ROLA PAŃSTWA W GOSPODARCE 1

Rynek i państwo jako metody koordynacji – uwagi (założenia) wstępne  Dwie możliwe alternatywy (dychotomie) instytucjonalne w analizie gospodarki rynkowej:  1) doskonały rynek vs. doskonałe państwo;  2) niedoskonały rynek vs. niedoskonałe państwo. Przyjęcie drugiej z tych alternatyw implikuje potrzebę identyfikacji, poszukiwania źródeł i badania współzależności błędów rynku i błędów państwa  podejście skrajnie neoliberalne: zdecydowana większość błędów rynku ma swoje źródło w błędach regulacji gospodarki przez państwo 2

Rynek i państwo jako metody koordynacji – uwagi (założenia) wstępne  ze względu na nieuniknioność błędów regulacyjnych obu rodzajów, rynek i państwo nie powinny być traktowane jako "konkurencyjne", ale zawsze jako komplementarne mechanizmy koordynacji działań indywidualnych podmiotów gospodarczych  niedoskonałości (błędy) państwa wiążą się – generalnie rzecz biorąc - z faktem, że 1. w praktyce brak jednolitego celu działania państwa jako podmiotu regulującego funkcjonowanie gospodarki 2. występują zróżnicowane możliwość wywierania presji na osiąganie określonych celów regulacyjnych, zwłaszcza ze względu na niejednakowy dostęp do informacji i asymetrię informacji w układzie: organy państwa – prywatne podmioty gospodarcze (klasyczny przypadek teorii agencji) 3

Rynek i państwo jako metody koordynacji – uwagi (założenia) wstępne  Ogólne założenie analizy: współzależność błędów rynku i błędów państwa, a na tym tle współzależność regulacji rynkowej i publicznej, jest rozpatrywana na tle ogólnej neoklasycznej przesłanki metodologicznej, że wszelkie formy publicznej regulacji mają na celu nie zastępowanie rynku, ale jedynie jego szeroko rozumiane usprawnianie w zakresie funkcji koordynacyjno-optymalizacyjnych  Po trzecie, podejście neoklasyczne implikuje też, że na potrzebę doskonalenia regulacji rynkowej – poprzez ograniczania zakresu występowania błędów rynku – jak i ograniczania regulacyjnych błędów państwa należy patrzeć zgodnie z paradygmatem metodologicznego indywidualizmu, co w tym przypadku oznacza przede wszystkim konieczność uwzględniania kosztów i korzyści osiąganych przez poszczególnych uczestników „gry regulacyjnej ” 4

Definicja „paradygmatu rynku” i regulacji publicznej w gospodarce rynkowej jako punkt odniesienia dla analizy błędów rynku i błędów państwa  Paradygmat rynku:  podmioty gospodarcze kierują się obserwacją rynkowych cen dóbr i czynników produkcji, oraz związanych z tym wahań poziomu realizacji swych funkcji użyteczności (celu)  Powyższe działania doprowadzają do kształtowania się efektywnej równowagi na poszczególnych rynkach,  Jeśli równowaga jest efektywna następuje maksymalizacją łącznej nadwyżki ekonomicznej (dobrobytu społecznego), czyli optimum Pareto  Bledy rynku prowadzą do nieefektywnej równowagi i spadku poziomu potencjalnego dobrobytu społecznego, wywołując konieczność regulacji publicznej 5

Definicja regulacji publicznej z punktu widzenia paradygmatu rynku  Szeroka i wąska definicja regulacji publicznej w gospodarce rynkowej  Regulacja ekonomiczna vs. regulacja społeczna i możliwość ich łącznego ujmowania  Definicja regulacji publicznej zgodna z definicją paradygmatu rynku: ogólne zasady lub specyficzne działania agend rządowych i innych podmiotów administracji publicznej, które oddziałują bezpośrednio na mechanizm alokacyjny rynku poprzez wpływ na decyzje producentów i konsumentów dotyczące podaży i popytu 6

Błędy rynku – definicja ogólna  Ogólna definicja błędów rynku: niezdolność rzeczywistych rynków do takiej alokacji ograniczonych zasobów, która prowadzi do maksymalizacji łącznej nadwyżki ekonomicznej, czyli maksymalizacji dobrobytu społecznego  Dwie podstawowe grupy tak rozumianych błędów rynku 1. Niedoskonałości związane z naruszaniem zasad konkurencji 2. Niedoskonałości związane z funkcjonowaniem systemu indywidualnych (prywatnych) praw własności (praw dyspozycji) Podział nie całkowicie rozłączny 7

Ogólna definicja błędów państwa w kontekście paradygmatu rynku  Ogólna definicja błędów państwa: 1. niezdolność (czy ograniczona zdolność) do adresowania przez państwo w ramach wąsko pojętej regulacji publicznej niedoskonałości rynku, tak aby zwiększać ich rzeczywistą zdolność do zapewnienia efektywności alokacyjnej i osiągania stanu efektywnej równowagi na poszczególnych rynkach 2. podejmowanie działań (prawnych, instytucjonalnych, organizacyjnych itd.), które same w sobie stają przyczyną osłabienia zdolności rynku do efektywnej alokacji zasobów i osiągania stanu efektywnej równowagi na poszczególnych rynkach błędy państwa jako specyficzne źródło błędów rynku 8

Poziomy oddziaływania państwa na gospodarkę  Powyższa definicja błędów państwa, a implicite także błędów rynku, ma charakter „wąski”, związany z istotą paradygmatu rynku i definicją regulacji publicznej jako określonego poziomu oddziaływania państwa na gospodarkę  Pozostałe podstawowe poziomy oddziaływania państwa na gospodarkę: 1. Klasycznie rozumiany interwencjonizm (podstawowe polityki makroekonomiczne)  Polityka fiskalna, monetarna i handlowa  Zmienność w czasie znaczenia poszczególnych polityk makroekonomicznych (w zależności od fazy cyklu koniunkturalnego, „czynników ideologicznych” i specyfiki poszczególnych kierunków teoretycznych  Problem dyskusyjny: czy można mówić o błędach państwa w kontekście różnych polityk makroekonomicznych (także w związku z ostatnim kryzysem) 9

Poziomy oddziaływania państwa na gospodarkę 2. Szeroko rozumiana polityka strukturalna (polityka zintegrowanego, prowzrostowego oddziaływania państwa na gospodarkę):  Polityki horyzontalne: regionalna, naukowa i edukacyjna, ekologiczna, przestrzenna i inne  Polityki sektorowe: przemysłowa, rolna, transportowa i inne  Horyzontalny i selektywny sposób uprawniania polityk sektorowych  Polityka strukturalna a problem spójności ekonomicznej, społecznej i przestrzennej  W tym zakresie, w jakim polityka strukturalna, zwłaszcza polityki sektorowe, są uprawiane w sposób horyzontalny (a nie selektywny), „zbliżają się” one do regulacji publicznej jako określonym poziomem oddziaływania państwa na gospodarkę 10

Poziomy oddziaływania państwa na gospodarkę 3. POLITYKI MIKROEKONOMICZNE I INSTYTUCJONALNE A. Prowzrostowe polityki mikroekonomiczne sensu largo 1. Narzędzia (regulacje) wzmacniające system praw własności; 2. Proefektywnościowe regulacje sektorów (branż) oferujących dobra o charakterze dóbr publicznych, a w tym doskonalenie instrumentów i narzędzi regulacji publicznej; 3. Odpolitycznienie gospodarki (ograniczanie zakresu występowania tzw. kapitalizmu państwowego); 4. Narzędzia służące poprawie efektywności alokacyjnej sektora publicznego i prywatnego; 5. Działania służące zwiększaniu pozytywnych z punktu widzenia wzrostu gospodarczego skutków komercjalizacji i prywatyzacji ze szczególnym uwzględnieniem sektorów "trudnych" (infrastrukturalnych, sieciowych itp.); 6. Regulacje służące proefektywnościowej zmianie struktury podmiotowej gospodarki. Uwaga ogólna: polityki 1-6 zawierają też komponent instytucjonalny 11

Poziomy oddziaływania państwa na gospodarkę B. Polityki służące tworzeniu i wzmacnianiu instytucjonalnych podstaw ładu rynkowego 1. proefektywnościowe zmiany struktury i sposobu funkcjonowania "Centrum Gospodarczego"; 2. regulacje prawno-instytucjonalne zwiększające skuteczność i efektywność działania administracji specjalnej oraz instytucji "regulacji pośredniej"; 3. regulacje podnoszące sprawność funkcjonowania organów samorządu terytorialnego; 4. ingerencja państwa w działalność samorządu zawodowego celem zwiększania przejrzystości i konkurencji na rynkach objętych obszarem ich działania; 5. doskonalenie form i metod działania samorządu gospodarczego i pracowniczego. 12

Błędy rynku i państwa w kontekście paradygmatu rynku Ogólne i specyficzne błędy rynku  Błędy ogólne: związane z uniwersalnymi przyczynami zawodności rynkowego mechanizmu alokacyjnego i równowagowego: 1. Sytuacje monopolistyczne, w tym zwłaszcza związane z monopolem naturalnym 2. Występowanie tzw. bezpośrednich efektów zewnętrznych, zarówno negatywnych jak i – co się rzadziej dostrzega – pozytywnych 3. Występowanie dóbr publicznych (często w powiązaniu z dodatnimi i/lub /negatywnymi efektami zewnętrznymi. 4. Niedoskonałości informacyjne 5. Występowanie ryzyka i niepewności 13

Błędy rynku i państwa w kontekście paradygmatu rynku  Błędy specyficzne: związane z funkcjonowaniem określonych rynków lub – w przypadku błędów państwa – z reżimami regulacji publicznej właściwych dla tych rynków  Ważne obszary występowania specyficznych błędów rynku/państwa : 1. Produkcja i dystrybucja wiedzy naukowej (innowacji)  Warunki optymalności produkcji „wiedzy” i jej dystrybucji  Prywatna vs. społeczna stopa zwrotu z prywatnych nakładów na wiedzę, innowacje i B+R  Szczególnie wysokie prywatne ryzyko inwestowania 14

Błędy rynku i państwa w kontekście paradygmatu rynku 2. Edukacja formalna na różnych poziomach  Społeczna vs. prywatna stopa zwrotu z nakładów na edukację  Słabość mechanizmu dostosowania popyt i podaży 3. Ochrona środowiska i gospodarowanie jego zasobami  Zapewnienia społecznie optymalnej skali eksploatacji zasobów  Zapewnienia międzypokoleniowej sprawiedliwości i trwałości rozwoju  Zapewnienia społecznie pożądanej jakości środowiska  Brak rynkowego (mikroekonomicznego – przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe) mechanizmu gromadzenia środków na zachowanie i poprawę stanu środowiska  Identyfikacja błędów specyficznych jako podstawa wzrostu skuteczności regulacji publicznej 15

Błędy rynku i państwa w świetle ekonomicznej teorii regulacji publicznej  Punktem odniesienia dotychczasowych rozważań była implicite normatywna teoria regulacji publicznej  Zgodnie z nią, jeśli koszty i straty społeczne związane z występowaniem niedoskonałości rynku znacznie przewyższające koszty potencjalnej regulacji, to państwo powinno regulować rynek, żeby maksymalizować dobrobyt społeczny, czy też - innymi słowy - zmniejszyć straty w poziomie tego dobrobytu występujące w sytuacji przedregulacyjnej.  Błędy państwa będą wówczas (teoretycznie) polegać na niezdolności, bądź ograniczonej zdolności, do powyższego działania (czy to z powodu nierozpoznania tych błędów, czy ich niewłaściwego adresowania) 16

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR I Ekonomiczna teoria regulacji publicznej (ETR)– ujęcie syntetyczne  Podstawowym zasobem, którym dysponuje państwo jest „prawo przymuszania” (power to coerce) – różnymi metodami  Wszyscy aktorzy życia polityczno- gospodarczego, podmioty gospodarcze, politycy, legislatorzy i regulatorzy, postępują racjonalnie i maksymalizują swoja użyteczność (funkcję użyteczności) 17

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR  Politycy kierują się głównie kryterium zdobycia i/lub utrzymania władzy. Grupy interesów, konkurując między sobą, oferują im swoje poparcie, bądź pieniądze na prowadzenie kampanii wyborczej. Politycy "wybierają" grupę najwyżej ocenianą z tego punktu widzenia i w razie zwycięstwa wyborczego oferują jej regulację, która z nawiązką pokrywa koszty związane wywieraniem nacisku politycznego: lobbingu, klientyzmu itp.  Regulacja jest zwykle bardziej korzystna dla producentów niż konsumentów.  Gra interesów prowadzi do optymalnego (nie oznacza to z reguły optymalności w sensie Pareto) rozdziału korzyści z regulacji między przedsiębiorców i konsumentów a polityków, czyli instytucje regulacyjne. 18

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR  Ujęcie regulacji publicznej zgodne z ETR implikuje istnienie politycznego rynku regulacji  Ipso facto oznacza to ujmowanie regulacji publicznej jako specyficznego towaru  Ujęcie regulacji publicznej zgodnie z ETR implikuje odmienną interpretację błędów państwa 19

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR  Zgodnie z ETR, błędy państwa to w ujęciu ogólnym: 1. Niezdolność państwa (instytucji legislacyjnych i regulacyjnych) do stwarzania rozwiązań regulacyjnych akceptowanych przez wszystkie podmioty procesu regulacyjnego 2. Nieumiejętność stwarzania reżimów regulacyjnych przeciwdziałających nadmiernej koncentracji korzyści z tytułu regulacji w jednej grupie podmiotów (uczestników) „gry regulacyjnej” (np. sytuacje opisywane przez capture theory of regulation – teorię przechwycenia) 20

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR  Nieumiejętność przewidywania i szacowania kosztów i korzyści z tytułu regulacji oraz ich rozkładu między poszczególne grupy podmiotów  niezdolności państwa (instytucji legislacyjnych i regulacyjnych) do stwarzania rozwiązań regulacyjnych akceptowanych przez wszystkie główne grupy podmiotów, do których dana regulacja jest adresowana  nieumiejętności stwarzania reżimów regulacyjnych przeciwdziałających nadmiernej koncentracji korzyści z tytułu regulacji w jednej grupie podmiotów (uczestników) „gry regulacyjnej” 21

Istota ekonomicznej teorii regulacji publicznej (ETR) oraz błędy państwa w świetle ETR  Nieumiejętności rozwiązywania i łagodzenia konfliktów po stronie podaży regulacji (ciała legislacyjne vs. agendy regulacyjne)  Dopuszczanie do alienacji agend regulacyjnych (realizacja przez biurokrację własne interesów, niezależnie od preferencji społecznych)  Podejmowaniu decyzji regulacyjnych pod wpływem uwarunkowań wynikających z cyklu politycznego, a nie w oparciu o rzetelny rachunek kosztów i korzyści związanych z określonymi rozwiązaniami regulacyjnymi 22

Błędy rynku i błędy państwa – wnioski dotyczące zmian systemów regulacyjnych  Jeśli wyjść od tezy o występowaniu niedoskonałości rynku w realnie funkcjonujących gospodarkach, regulacja publiczna w gospodarce rynkowej musi być postrzegana jako zjawisko nieuniknione, a nie jako rozwiązanie instytucjonalne zależne od określonej opcji teoretycznej czy ideologicznej  Niedoskonałości rynku nie mogą być traktowane w sposób ahistoryczny, ale ewolucyjny, z uwzględnieniem zwłaszcza faktu, że współczesny postęp techniczny może przynajmniej osłabiać zakres i skutki ich występowania. Stwarza to obiektywne przesłanki deregulacji wielu rynków bądź zmiany metod i instrumentów regulacji stosowanych w odniesieniu do tych rynków. 23

Błędy rynku i błędy państwa – wnioski dotyczące zmian systemów regulacyjnych  Przy projektowaniu systemów regulacyjnych zawsze muszą być brane pod uwagę koszty i korzyści przez nie implikowane (relacja: nieodwracalna strata w dobrobycie w sytuacji przedregulacyjnej – koszty reżimu regulacyjnego)  należy zawsze mieć świadomość, że mogą wystąpić określone błędy państwa jako regulatora, a zatem wzrostowi dobrobytu wskutek usunięcia/ograniczenia niedoskonałości rynku może towarzyszyć spadek dobrobytu wywołanymi błędami regulacyjnymi.  Błędy państwa jako regulatora mogą być samoistnym źródłem zniekształceń w funkcjonowaniu rynków 24

Błędy rynku i błędy państwa – wnioski dotyczące zmian systemów regulacyjnych  Zgodnie z ETR, a także biorąc pod uwagę, iż regulacja jest zawsze określoną formą redystrybucji dochodów, przy doskonaleniu istniejących i projektowaniu nowych regulacji powinny być brane pod uwagę interesy (koszty i korzyści) uczestników gry regulacyjnej. Jest to jeden z elementarnych warunków skuteczności regulacji publicznej w gospodarce rynkowej. Chodzi szczególnie o relację: koszty i korzyści producentów vs. koszty i korzyści odbiorców oferowanych przez nich dóbr  Poszczególne instrumenty regulacyjne winny być – tak jak wszystkie instrumenty polityki ekonomicznej – oceniane nie tylko z punktu widzenia ich skuteczności, ale również efektywności ekonomicznej (potrzeba analizy porównawczej potencjalnych instrumentów z punktu widzenia kryterium kosztów osiągania celów regulacji) 25