Marcin Gromadzki Public Transport Consulting determinanty uzyskiwania refundacji ulg ustawowych udzielanych w drogowych przewozach osób W UREGULOWANIACH PRAWNYCH OBOWIAZUJĄCYCH OD 1 STYCZNIA 2017 r. ZNACZENIE PLANU TRANSPORTOWEGO WSTĘP DO DYSKUSJI Związek Gmin Pomorskich Gdańsk, 17 września 2015 r.

Problem utraconych przychodów – w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (1) Od 1 stycznia 2017 r. zmienia się system refundacji ulg ustawowych z tytułu utraty przychodów, spowodowanej stosowaniem uprawnień pasażerów do ulg określonych ustawami. Rekompensata z tytułu utracenia przychodów spowodowanych stosowaniem ulg ustawowych jest co do zasady pokrywana z budżetu państwa. Aktualnie, rekompensatę może otrzymywać przewoźnik drogowy, świadczący legalnie (na podstawie otrzymanego zezwolenia) regularne usługi przewozowe – po spełnieniu określonych warunków formalnych i podpisaniu umowy z urzędem marszałkowskim.

Problem utraconych przychodów – w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (2) Od 1 stycznia 2017 r. przewóz osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie będzie wymagać uzyskania zezwolenia. Drogowy przewóz osób, niebędący przewozem o charakterze użyteczności publicznej, przedsiębiorca będzie mógł wykonywać po zgłoszeniu o zamiarze wykonywania takiego przewozu do organizatora (jednostki samorządu terytorialnego) – właściwego ze względu na obszar lub zasięg przewozów – i wydaniu przez tego organizatora potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Transport drogowy osób w Polce ulegnie więc liberalizacji.

Problem utraconych przychodów – w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (3) Przewoźnik, świadczący usługi na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, nie będzie mógł uzyskiwać rekompensaty udzielanych ulg ustawowych. W nowych uregulowaniach prawnych rekompensatę otrzymywać będzie nie przewoźnik, ale organizator, który następnie wypłaci ją operatorowi publicznego transportu zbiorowego, czyli podmiotowi, który na jego zlecenie, zgodnie z umową, zawartą w trybie przewidzianym w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, świadczyć będzie usługi przewozowe. Przewozy te muszą być ogólnodostępne (otwarte dla mieszkańców). Warunkiem otrzymania takiej rekompensaty będzie, podobnie jak i dziś, stosowanie kas fiskalnych z odpowiednim oprogramowaniem, posiadających pozytywną opinię ministra do spraw finansów.

Problem utraconych przychodów – w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (4) Organizator, w drodze uchwały, stanowi ceny usług przewozowych. Ma również prawo ustanowienia ulg – innych niż ustawowe. Ulgi, które ustanowi organizator, traktowane są rozdzielnie z ulgami ustanowionymi ustawami, rekompensata za ulgi ustanowione przez organizatora obciąża tylko i wyłącznie jego budżet. W rozliczeniach z operatorem musi więc być możliwość ustalenia, które przychody zostały utracone z tytułu stosowania ulg ustawowych, a które – z tytułu stosowania ulg ustanowionych przez organizatora.

procedura przekazywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych (1) Od 1 stycznia 2017 r. procedura przekazywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych będzie dość skomplikowana. Operator będzie musiał zgłosić się do organizatora z wnioskiem o rekompensatę oraz – w sytuacji zakontraktowania jego usług w niektórych trybach – określić wysokość poniesionych kosztów i utraconych przychodów, obliczoną zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia (WE) 1370/2007. Obowiązkiem organizatora będzie weryfikacja wniosku i dopiero po jej dokonaniu, organizator będzie mógł wystąpić do odnośnego urzędu marszałkowskiego z wnioskiem o przekazanie rekompensaty do wysokości poniesionej przez operatora straty w związku ze stosowaniem ulg ustawowych.

procedura przekazywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych (2) Rekompensata ulg ustawowych nie przysługuje w komunikacji miejskiej, ponieważ ustawa o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, regulująca większość uprawnień do ulg w komunikacji autobusowej zwykłej, nie ma zastosowania do komunikacji miejskiej. Wydatki na pokrycie strat wynikających z utraty przychodów, spowodowanych stosowaniem ulg ustawowych, pokrywane są z budżetu państwa – ale z wyłączeniem uprawnień do przejazdów ulgowych w komunikacji miejskiej, w której ta rekompensata przyznawana jest w ciężar budżetu organizatora.

procedura przekazywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych (3) Wprowadzana z dniem 1 stycznia 2017 r. zmiana warunków otrzymywania rekompensaty z tytułu stosowania ulg ustawowych, jest znacząca. Aby dotychczasowy przewoźnik otrzymał taką rekompensatę, musi stać się operatorem – mieć podpisaną umowę na realizację przewozów z organizatorem. Z kolei umowa taka może obejmować tylko linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, które są zamieszczone w planie transportowym, w tym w jego załączniku graficznym.

ZOBOWIĄZANIE DO OPRACOWANIA PLANU TRANSPORTOWEGO (1) Zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, plan transportowy opracowuje: gmina o liczbie mieszkańców co najmniej 50 tys.; gminy, które zawarły porozumienie o wspólnej organizacji przewozów lub powołały związek celowy, jeśli liczą co najmniej 80 tys. mieszkańców; powiat o liczbie mieszkańców co najmniej 80 tys.; powiaty, które zawarły porozumienie o wspólnej organizacji przewozów lub powołały związek celowy, jeśli liczą co najmniej 120 tys. mieszkańców; województwo, – w przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

ZOBOWIĄZANIE DO OPRACOWANIA PLANU TRANSPORTOWEGO (2) Z ustawy wynika wprost, że plan transportowy może być też opracowany przez właściwego organizatora na obszarze liczącym mniejszą liczbę mieszkańców niż określona w przepisach ustawy. Gmina licząca mniej niż 50 tys. osób, może również zgłosić potrzeby transportowe dotyczące linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar swojej właściwości, bezpośrednio do starosty albo marszałka województwa właściwego ze względu na przebieg tych linii komunikacyjnych. Jednostka administracyjna wyższego rzędu nie ma jednak obowiązku ujęcia wniosków gmin w swoim planie transportowym. Z przepisów nie wynika przymus sporządzenia planu transportowego, ale jego brak lub nieujęcie danej linii w dokumencie, skutkuje brakiem możliwości refundacji ulg ustawowych z budżetu państwa.

RODZAJ PRZEWOZÓW A REKOMPENSATA ULG Rekompensata przysługuje w nowych uwarunkowaniach w wojewódzkich i powiatowych przewozach pasażerskich, zaś w gminnych tylko wówczas – gdy nie są one komunikacją miejską. Komunikacja miejska umiejscowiona jest w nowych przepisach jako podzbiór gminnych przewozów pasażerskich.

WPŁYW ZMIAN W SPOSOBIE PRZYZNAWANIA REKOMPENSATY NA FUNKCJONOWANIE DROGOWEGO TRANSPORTU OSÓB (1) Zmiana w sposobie przyznawania rekompensaty spowoduje znaczące zmiany w funkcjonowaniu transportu publicznego. Dla obsługiwanych przez przewoźników linii komunikacyjnych ze znacznym udziałem pasażerów posiadających prawo do ulg ustawowych, np. linii, z których korzysta młodzież dojeżdżająca do szkół, udział rekompensaty z tytułu utraconych przychodów jest istotny. Aktualnie, w skali kraju udział ten stanowi przeciętnie około jednej trzeciej całości przychodów przewoźników świadczących usługi na liniach komunikacji zwykłej.

WPŁYW ZMIAN W SPOSOBIE PRZYZNAWANIA REKOMPENSATY NA FUNKCJONOWANIE DROGOWEGO TRANSPORTU OSÓB (2) W przewozach, które stanowią dedykowane gminne dowozy dzieci do szkół, ogólnodostępne tylko w celu pozyskania rekompensaty, jej udział w przychodach sięga 49%, wynikając z wymiaru ulgi przysługującej przy zakupie biletów miesięcznych uczniom do ukończenia gimnazjum lub szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej (publicznej) – nie dłużej niż do ukończenia 24. roku życia. W uproszczeniu można więc stwierdzić, że w tych przewozach budżet państwa w połowie pokrywa ich koszt.

WPŁYW ZMIAN W SPOSOBIE PRZYZNAWANIA REKOMPENSATY NA FUNKCJONOWANIE DROGOWEGO TRANSPORTU OSÓB (3) Wg danych przewoźników, przeciętnie w skali kraju linie lokalne obsługiwane dostosowanym do potrzeb osób niepełnosprawnych nowoczesnym taborem niskopodłogowym lub niskowejściowym, o znacznie niższej od przeciętnej w branży średniej wieku taboru, wykazują już w obecnych uwarunkowaniach deficytowość. Nieznaczną rentowność (co najwyżej kilkuprocentową) wykazują natomiast linie lokalne obsługiwane autobusami zdecydowanie mniej komfortowymi – przeważnie wyeksploatowanymi już autosanami H9-21 – lub kilkudziesięcioletnimi autobusami importowanymi z Europy Zachodniej. W lepszej sytuacji są też przewoźnicy eksploatujący mniej kosztowne w utrzymaniu „busy” – pojazdy o mniejszej pojemności pasażerskiej i niższym komforcie podróży, wynikającym z samej konstrukcji pojazdu – zaadoptowanego przez producenta do przewozu osób samochodu dostawczego lub ciężarowego.

WPŁYW ZMIAN W SPOSOBIE PRZYZNAWANIA REKOMPENSATY NA FUNKCJONOWANIE DROGOWEGO TRANSPORTU OSÓB (4) Hipotetyczny brak refundacji ulg ustawowych spowodowałby sytuację, w której w skali kraju większość linii lokalnych charakteryzowałaby się znaczącym deficytem (szacowanym na około 30% kosztów świadczonych usług). Organizator powiatowych lub wojewódzkich przewozów pasażerskich może odpowiednio zareagować, włączając takie linie do sieci, na której planuje zorganizowanie przewozów, czyli umieścić je w planie transportowym i w załączniku graficznym do planu. Wówczas, po 1 stycznia 2017 r., wybrany przez niego operator będzie mógł wystąpić o rekompensatę. Możliwości takiej nie będzie miał organizator komunikacji miejskiej.

WPŁYW ZMIAN W SPOSOBIE PRZYZNAWANIA REKOMPENSATY NA FUNKCJONOWANIE DROGOWEGO TRANSPORTU OSÓB (5) Organizator dokonuje wyboru operatora w trybie: 1) ustawy Prawo zamówień publicznych; 2) ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 3) bezpośrednio, gdy: średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług dotyczy wymiaru mniejszego niż 300 000 kilometrów rocznie; świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny. Organizator powiatowych i wojewódzkich przewozów pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej musi się liczyć z koniecznością dopłat do przewozów.

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (1) W skład powiatu wchodzą: gmina miejska Ustka; gmina miejsko-wiejska Kępice; 8 gmin wiejskich: Damnica, Dębnica Kaszubska, Główczyce, Kobylnica, Potęgowo, Słupsk, Smołdzino i Ustka

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (2) Przynajmniej część gmin powiatu jest żywo zainteresowanych funkcjonowaniem transportu drogowego osób o charakterze użyteczności publicznej na swoim terenie. W związku z tym należałoby określić oczekiwaną przez poszczególne gminy formę tego transportu i jego organizatora. Gminy graniczące ze Słupskiem – po części już obsługiwane słupską komunikacją miejską – mogą opowiedzieć się za rozszerzeniem zakresu funkcjonowania komunikacji miejskiej na swoim obszarze (jest to pierwsze z możliwych rozwiązań). W takim przypadku – decyzji o wyborze obsługi gminy w całości lub częściowo w formie komunikacji miejskiej – jej organizatorem byłoby miasto Słupsk, a do udzielanych ulg ustawowych nie byłoby refundacji z budżetu państwa (nie przysługuje ona w komunikacji miejskiej).

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (3) Gminy te musiałyby określić trasy linii, które miałyby zostać uruchomione w ramach sieci komunikacji miejskiej i wspólnie z jej organizatorem nadać im oznaczenia handlowe (numery linii) – zintegrowane z obecną numeracją w sieci. Aby takie linie mogły zafunkcjonować, należy zawrzeć nowe porozumienia międzygminne z gminą-organizatorem usług – w sprawie organizacji i realizacji usług komunikacji miejskiej na obszarach przystępujących do porozumienia gmin. Powiat w stosunku do takiej komunikacji nie jest partnerem – może jedynie służyć radą gminom.

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (4) Dla większości gmin powiatu słupskiego, największe znaczenie mają linie łączące te gminy ze Słupskiem. W związku z tym należałoby prześledzić połączenia przekraczające granice powiatów uznane za linie o charakterze użyteczności publicznej w wojewódzkim planie transportowym i zbadać, czy zakres tych połączeń na odcinkach wewnątrz powiatu w pełni odpowiada oczekiwaniom gmin i powiatu. Jeżeli nie, można wnioskować do Marszałka Województwa o uwzględnienie wszystkich postulowanych linii w planie transportowym – poprzez modyfikację już uchwalonego planu (rozwiązanie drugie) lub zorganizować te połączenia we własnym zakresie – jako przewozy powiatowe (rozwiązanie trzecie). Ze względu na znikome znaczenie przewozów z poszczególnych miejscowości powiatu słupskiego do Słupska dla całego województwa, rozwiązanie drugie należy uznać wyłącznie za możliwe teoretycznie.

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (5) Organizatorem przewozów powiatowych byłby wówczas Starosta Powiatu Słupskiego, ale to niewiele gminom daje, gdyż takie przewozy nie mogłyby obejmować swoimi trasami miasta Słupska, które nie wchodzi w skład powiatu. Alternatywą jest wspólna organizacja przewozów powiatowych przez więcej niż jeden powiat (np. miasto Słupsk jako powiat grodzki i powiat słupski lub szerzej) – na podstawie porozumienia powiatów. Organizatorem takich przewozów powiatowych byłby wówczas starosta wskazany w porozumieniu. Rozwiązanie to umożliwia zachowanie refundacji udzielanych ulg ustawowych z budżetu państwa.

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (6) Część gmin posiada lub chciałaby posiadać otwarte przewozy szkolne. Gminy te należałoby zapytać, czy zamierzają być organizatorem tych przewozów we własnym zakresie (tj. opracować własne plany transportowe, zatrudnić operatora, itp.), czy chciałyby powierzyć realizację (tylko wykonawczo) tego zadania powiatowi, czy też zorganizować te przewozy jako powiatowe, odpowiednio modyfikując ich trasy (aby obejmowały więcej niż jedna gminę).

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (7) Mniej możliwości wyboru mają gminy Ustka (miejska) i Kępice, (miejsko-wiejska), ponieważ jeżeli gminne przewozy pasażerskie obejmują przynajmniej jedno miasto lub gminę miejsko-wiejską, to na mocy definicji ustawowej, są one komunikacją miejską, do której nie przysługuje refundacja ulg ustawowych z budżetu państwa. Refundacja przysługuje do linii organizowanej przez gminę wiejską tylko wtedy, kiedy jej trasa zawiera się w granicach gminy (nie obejmuje przyległego miasta). Aby uzyskiwać refundację na liniach międzygminnych obejmujących miasta lub w gminach miejsko-wiejskich, przewozy musiałyby mieć charakter powiatowy, czyli trasy linii powinny przekraczać granice gmin, a ich organizatorem musiałby być powiat.

STUDIUM PRZYPADKU Z WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO – POWIAT Słupski (8) Ewentualne zorganizowanie komunikacji na szczeblu związku gmin, oznacza uruchomienie sieci linii komunikacji miejskiej, co także wiąże się z eliminacją dopłat do ulg z budżetu państwa. Po wejściu w życie od 1 stycznia 2016 r. modyfikacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, możliwe będzie również zorganizowanie przewozów jako gminno-powiatowych przez związek gmin (gminy) i powiatu (powiatów). Przewozy gminno-powiatowe nie są komunikacją miejską (gdyż nie są przewozami gminnymi), przysługuje więc w nich rekompensata ulg ustawowych.

PODSUMOWANIE Zaprezentowane problemy decyzyjne powinny zostać rozstrzygnięte przed opracowaniem planu transportowego, a podjęte decyzje – stanowić wsad do części planistycznej opracowania. Nie jest bowiem specjalnie skomplikowanym przedsięwzięciem samo opracowanie planu transportowego, ale największy problem stwarza wybór takiego rozwiązania zarządczego w odniesieniu do przewozów użyteczności publicznej, które zapewni spełnienie oczekiwań zarówno mieszkańców, jak i samorządów. Większość problemów wynika z nieuwzględnienia przez ustawodawcę w nowych uregulowaniach prawnych całej kategorii linii z miasta powiatu-grodzkiego do powiatu sąsiadującego, na które obecnie zezwolenia wydaje Prezydent Miasta – powiatu grodzkiego. Nie określono bowiem wprost, który plan transportowy powinien regulować takie linie.