Prof. dr hab. Paweł Chmielnicki

Art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; sprost. Dz.U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319 ze zm.): Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.): Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Art. 2 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.): Samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. Art. 6 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.): Samodzielność województwa podlega ochronie sądowej

„Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to jednak zawsze musi działać w granicach obowiązującego prawa” (wyrok NSA z 29 grudnia 1993 r., III SA 720/93, „Wspólnota” 1994, nr 17, s. 18; wyrok NSA z 19 czerwca 2001 r., III SA 613/01, Legalis i in.). Samodzielność gminy ma wiele aspektów i składają się na nią osobowość prawna, (własność) mienia komunalnego, możliwość wypracowywania własnych dochodów, swoboda dysponowania i wydatkowania ich oraz przynajmniej częściowa możliwość dysponowania dochodami pochodzącymi z budżetu centralnego (W. Gonet, „Uwagi o formach prowadzenia gospodarki komunalnej”, Samorząd Terytorialny z 2008 r., nr 7-8).

„W rozdziale trzecim ustawy z dnia 8 marca 1990 r., poświęconym władzom gminy, określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach. Przepisy dotyczące tak węzłowych kwestii ustrojowych mają charakter norm bezwzględnie wiążących i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące” (wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995 r., nr 4, poz. 186).

„…ustawa o samorządzie gminnym nie daje wyraźnej wskazówki, czy z korporacyjnego charakteru gminy należy wyprowadzić wniosek, że działanie w imieniu gminy jest działaniem w imieniu wspólnoty. Realne jest niebezpieczeństwo, że uwaga prawodawcy krajowego i lokalnego skoncentruje się na gminie jako osobie prawnej i organie administracyjnym, z pomniejszeniem znaczenia elementu korporacyjnego. (…) Prawo społeczności lokalnych do kształtowania ustroju samorządowej gminy we własnym zakresie (art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprostowanie Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz.1107) jest tylko częściowo respektowane przez polskiego ustawodawcę. Zarówno drobiazgowa regulacja ustawowa ustroju gminy, jak i wykształcona na tym tle wykładnia minimalizująca lub całkowicie negująca prawo gminy do tworzenia rozwiązań organizacyjnych nieprzewidzianych wyraźnie ustawą oraz prawo finansów publicznych uzależniające gminy od środków przydzielanych jej przez administrację rządową sprawiają, że samodzielność gmin w sprawach typowo lokalnych daleko odbiega od modelu, jaki można znaleźć w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Oznacza to również, że decentralizacja ustroju terytorialnego Polski jest bardziej ograniczona, aniżeli należałoby się spodziewać po kraju, który bez żadnych zastrzeżeń ratyfikował powołaną Kartę.

Dla [jednostki samorządu terytorialnego] samodzielność jest jedną, zintegrowaną kategorią prawną, bez względu na charakter prawny stosunków objętych ochroną sądową. Instrumentem wykonania zadań gminy są zarówno kompetencje publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. Przepisy porządkowe chronią życie, zdrowie i mienie mieszkańców; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala rozwiązywać konflikty przy korzystaniu z nieodtwarzalnego dobra, jakim jest przestrzeń; zlecenie przez gminę budowy wodociągu ma zagwarantować zaopatrzenie mieszkańców w wodę, zarejestrowanie zaś nowej szkoły stwarza nadzieję na lepsze warunki pracy każdego z nauczycieli i uczniów. (…) Brak możliwości stworzenia szczegółowego opisu tej samodzielności, odnoszącego się do wszelkich stosunków prawnych, w jakie wchodzi gmina, do wszystkich aktów, czynności i bezczynności organów gminy” ( W. Kisiel, w: Paweł Chmielnicki (red.) Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz, Wiesław Kisiel, Paweł Kryczko, Marek Mączyński, Stefan Płażek „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Wyd. LexisNexis Warszawa 2010).

„ Zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji” (wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., II SA/Wr 1302/97, OSS 2000, nr 3, poz. 77).

„Jest faktem, że od 1990 r. stale rośnie zakres zadań realizowanych przez samorząd terytorialny. Proces ten ma niewątpliwie znaczenie ustrojowe. W prawie do dokonywania wydatków najpełniej zostaje odzwierciedlona samodzielność jednostki samorządu terytorialnego” (P. Kryczko, w: Paweł Chmielnicki (red.) Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz, Wiesław Kisiel, Paweł Kryczko, Marek Mączyński, Stefan Płażek „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Wyd. LexisNexis Warszawa 2010) „Podział kompetencji i obowiązków między władze państwowe a władze samorządowe ma podstawowe znaczenie dla budowy systemu finansów publicznych. Teoria i praktyka finansów publicznych potwierdzają, że wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im dysponenci dochodów i realizatorzy wydatków publicznych są bliżej społeczności, na rzecz której działają” (S. Owsiak, „Finanse publiczne, teoria i praktyka”, Warszawa 2001)

Art. 51 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.): Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na pod­stawie budżetu gminy, zwanego dalej budżetem. W wyroku z 16 marca 1999 r. (K 35/98, OTK 1999, nr 3, poz. 37) Trybunał stwierdził, że „…samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej: pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi - w granicach określonych przez ustawy - do realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe)”.

Pojęcie gospodarki finansowej nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Brak tej definicji utrudnia wskazanie pełnego zakresu gospodarki finansowej gmin. W literaturze zauważa się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych, mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie (T. Dębowska- Romanowska T.: Prawo budżetowe Państwa i samorządu terytorialnego, w: Brzeziński B., Dębowska-Romanowska T., Kalinowski M., Wójtowicz W. (red): Prawo finansowe, Warszawa 1997). W tym ujęciu gospodarka finansowa obejmuje nie tylko czynności „zewnętrzne”, dokonywane z osobami trzecimi, na podstawie których gmina czerpie lub wydatkuje środki pieniężne, lecz również czynności „wewnętrzne”, w szczególności o charakterze organizacyjnym, faktycznym, technicznym. Jest w literaturze bezsporne, że gospodarka finansowa obejmuje wszelkiego rodzaju dyspozycje środkami pieniężnymi oraz związane z nimi operacje formalne (np. obsługę kasową, rachunkowość, sprawozdawczość) (Z. Gilowska, w: Agopszowicz A. (red.), Gilowska Z.: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999).

Aczkolwiek przepis art. 51 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odnieść pojęcie „samodzielne prowadzenie” do całej gospodarki finansowej gminy, to „…w praktyce zagadnienie to jest redukowane do samodzielnego prowadzenia przez gminy działalności w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych. (…) Utożsamianie gospodarki finansowej jedynie z działalnością finansową w wąskim ujęciu jest niesłuszne” (P. Kryczko, op.cit.). „…nakazy ponoszenia określonych wydatków, przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazów ponoszenia innych wydatków, stanowią najważniejsze przesłanki wyznaczenia samodzielności wydatkowej gmin. Należy jednak pamiętać, że ustawodawca wprowadza także inne przesłanki znacząco wpływające na zakres tej samodzielności. Istnieją bowiem wydatki, w stosunku do których ustawodawca wprowadza nie tylko obowiązek ich poniesienia, ale dodatkowo ustala parametry, na podstawie których gmina musi ustalić ich wysokość (dotyczy to np. zadań realizowanych w zakresie oświaty, opieki społecznej, wynagradzania pracowników gminnych). W tym przypadku na gminie ciąży obowiązek poniesienia wydatków co najmniej do określonej wysokości (limit wydatków), co dodatkowo osłabia jej samodzielność finansową. Gminie pozostaje jedynie niewielki margines swobody w dostosowywaniu tych wydatków do potrzeb lokalnych” (E. Kornberger-Sokołowska, op.cit.)

Niestety, z przytoczonych wyżej stanowisk wypływa wniosek, iż prawne instrumenty ochrony samodzielności samorządów powszechnych przed kazuistycznymi ograniczeniami swobody działania narzucanymi przez ustawodawcę, są – co najwyżej – iluzoryczne, a de facto nie istnieją. O zakresie samodzielności samorządów powszechnych w określaniu sposobu realizacji zadań samorządowych decyduje wyłącznie polityka legislacyjna, którą samorządy mogą próbować współkształtować.

Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.): Art Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki nie mogą przekroczyć rocznie: 1)od gruntów: a) związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków - 0,84 zł od 1 m 2 powierzchni, b) pod jeziorami, zajętych na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych - 4,33 zł od 1 ha powierzchni, c) pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego - 0,43 zł od 1 m 2 powierzchni; 2)od budynków lub ich części: a)mieszkalnych - 0,70 zł od 1 m 2 powierzchni użytkowej, b)związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej – 21,94 zł od 1 m 2 powierzchni użytkowej, c)zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym – 10,24 zł od 1 m 2 powierzchni użytkowej, d)związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń - 4,45 zł od 1 m 2 powierzchni użytkowej, e)pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego – 7,36 zł od 1 m 2 powierzchni użytkowej; 3)od budowli - 2% ich wartości określonej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3-7.

Art Rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb składania informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych oraz deklaracji na podatek od nieruchomości za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: 1)ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2)sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej; 3)rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz ze zm.): Art Wydatki budżetu państwa są przeznaczone w szczególności na: (…) 4)dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego; Art Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Art Dotacje celowe są to środki przeznaczone na: 1)finansowanie lub dofinansowanie: a)zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, (…) c)bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, Art Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy.

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2009 r. nr 79, poz. 666 ze zm.): Art Marszałek województwa realizuje zadania w zakresie prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych na terenie województwa jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. 2. Wysokość środków przeznaczonych na realizację zadania w zakresie prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych stanowi równowartość środków przekazanych przez marszałków województw na rachunek dochodów budżetu państwa w roku poprzednim, pomniejszona o środki przekazane Inspekcji Handlowej na badania laboratoryjne w zakresie zawartości metali ciężkich w bateriach lub akumulatorach. 3. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, kryteria podziału środków na dotacje celowe na prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców w danym województwie oraz konieczność osiągnięcia wymaganych poziomów zbierania.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie kryteriów podziału środków na dotacje celowe na prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 319): § Kryteriami podziału środków na dotacje celowe na prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych są: 1)masa zebranych zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych w kg w danym województwie; 2)liczba ludności w danym województwie. 2. Iloraz kryteriów, o których mowa w ust. 1, pomnożony przez 1000, stanowi wskaźnik zbierania danego województwa. 3. Masę zebranych zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych w danym województwie ustala się na podstawie danych zawartych w rocznym raporcie o funkcjonowaniu gospodarki bateriami i akumulatorami oraz zużytymi bateriami i zużytymi akumulatorami, o którym mowa w art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, dotyczącym roku poprzedzającego rok opracowania budżetu państwa na kolejny rok. 4. Liczbę ludności w danym województwie ustala się na podstawie danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok opracowania budżetu państwa na kolejny rok. 5. W zależności od uzyskanych wartości wskaźników zbierania, województwa uszeregowuje się w kolejności od tego, w którym wskaźnik zbierania był najniższy, do tego, w którym wskaźnik zbierania był najwyższy. 6. Każdemu województwu, w zależności od jego uszeregowania dokonanego zgodnie z ust. 5, przekazuje się odpowiedni procent środków na prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych, określony w załączniku do rozporządzenia. 7. W przypadku uzyskania w kilku województwach wskaźnika zbierania o takiej samej wartości województwa te szereguje się malejąco według liczby ludności w danym województwie.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 ze zm.) Art Pracę z rodziną organizuje gmina lub podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art Art Środki finansowe na bieżące funkcjonowanie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego są określane w miesięcznych i rocznych stawkach. Art Środki finansowe na usługi telekomunikacyjne przysługują w miesięcznej stawce odpowiadającej wysokości kosztów ponoszonych na abonament i połączenia telefoniczne w ruchu automatycznym. 2. Wysokość środków finansowych na połączenia telefoniczne w ruchu automatycznym, w kwocie nie wyższej niż 346 zł, ustala starosta w porozumieniu z dyrektorem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego. Art Środki finansowe na bieżące naprawy i remonty przysługują w rocznej stawce odpowiadającej wysokości ponoszonych kosztów podzielonych przez liczbę osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym lub domu jednorodzinnym i pomnożonej przez liczbę dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, w kwocie nie wyższej niż zł na dziecko. 2. Środki finansowe na wyposażenie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego w sprzęt niezbędny dla umieszczonych w niej dzieci, z uwzględnieniem standardu usług świadczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, przysługują w rocznej stawce odpowiadającej wysokości poniesionych kosztów, w kwocie nie wyższej niż zł na dziecko. Art Środki finansowe na świadczenia opieki zdrowotnej, które w całości lub w części nie są finansowane ze środków publicznych na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lub na wyrównywanie opóźnień w nauce przysługują w rocznej stawce ustalonej ze starostą w miarę wystąpienia potrzeb, w wysokości poniesionych wydatków, w kwocie nie wyższej niż zł na dziecko.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) § W szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora. 2. Dyrektor szkoły, za zgodą organu prowadzącego szkołę, może tworzyć dodatkowe stanowiska wicedyrektorów lub inne stanowiska kierownicze.

Dziękuję za uwagę