnych w administracji Bigger jest nie zawsze better!

Konkluzja 5 Dominujący wpływ na kształtowanie efektywności i wydajności mają uwarunkowania nieformalne związane ze sposobem kształtowania administracji przez kierownictwo urzędów Dążenie do gromadzenia zasobów (kadrowych, finansowych, materialnych itp.)