Uchwała budżetowa Wieloletnia prognoza finansowa

Budżet jednostki samorządu terytorialnego definicja legalna - art Budżet jednostki samorządu terytorialnego definicja legalna - art. 211 u.f.p. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Jest uchwalany na rok budżetowy, którym jest rok kalendarzowy. Budżet przyjmowany jest w formie uchwały budżetowej, która stanowi podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa).

Budżet podstawą prowadzenia gospodarki finansowej JST Budżet jest najważniejszym aktem zarządzania politycznego samorządów i niezbędną podstawą planistyczną dla prowadzenia gospodarki finansowej. Nie jest możliwe zarządzanie finansami samorządu bez oparcia w podstawowym dla nich planie finansowym. Z art. 44 u.f.p. wynika, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej.

Zakaz próżni budżetowej W przypadku nieuchwalenia budżetu w odpowiednim terminie, ustawodawca przewiduje możliwość prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie projektu uchwały budżetowej albo uchwały o prowizorium budżetowym. Akty te mają charakter zastępczy i tymczasowy. Prowadzenie gospodarki finansowej samorządu na ich podstawie możliwe jest tylko w okresie przejściowym. Plany te nie mogą zatem w pełni zastępować uchwały budżetowej i związanej z nią legitymizacji politycznej.

Dwustronny charakter budżetu JST Budżet sporządzany jest w układzie dwustronnym – wyróżniamy stronę dochodową i wydatkową. Po stronie dochodowej budżet określa dochody i przychody podmiotu prawa publicznego w rozumieniu art. 5 pkt 1 i 4 u.f.p. Po stronie wydatkowej budżetu samorządowego ujmowane są wydatki i rozchody JST. Zarówno wydatki JST, jak i rozchody są – odpowiednio - według art. 6 u.f.p. wydatkami i rozchodami publicznymi.

Roczność budżetu JST – art. 263 u.f.p. Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają z upływem roku budżetowego. Organ stanowiący JST może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków niewygasających oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. U.f.p. określa jednak iż ostateczny termin dokonania wydatków upływa 30 czerwca roku następnego.

Wieloletnia prognoza finansowa WPF jest instrumentem planowania wieloletniego, który ma przyczynić się do bardziej racjonalnego i skutecznego zarządzania środkami publicznymi. Umożliwia powiązanie, w perspektywie przekraczającej rok budżetowy, wydatków z przedsięwzięciami wieloletnimi, przez co wpływa na zwiększenie przewidywalności i stabilności finansów publicznych. Wieloletnią prognozę uchwala organ stanowiący samorządu. Ma charakter obligatoryjny.

Charakter WPF Kwestię charakteru wieloletniej prognozy finansowej należy oceniać z uwzględnieniem stopnia, w jakim można przewidywać zdarzenia przyszłe, zależne nie tylko od woli politycznej władz danej jednostki (przyjmowanych celów strategicznych), ale także czynników gospodarczych, koniunkturalnych, itp. Dlatego też stwierdzić należy, że wieloletnia prognoza finansowa nie ma w pełni charakteru dyrektywnego, jednakże wywołuje pewne skutki w zakresie rocznego planowania budżetowego. Charakter wieloletniej prognozy jest warunkowy i względny.

Zgodność WPF i budżetu JST Art. 229 u.f.p. Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie muszą być zgodne przynajmniej w zakresie: - wyniku budżetu i związanych z nim kwot - przychodów, - rozchodów, - długu. Nie oznacza to jednak, przewagi wieloletniej prognozy finansowej nad budżetem. U.f.p. przewiduje uprawnienie dla organów stanowiących, jak i w pewnym stopniu dla zarządów, do dokonywania odpowiednich zmian w wieloletniej prognozie finansowej, tak by każdorazowo zachować jej zgodność z budżetem z zakresie wyżej wskazanym.

Zakres przedmiotowy i treść WPF Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej składa się z wieloletniej prognozy finansowej i załączników. Zgodnie z art. 226 ust. 1 i 2a u.f.p. WPF powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: 1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; 2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu JST; 3) wynik budżetu JST; 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; 5) przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; 6) kwotę długu JST oraz sposób sfinansowania spłaty długu; 7) objaśnienia przyjętych wartości.

Obligatoryjne i fakultatywne elementy uchwały w sprawie WPF Obligatoryjną częścią uchwały w sprawie WPF są także: a. załączniki przedsięwzięć wieloletnich (art. 226 ust 3 u.f.p.) b. prognoza kwoty długu, sporządzana na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 ust. 2 u.f.p.) Fakultatywnym elementem uchwały w sprawie WPF są upoważnienia dla zarządu JST do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć oraz z tytułu umów niezbędnych do zapewnienia ciągłości działania jednostki w danym roku budżetowym i w latach następnych, których płatności przekraczają dany rok budżetowy (art. 228 u.f.p.)

Zakres czasowy WPF Wieloletnia prognoza finansowa sporządzana jest na 4 lata budżetowe. Obejmuje swym zakresem okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Jednakże, jeżeli JST przewiduje przedsięwzięcia, których realizacja jest znacznie dłuższa i przekracza 4 lata, wówczas, okres na jaki sporządzana jest prognoza - obligatoryjnemu wydłużeniu podlega czas, na który przewiduje się limity wydatków dla tych przedsięwzięć (art. 227 ust. 1 u.f.p.) WPF sporządzana jest metodą kroczącą co oznacza, że każdego roku uzupełniana jest na kolejny rok budżetowy w taki sposób, by obejmowała bieżący rok budżetowy i co najmniej 3 kolejne lata budżetowe.

Zmiany WPF Od corocznego uzupełniania WPF odróżnić należy zmiany dokonywane w tej prognozie. Wartości przyjęte w WPF powinny być zgodne z wartościami wynikającymi z budżetu JST. Art. 229. Wartości przyjęte w WPF i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST. Obowiązek wcześniejszego uchwalenia WPF, wyprzedzający obowiązek uchwalenia budżetu nie oznacza bezwzględnego obowiązku przyjęcia budżetu uwzględniającego wartości przyjęte na dany rok w WPF.

Procedura opracowywania i uchwalania WPF oraz jej zmian Wyłączna inicjatywa sporządzania projektu uchwały w sprawie WPF i jej zmiany należy do zarządu JST. Projekt uchwały w sprawie WPF (lub jej zmiany) zarząd przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej. Do projektu uchwały w sprawie WPF zarząd zobowiązany jest dołączyć również projekt uchwały budżetowej.

Procedura opracowywania i uchwalania WPF Kompetencje RIO, w zakresie projektu uchwały w sprawie WPF, mają charakter opiniodawczy. Kontrola RIO dotyczy w szczególności zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które JST, zaciągnęła i planuje zaciągnąć zobowiązania. Opinia dotyczy zatem głównie prawidłowości planowanej kwoty długu samorządu wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań. Uchwała w sprawie WPF musi być podjęta nie później niż uchwała budżetowa. Organ stanowiący JST nie może uchylić obowiązującej uchwały w sprawie WPF, jednocześnie nie podejmując nowej uchwały w tej sprawie.

Zmiany wieloletniej prognozy finansowej przez zarząd JST Dokonywanie zmian w uchwale w sprawie WPF ustawa powierza przede wszystkim organowi stanowiącemu JST. U.f.p. przewiduje także możliwość dokonywania zmian w WPF przez zarząd JST Kompetencje powierzone zarządowi w zakresie dokonywania zmian, są jednka ograniczone. Art. 232 u.f.p. Zmian w WPF, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd JST.

Treść i zakres unormowań uchwały budżetowej Konstrukcja i zakres uchwały budżetowej oraz jej obligatoryjne i fakultatywne treści określone zostały przede wszystkim w art. 211 ust. 5, 212 i 214 u.f.p. Zgodnie z art. 211 ust. 5 u.f.p. uchwała budżetowa składa się z: budżetu JST i załączników.

Budowa uchwały budżetowej W rzeczywistości akt ten zawiera: 1. tzw. część tekstową – obejmującą postanowienia o charakterze ogólnym, które wskazują globalne kwoty dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, rezerw, deficytu lub nadwyżki; 2. zestawienia tabelaryczne budżetu – składające się z planów (dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów); 3. inne załączniki do uchwały budżetowej.

Treść uchwały budżetowej Szczegółowy wykaz uregulowań treści tekstowej uchwały budżetowej określony został w art. 212 u.f.p. W stosunku do uchwały budżetowej obowiązuje zakaz obładowywania czyli zakaz zamieszczania w niej innych przepisów niezwiązanych bezpośrednio z budżetem. Art. 213 u.f.p. W uchwale budżetowej nie zamieszcza się przepisów niezwiązanych z wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Obligatoryjne i fakultatywne elementy uchwały budżetowej W doktrynie wyróżnia się: elementy konieczne (obligatoryjne) uchwały budżetowej, bez których akt ten nie spełnia ustawowych wymogów i może być uznany za sprzeczny z prawem - art. 212 ust. 1 u.f.p. oraz - elementy fakultatywne, których pominięcie nie powoduje takich skutków prawnych.

Obligatoryjne elementy uchwały budżetowej Uchwała budżetowa określa: 1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych; 2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych; 3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST; 4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST; 5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST; 6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych; 7) kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST; 8) szczególne zasady wykonywania budżetu JST w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw; 9) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy; 10) inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego JST.

Fakultatywne elementy uchwały budżetowej Uchwała budżetowa może zawierać upoważnienia dla zarządu JST do: 1.zaciągania zobowiązań krótko i długoterminowych. Zakres upoważnień określa art. 89 i 90 u.f.p. które jako cele zaciąganych zobowiązań wymieniają: 1. pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST; 2. finansowanie planowanego deficytu budżetu JST; 3. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; 4. wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej

Fakultatywne elementy uchwały budżetowej Art. 90 u.f.p.: Upoważnienie do zaciągania zobowiązań przez zarząd dotyczyć może także wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne ujęte w ramach przedsięwzięć wieloletnich, ujętych w wieloletniej prognozie finansowej. Zobowiązania takie mogą być zaciągane tylko w państwowych funduszach celowych, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

Fakultatywne elementy uchwały budżetowej 2. dokonywania zmian budżetu – przeniesień wydatków w ramach działów klasyfikacji budżetowej; 3. przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST; 4. przekazywania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.

Inne załączniki z art. 211 ust. 5 u.f.p. Obligatoryjnymi elementami są również inne załączniki do uchwały budżetowej, którymi zgodnie z art. 214 u.f.p., są załączniki zawierające: 1. zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2. plan dochodów rachunku jednostek oświatowych oraz wydatków nimi finansowanych; 3. plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

Zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST Art. 215. u.f.p. Zestawienie to sporządza się w podziale na: dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych. W zestawieniu wyodrębnia się również dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.

Charakter prawny uchwały budżetowej 1. jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym, 2. jest aktem prawa miejscowego – art. 87 ust. 2 Konstytucji (prof. M. Zubik, prof. Borodo), 3. jest aktem prawa wewnę­trznego – art. 93 Konstytucji (prof. Salachna), 4. jest aktem zarządzania finansowego przybierającym formę uchwały budżetowej (prof. T. Dębowska-Romanowska).

Formalny charakter uchwały budżetowej Z uchwalenia budżetu samorządu w formie uchwały nie wynika jeszcze wynika, że uchwała budżetowa jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, czyli takim z którego wynikają prawa i obowiązki osób trzecich. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.f.p. znajdującym zastosowanie także do JST, zamieszczenie w budżecie określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań samorządów wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec samorządów.

Formalny charakter uchwały budżetowej Podstawą roszczeń samorządów w zakresie dochodów są odrębne akty normatywne, z których wynikają zobowiązania osób trzecich wobec JST (w przypadku gmin np. ustawy dotyczące podatków i opłat stanowiących ich dochody). Natomiast roszczenia osób trzecich wynikają z innych aktów normatywnych, kreujących ich prawa w stosunku do samorządu.

Uchwała jako akt zarządzania finansowego Uchwała budżetowa, będąca aktem zarządzania finansowego, nosi znamiona konkretności, a nie abstrakcyjności powinnego zachowania, które wyrażone jest w określonych kwotach. Skierowana jest wewnętrznie do adresatów uchwały budżetowej, oznaczonych indywidualnie, a nie generalnie, którymi są zarząd i inne podmioty upoważnione przez jednostkę samorządu terytorialnego do wykonywania budżetu

Dyrektywność budżetu JST Pojęcie dyrektywności budżetu odnosi się do jego mocy wiążącej, czyli do stopnia związania podmiotów wykonujących budżet zawartymi w nim normami, dotyczącymi zgromadzenia i wydatkowania odpowiednich kwot. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.f.p. ujęte w budżetach jednostek samorządu terytorialnego dochody oraz przychody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast zamieszczone w nim wydatki i łączne rozchody, stanowią nieprzekraczalny limit.

Dyrektywność strony wydatkowej budżetu JST Z przepisu tego wynika, że stopień związania adresatów budżetu, a więc dyrektywności budżetu, po stronie wydatków jest większy niż po stronie dochodów. Strona wydatkowa budżetu stanowi zbiór upoważnień do dokonywania wydatków w granicach kwot (limitów wydatków) określonych w budżecie. Kompetencje w zakresie dokonywania wydatków ograniczone są limitem wydatków, co nie oznacza, że kwoty te muszą być wydatkowane w całości. Dysponenci odpowiednich części budżetowych zobowiązani są dokonywać wydatków w sposób celowy i oszczędny, tak by uzyskać jak najlepsze efekty z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań (por. art. 44 ust. 3 u.f.p.)

Dyrektywność strony wydatkowej budżetu JST Wynika stąd, że charakter prawny strony wydatkowej jest warunkowy i względny. Decyzja o wysokości dokonywanych wydatków, wynikająca z oceny celowości i oszczędności wydatkowania należy zatem do poszczególnych dysponentów budżetowych. Realizowanie wydatków w kwotach niższych niż ustalone w budżecie nie może być spowodowane ograniczeniem zakresu zadań lub zmniejszeniem ich jakości. Przekroczenie limitów wydatków wiąże się z odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Charakter prawny strony dochodowej budżetu JST Z zawartego w art. 52 ust. 1 u.f.p. stwierdzenia, że strona dochodowa budżetu jest prognozą nie wynika, że jest ona przewidywaniem niezobowiązującym. Wiąże się z nią obowiązek organów i władz pobierania i egzekwowania wpływów, na podstawie odrębnych ustaw, w sposób nieprzerwalny, legalny, z zachowaniem najwyższej staranności. Strona dochodowa budżetu jako prognoza wpływów budżetowych ma zatem charakter względny i warunkowy, a kwestia zrealizowania dochodów budżetowych jest objęta uchwałą organu stanowiącego w sprawie absolutorium dla zarządu.