Michał Boni, Minister-członek Rady Ministrów Ustawa o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych Michał Boni, Minister-członek Rady Ministrów Warszawa, 11 marca 2011 r.

I. WYZWANIA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Zmiana wydatków na system emerytalny w latach 2010-2050 (w proc. PKB) Efekt reformy 1999 – przejście od modelu zdefiniowanego świadczenia do modelu zdefiniowanej składki (oszczędności w transferach społecznych) Zmiana wydatków na system emerytalny w latach 2010-2050 (w proc. PKB) Źródło: The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions, health care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050).

Korzyści reformy emerytalnej 1999 Reforma emerytalna przeprowadzona w 1999 r. uodparnia polski system ubezpieczeń społecznych na zagrożenia związane ze starzeniem się społeczeństwa: bodźce do wydłużania aktywności zawodowej, dywersyfikacja ryzyka, zwiększenie oczekiwanej wysokości świadczeń, dzięki lokowaniu części składek emerytalnych na rynkach kapitałowych.

Przesłanki zmiany Deficyt sektora finansów publicznych w obszarze ubezpieczeń społecznych – skutek wieloletnich zaniechań i złych decyzji (wyłączenia z powszechnego systemu emerytalnego oraz radykalne obniżenie składki rentowej), W 2010 wysokość refundacji składki przekazywanej do OFE wyniosła 22,5 mld zł (tj. 1,6% PKB), po uwzględnieniu kosztu finansowania całkowity koszt refundacji rośnie do ok. 205-230 mld zł  wzrost długu  zagrożenie przekroczenia progu 55%, Po dekadzie funkcjonowania reformy jej kształt wymaga racjonalnej korekty.

Rosnący koszt refundacji składki do OFE Koszt refundacji OFE w danym roku wraz z kosztem obsługi długu wynikającego z tej refundacji do 2010 r. (w mld zł) Źródło: Opracowanie DAS na podstawie danych MF i KNF

Cel: Racjonalna korekta Zmniejszenie skali emisji długu – podtrzymanie stabilności i wiarygodności sytuacji fiskalnej – kluczowe zadanie w kontekście zwiększania możliwości finansowania wydatków rozwojowych, koniecznych dla podjęcia wyzwań modernizacyjnych kraju, Zmniejszenie potrzeb pożyczkowych Skarbu Państwa przy utrzymaniu wysokości świadczeń, Stworzenie przesłanek dla wyższej stopy zastąpienia poprzez dokonanie drugiego kroku (rozwiązania zwiększające efektywność OFE), Promowanie dodatkowego oszczędzania.

Proponowane zmiany Podstawowym celem proponowanych zmian jest ograniczenie tempa przyrostu państwowego długu publicznego przy jednoczesnym zachowaniu neutralności tego rozwiązania dla wysokości emerytur z obowiązkowej części systemu emerytalnego i zachowaniu neutralności wpływu na rynek kapitałowy oraz stymulowanie wzrostu poziomu oszczędności emerytalnych, a tym samym i całkowitych stóp zastąpienia, Służyć temu będzie: Przesunięcie części składki emerytalnej na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS (zachowujące integralność II Filaru), zmiany limitów inwestycyjnych OFE (a na dalszym etapie także zmiany w polityce inwestycyjnej OFE) wprowadzenie zachęt podatkowych do dodatkowego oszczędzania na emeryturę. Przewiduje się również wprowadzenie zakazu akwizycji na rzecz OFE, co powinno przyczynić się do ograniczenia zbędnych kosztów funkcjonowania systemu.

Harmonogram zmian proporcji przekazywania składki w ramach II Filaru Rok Część składki trafiającej na subkonto w ZUS (w % podstawy wymiaru) Część składki przekazywanej do OFE w gotówce (w % podstawy wymiaru) 2011 5,0 2,3 2012 2013 4,5 2,8 2014 4,2 3,1 2015 4,0 3,3 2016 2017 i później 3,8 3,5

Efekt finansowy zmian – obniżenie składki do OFE docelowo do 3,5% Zmniejszenie składki przekazywanej do OFE do docelowego poziomu 3,5% wraz z wprowadzeniem ulgi podatkowej dla dodatkowych dobrowolnych oszczędności emerytalnych doprowadzi do zmniejszenia potrzeb pożyczkowych państwa o ok. 195 mld zł do 2020 r. (tj. ok. 7,6% PKB z 2020 r.).   1. Poprawa salda FUS po zmniejszeniu składki emerytalnej trafiającej do OFE 2. Koszty ulgi podatkowej w zależności od odsetka ubezpieczonych decydujących się na dodatkowe ubezpieczenie Spadek netto potrzeb pożyczkowych na dany rok (wariant min., tj. „1-2A”) Spadek potrzeb pożyczkowych („1-2A”) z uwzględnieniem kosztu finansowania A.100% B.50% C.10% mld zł % PKB 2011 9,4 0,0 9,7 0,7% 2012 18,3 19,2 1,2% 2013 3,5 1,8 0,4 14,8 16,7 1,0% 2014 18,5 3,8 1,9 14,7 17,6 2015 18,8 4,1 2,1 2016 19,9 4,4 2,2 15,5 20,2 2017 19,8 4,6 2,3 0,5 15,2 20,9 2018 20,8 4,8 2,4 16,0 22,6 2019 21,7 5,1 2,6 16,6 24,1 2020 5,3 2,7 17,3 25,8 Źródło: DAS KPRM na podst. MF.

Saldo funduszu emerytalnego Źródło: Obliczenia DAS KPRM na podstawie modelu FUS09.

Dodatkowe przychody i zobowiązania sektora finansów publicznych Przesunięcie części składki na subkonto powoduje wzrost zobowiązań SFP w dłuższym okresie, jednak wzrost przychodów następuje natychmiast po wprowadzeniu zmian . Przeniesiona na subkonto część składki będzie w przyszłości służyć pokryciu nowych zobowiązań.

II. INTEGRALNOŚĆ II FILARU

Waloryzacja nominalnym PKB Środki gromadzone na subkoncie w ZUS w ramach II Filaru będą waloryzowane według średniego nominalnego wzrostu PKB z ubiegłych 5 lat (z zastrzeżeniem nieujemności wskaźnika waloryzacji), Długookresowo zwrot z obligacji i nominalne tempo wzrostu PKB są ze sobą zbieżne, W krótkim terminie, w okresie konwergencji, wzrost PKB znacznie przekroczy oprocentowanie obligacji (na dziś waloryzacja obligacjami 4,85%, nominalnym wzrostem PKB 7,5% - 5 letnim), Po wejściu Polski do strefy Euro nastąpi spadek rentowności obligacji, Nominalny wzrost PKB, jako wskaźnik waloryzacji subkonta w ZUS pozwala na osiągnięcie wyższych stóp zwrotu, niż gdyby środki te inwestowane były przez OFE w dłużne papiery wartościowe, Wprowadzenie waloryzacji wskaźnikiem rentowności obligacji – ryzyko zaklasyfikowania subkonta w ramach II Filaru poza systemem finansów publicznych – zwiększenie długu publicznego wg klasyfikacji Komisji Europejskiej.

Rentowność obligacji oraz średnia nominalnego wzrostu PKB W latach 2000-2009 (w %) W latach 2010-2060 (w %) Źródło: Obliczenia DAS KPRM za MF i GUS.

Integralność II Filaru – dziedziczenie Zachowanie pełni praw dotyczących dziedziczenia w stosunku do obecnego systemu, Kapitał zgromadzony na subkoncie w ZUS może być dopisywany do subkonta w ZUS współmałżonka lub osób wskazanych, W przypadku rozwodu lub unieważnienia małżeństwa, ustania wspólności majątkowej w trakcie trwania małżeństwa, a także w przypadku śmierci ubezpieczonego, środki na subkoncie w ZUS będą podlegały podziałowi. Środki przypadające spadkobiercom będą ewidencjonowane na ich subkontach w ramach II Filaru w ZUS, Zachowanie częściowej wypłaty gotówkowej (50%) i na subkonto uposażonego (50%).

Dziedziczenie – koszty Źródło: Szacunki ZUS (zaokrąglone do dziesiętnych części mld zł).

III. PROMOCJA DODATKOWYCH OSZCZĘDNOŚCI EMERYTALNYCH

Obecny stan oszczędności w III filarze Suma aktywów zgromadzonych w PPE wyniosła na koniec 2009 r. ok. 5 mld zł, a aktywów zgromadzonych w IKE ok. 2,7 mld zł na koniec 2010 r. Aktywa PPE w latach 2006-2009 31.12.2006 31.12.2007 31.12.2008 31.12.2009 Umowa grupowego ubezpieczenia na życie pracowników z zakładem ubezpieczeń w formie grupowego ubezpieczenia na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym 803 840 178 1 202 930 767 999 683 841 1 435 157 744 Umowa o wnoszenie przez pracodawcę składek pracowników do funduszu inwestycyjnego 1 132 554 330 1 554 002 287 1 572 306 698 2 230 324 559 Pracowniczy fundusz emerytalny 856 766 909 1 049 503 001 1 035 745 265 1 332 753 982 Razem PPE 2 793 161 419 3 806 436 056 3 607 735 805 4 998 236 286 Aktywa IKE w latach 2006-2010 31.12.2006 31.12.2007 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 Zakłady ubezpieczeń 491 406 722 646 716 738 964 146 1 167 642 Towarzystwa funduszy inwestycyjnych 578 106 846 458 564 263 800 436 972 295 Podmioty prowadzące działalność maklerską 67 081 96 157 121 060 190 659 293 762 Banki 161 952 199 309 211 728 244 180 292 696 Razem 1 298 545 1 864 570 1 613 789 2 199 421 2 726 395

Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego Dzisiejsze Indywidualne Konta Emerytalne (IKE) pozostają w niezmienionej formie (można transferować na nowe IKZE bez podatków), IKZE będą mogły być prowadzone również przez PTE – ich tworzenie będzie dobrowolne, do decyzji PTE, Klient będzie mógł wybierać dowolne IKZE zarówno to prowadzone przez PTE, jak i przez inne instytucje finansowe (PTE fundusz dobrowolny bez gwarancji Skarbu Państwa i rygorów inwestycyjnych którym podlegają OFE), IKZE będą mogły kształtować swoją politykę inwestycyjną zgodnie ze statutem zatwierdzanym przez KNF, Wpłaty na IKZE będą odliczane od podstawy opodatkowania (również dla osób prowadzących działalność gospodarczą) i będą wypłacane po osiągnięciu 65 lat, Od 2012 roku kwota wpłat na IKZE zostaje ustalona w wysokości 4% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne (z limitem 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia), Jednocześnie, dla osób, których podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne jest niska, a osoby te chciałyby dokonywać większych wpłat na IKZE zawarto rozwiązanie, iż w przypadku, gdy kwota nie przekracza 4 % 12-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, oszczędzający może dokonać w roku kalendarzowym wpłaty na IKZE do wysokości 4 % 12-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę w poprzednim roku kalendarzowym.

III Filar IKE IKZE Podmiot prowadzący Fundusz inwestycyjny, Działalność maklerska, Zakład ubezpieczeń – ubezpieczenie na życie z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym, Bank – rachunek PTE fundusz dobrowolny Preferencja podatkowa Na wyjściu Na wejściu

IV. INWESTYCJE OFE

Limity inwestycyjne OFE Stopniowo zwiększany będzie limit udziału akcji w portfelu OFE, Do 2020 r. planowany limit zaangażowania OFE w akcje dojdzie do poziomu 62%, co pozwoli na ich maksymalny udział na poziomie ok. 45% aktywów całego II Filaru, podczas gdy obecny limit wynosi 40%, Docelowy poziom limitu wyniesie 90%, Aby pozostać w zgodzie z wymogami prawa uwolnienie limitów inwestycyjnych odbędzie się poprzez przeniesienie kluczowych zapisów rozporządzenia Rady Ministrów dot. limitów inwestycyjnych OFE, wydanego na podst. art. 142 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych do treści ustawy.

Prognoza wielkości składek do całego II Filaru, aktywów OFE i na kontach osobistych II Filaru w ZUS oraz zaangażowania OFE w akcje, przy założeniu niepełnego (90%) wykorzystania limitu (mld zł)* Rok Proponowany limit na akcje Udział akcji w portfelu OFE Składka w II filarze Wskaźnik składki do OFE Wskaźnik składki do ZUS II Filar Aktywa OFE Kapitały ZUS II Filar Akcje w II filarze Popyt OFE na akcje Popyt OFE na obligacje 2010 40,0% 36,5% 23,0 7,3% - 221,3 80,7 2011 42,5% 38,7% 24,0 2,3% 5,0% 245,5 12,7 95,1 8,7 3,0 2012 45,0% 41,0% 25,7 267,8 31,4 109,8 8,0 0,2 2013 47,5% 43,3% 27,7 2,8% 4,5% 294,0 50,6 127,3 9,6 1,1 2014 50,0% 45,6% 29,8 3,1% 4,2% 323,9 70,6 147,6 11,2 1,4 2015 52,0% 47,4% 32,0 3,3% 4,0% 357,4 92,0 169,4 2016 54,0% 49,2% 34,4 394,0 115,5 193,9 12,3 2,8 2017 56,0% 51,0% 36,8 3,5% 3,8% 434,7 140,2 221,9 14,0 2018 58,0% 52,9% 39,3 478,7 166,9 253,1 15,2 2,2 2019 60,0% 54,7% 41,9 526,1 195,5 287,7 16,4 1,5 2020 62,0% 56,5% 44,6 577,1 225,9 326,1 17,6 0,7 *ceny nominalne Źródło: opracowanie KNF.

Zmiany limitu OFE na akcje pozwolą na takie samo zaangażowanie w instrumenty udziałowe i pozwolą na osiąganie stóp zwrotu z całego II Filaru wyższych, niż oczekiwane obecnie Udział akcji w aktywach OFE i całego II Filaru (OFE wraz z subkontem w ZUS) w przypadku niepełnego (90%) wykorzystania limitu inwestycyjnego przez OFE Źródło: Opracowanie KNF.

Wzrost wysokości emerytur

Wysokość emerytury i stopy zastąpienia przy różnych scenariuszach Wysokość emerytury i stopy zastąpienia przy zwrocie z akcji wyższym od zwrotu z obligacji o 2,25 p.p. Scenariusz Stopa zastąpienia brutto Wysokość emerytury (ceny stałe 2010) Bez OFE (składka emerytalna tylko do ZUS) 31,6% 3 621 zł Obecnie funkcjonujące rozwiązania (7,3% OFE, limit akcyjny 40%) 32,6% 3 736 zł Rozwiązania obecnie proponowane przez Rząd 33,4% 3 827 zł Projekt efektywnościowy KPRM 34,3% 3 925 zł Wysokość emerytury i stopy zastąpienia przy zwrocie z akcji wyższym od zwrotu z obligacji o 5 p.p. Scenariusz Stopa zastąpienia brutto Wysokość emerytury (ceny stałe 2010) Bez OFE (składka emerytalna tylko do ZUS) 31,6% 3 621 zł Obecnie funkcjonujące rozwiązania (7,3% OFE, limit akcyjny 40%) 35,4% 4 050 zł Rozwiązania obecnie proponowane przez Rząd 37,4% 4 279 zł Projekt efektywnościowy KPRM 40,8% 4 675 zł

Skumulowana stopa zwrotu z danej kwoty lokowanej co miesiąc w OFE wyniosła 60,7%. Równocześnie analogiczna stopa waloryzacji w ZUS wyniosła 55,1%. Przeciętne skumulowane stopy zwrotu ze 100pln lokowanych co miesiąc w OFE (po potrąceniu opłat od składki za zarządzanie) oraz na koncie emerytalnym w ZUS Źródło: Opracowanie DAS na podstawie danych KNF i ZUS. Dla uproszczenia przyjęto, ze waloryzacja w ZUS odbywa się na początku danego roku (przy czym uwzględniono waloryzację w 2011 r., założono wskaźnik 3,6%)

V. KONKLUZJE

Pozytywne efekty zmian Finanse publiczne bezpieczniejsze – emerytury nieznacznie wyższe z możliwością wzrostu, Podwyższenie udziału papierów udziałowych (np. akcji notowanych na GPW) możliwe będzie dzięki podwyższeniu limitów inwestycyjnych, Zastąpienie obligacji kontem emerytalnym indeksowanym wzrostem PKB (który w krótkim okresie będzie wyższy, a w długim zbliżony do oprocentowania obligacji), Utworzenie mechanizmu zachęt do dodatkowych oszczędności emerytalnych.

Droga do efektywności Aby w pełni wykorzystać limity inwestycyjne konieczne jest wprowadzenie wielofunduszowości, System kapitałowy powinien chronić wartość zgromadzonych środków bezpośrednio przed okresem przejścia na emeryturę, Implikuje to konieczność wprowadzenia funduszu inwestującego w aktywa o małej zmienności, który zapewniłby taką ochronę, Jednocześnie chcąc zwiększyć efektywność inwestycyjną OFE oraz umożliwić uzyskiwanie wyższych stóp zastąpienia w systemie należy stworzyć subfundusz dynamiczny inwestujący w aktywa oferujące wyższą stopę zwrotu.

Co dalej? Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego co 3 lata, Wprowadzenie zmian efektywnościowych w funkcjonowaniu OFE, Utworzenie instytucji Aktuariusza Krajowego, Przegląd funkcjonowania Pracowniczych Programów Emerytalnych, Stworzenie systemu wypłat emerytur z II Filaru.