Samorząd Terytorialny Karol Kalinka, ZPA, INA, WPAiE

Wprowadzenie

Teorie samorządu terytorialnego. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się trzy podsatwowe teorie samorządu: 1. Teoria naturalistyczna; 2. Teoria państwowa; 3. Teoria polityczna;

Teoria naturalistyczna: W tej teorii samorząd przeciwstawia się państwu jako czynnik od niego niezależny. Na podstawie teorii o „wolności gminy” gmina jest starsza od państwa. Istotą samorządu w sensie materialnym jest załatwianie spraw niezmiennych, które wynikają z natury jednostki. Obecnie ta teoria nie jest już w praktyce stosowana.

Teoria państwowa: Wywodzi się z założenia suwerenności państwa: państwo wykonuje władzę bezpośrednio i przez własne organy ale może część swojej władzy przekazać na rzecz miejscowych społeczności. Powstaje odrębny od państwa podmiot prawny, który może wchodzić w stosunki prawne z państwem. Państwo odstępuje od części swoich zwierzchnich praw na rzecz korporacji samorządowych, które traktują tę prawa jako własne prawa.

Teoria polityczna: Teoria ta dopatruje się w instytucjach samorządowych nie tyle rowiązań prawnych, ile myśli politycznej. Istota samorządu ma tutaj polegać na osobowym składzie urzędników ( tzw. honorowi urzędnicy) albo na udziale społeczeństwa w administracji publicznej.

Samorząd Terytorialny w polskiej nauce prawa administracyjnego. Wytworzenie się poglądów dotyczących modelu samorządu terytorialnego w powojennej Polsce. Dyskusja doktryny pomiędzy zwolennikami koncepcji Panejki i Bigi.

Koncepcja Panejki: Samorząd jest instytucją prawną, powołaną do załatwiania części spraw administracji państwowej o charakterze organu państwowego; Nie ma materialnej różnic pomiędzy administracją samorządowa i rządową: obie tworzą administrację państwową; Ewentualna różnica wynika z formalnej strony samorządu, w jego organizacji. Samorząd zdaniem Panejki to zdecentralizowana administracja państwowa, wykonywana przez lokalne organy niepodległe hierarchicznie innym organom, które są samodzielne w granicach ustawy.

Koncepcja T. Bigo: Samorząd jest jednym z typów decentralizacji administracji; Przedmiot samorządowej administracji nie różni się od przedmiotu administracji państwowej, samorząd to tylko odmienna forma organizacyjna administracji państwowej; Różnica polega na podmiotowości samorządu, jako odrębnego podmiotu, odrębnej osoby prawnej; JST posiadają własne prawa i obowiązki, które zapewnia im równorzędne stanowisko z władzami rządowymi, tj. władztwo administracyjne

Modele samorządu terytorialnego: Samorząd terytorialny nie jest rozumiany jednolicie i jednoznacznie w ustawodawstwie, czy doktrynach prawnych. W zależności od przyjętych kryteriów wyodrębnia się różne jego modele.

Kryteria podziału modeli samorządu terytorialnego:

Kryterium zadań: Model unitarny. JST wykonują wyłącznie własne zadania. Model dualistyczny. JST wykonują zadania własne i zadania z zakresu administracji rządowej (zlecone albo powierzone).

Kryteria podziału modeli samorządu terytorialnego:

Kryterium zadań: JST wykonują wyłącznie własne zadania. Model unitarny Model dualistyczny. JST wykonują wyłącznie własne zadania. JST wykonują zadania własne i zadania z zakresu administracji rządowej (zlecone albo powierzone).

Kryterium organizacyjne: Model jednostopniowy. Model dwustopniowy. Model trzystopniowy.

Kryterium ingerencji państwa w działalność JST: Nadzór państwowy o charakterze weryfikacyjnym i dyrektywnym. Nadzór o charakterze represyjnym i prewencyjnym.

Model polskiego samorządu terytorialnego: Model trójstopniowy ( gmina, powiat, województwo). Model dualistyczny. Oprócz zadań własnych samorządu, należą także zadania zalecone przez administracje rządową. Charakter powierzonych zadań może być także modyfikowany porozumieniami pomiędzy jednostkami samorządu na podstawie podpisanych porozumień. Model ingerencji państwa w zakresie zadań własnych oraz zleconych oparty jest na nadzorze weryfikacyjnym, sprawowanym przez organy administracji rządowej zgodnie z kryterium zgodności z prawem.

Rys historyczny Samorządu Terytorialnego w Polsce. Lata międzywojenne; Lata powojenne; Okres transformacji ustrojowej; Reaktywacja samorządu terytoarialnego.

Ustrój samorządu terytorialnego. Zgodnie z K.RP z 1997 r., ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zasadniczy podział państwa ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze oraz kulturowe i ma zapewnić jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych, które określają odrębne ustawy. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Posiada własne powierzone mu w ustawach zadania publiczne, które ma wykonywać we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Gmina: To podstawowy element składowy samorządu terytorialnego. Art.1 usg : ,,przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową (mieszkańcy) oraz odpowiednie terytorium”. Gmina to prawnie zorganizowany terytorialnie związek osób określony w ustawie jako wspólnota samorządowa.

Zadania gminy: Art. 6 usg ,, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów” –domniemanie właściwości zadań na rzecz gminy. 1. Zadania własne gminy z zakresu: infrastruktury technicznej gminy, infrastruktury społecznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego, ładu przestrzennego i ekologicznego, itd. Gmina wykonuje zadania własne we własnym imieniu na własną odpowiedzialność. Gmina ponadto wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej zalecone ( ex lege) oraz powierzone ( w drodze porozumienia).

Władze gminy: Mieszkańcy. Rada gminy. Wójt ( burmistrz, prezydent miasta). Organy jednostek pomocniczych gminy.

Powiat: Powiat art. 1 usp: ,, przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”.

Zadania powiatu: Powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie: Infrastruktury technicznej, Infrastruktury społecznej, Porządku i bezpieczeństwa publicznego, Ładu przestrzennego i ekologicznego.

Władze powiatu: Mieszkańcy powiatu, Rada powiatu, Zarząd powiatu( Starosta), Powiatowa administracja zespolona,

Szczególny przypadek miasta na prawach powiatu.

Województwo. Art. 1 u.s.w.: ,, województwo to jednostka samorządu terytorialnego – regionalna wspólnota samorządowa, największa jednostka zasadniczego podziału terytorialnego państwa w celu wykonywania administracji publicznej”.

Zakres działania województwa: - pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, Pobudzanie aktywności gospodarczej, Podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, Zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego, kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Ponadto prowadzenie polityki rozwoju województwa przez samorząd województwa.

Władze samorządu województwa: Mieszkańcy województwa, Sejmik województwa, Zarząd województwa, Marszałek województwa, Administracja zespolona.

Źródła prawa w samorządzie terytorialnym

Akty prawa miejscowego: Akty prawa miejscowego nie mają charakteru pierwotnego – za każdym razem trzeba podawać podstawę prawną roztrzygnięcia.

Przepisy wykonawcze: Tworzy ( co do zasady) organ stanowiący w drodze uchwał: W większości uchwały uchwalane przez radę jako przepisy „wykonawcze” w stosunku do ustaw szczególnych odnoszących się do danej materii na podstawie konkretnych ustaw, np. uchwały ws. sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, ws. wysokości podatków i opłat lokalnych; Uchwały jako przepisy wykonawcze do przepisów ustaw samorządowych, np.: statutu gminy, statutu sołectwa, dot. Nadawania honorowego obywatelstwa; Uchwały o charakterze normatywnym, które są podejmowane celem wykonania woli mieszkańców, np. wyrażanej w referendum samorządowym;

Przepisy porządkowe stanowione w przepisach prawa miejscowego: Może je ustanowić organ stanowiący w formie uchwały porządkowej; Może je ustanawiać również organ wykonawczy w formie zarządzeń porządkowych;

Przepisy porządkowe stanowione w przepisach prawa miejscowego, charakterystyka: Zawierają nakazy i zakazy określonego zachowania się z możliwością wprowadzenia za ich naruszenie sankcji w postaci kary grzywny; Wydawane są w sytuacji, gdy stan faktyczny nie został objęty regulacją ustaw szczególnych a zachodzi konieczność ingerencji prawodawczej ze względu na potrzebę, np. ochrony życia lub zdrowia obywateli, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, np. art. 40 ust.3;

Ogłaszanie aktów prawa miejscowego: Zasady, tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego w ramach systemu ogłaszania aktów normatywnych zawiera ustawa z 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Obywatelskie prawo zaskarżania uchwał organów samorządu. Ustawy samorządowe posiadają instrument obywatelskiej kontroli nad legalnością działania samorządu terytorialnego, Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy ( lub organ związku międzygminnego) w sprawie z zakresu administracji publicznej, ma prawo do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Nadzór nad działalnością JST. Przez nadzór należy rozumieć oparte na upoważnieniu stawowym uprawnienie do władczego wkraczania przez organ nadzorczy w samodzielną działalność organu nadzorowanego, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie, z punktu widzenia kryteriów i za pomocą środków również wskazanych w ustawie. Celem nadzoru jest zapewnienie przestrzegania prawa przez organ, który został obdarzony samodzielnością do działania.

Jedynym kryterium nadzoru, jakie może być stosowane w stosunku do JST z uwagi na ich samodzielność jest kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Zgodnie z K.RP organami nadzoru nad JST są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, oraz w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Obecnie mamy jednolity system nadzoru nad JST.

Uprawnienia organów nadzorczych nad JST. Wszystkie organy nadzorujące JST mogą wkraczać w działalność JST tylko w przypadkach określonych ustawami.

Prezes Rady Ministrów: W sytuacji nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań jednostki samorządu PRM ma prawo do zawieszania na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej organów tej jednostki i ustanowienia zarządu komisarycznego. PRM powołuje, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra, komisarza rządowego, który przejmuje z dniem powołania wykonywanie zadań i kompetencji JST. PRM może także wnioskować do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego, jak tez rozwiązać zarząd ( w gminie organ wykonawczy) JST w razie powtarzającego się naruszenia K.RP lub ustaw przez dany organ. W takiej sytuacji powołuje do czasu wyboru właściwego organu odpowiednio „osobę pełniąca funkcję” organów JST. Nie jest to komisarz rządowy lecz tymczasowy organ JST.

Wojewoda: Odgrywa pewną rolę w działaniach PRM. Posiada kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu, odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę w sprawach związanych z JST, jeżeli organ stanowiący nie dopełnił w tym zakresie odpowiednich czynności wynikających w tym zakresie z określonych przepisów ustawowych i nie zastosował się wezwania wojewody.

Uprawnienia Wojewody: Posiada uprawnienie do stwierdzania nieważności w całości lub w części uchwały lub zarządzenia organu JST. Wojewoda może to uczynić jedynie w ciągu 30 dni od otrzymania uchwały, jak tez nie później niż w ciągu roku po podjęciu uchwały, chyba że nie przedłożono jej w terminie albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zasadą takiego rozstrzygnięcia jest sprzeczność z prawem. W sytuacji wystąpienia uchwały w ogóle sprzecznej z prawem jest przewidziana sankcja nieważności. W sytuacji gdy stwierdzono nieistotne naruszenie prawa, wojewoda wskazuje, że uchwałę wydani z naruszeniem prawa. Po przekroczeniu 30 dniowego terminu od doręczenia uchwały, wojewoda może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Po upływie rocznego terminu od podjęcia uchwały sąd administracyjny może orzec o jej niezgodności z prawem, co powoduje utratę mocy prawnej uchwały z dniem orzeczenia. We wskazanych powyżej kwestach wojewoda posiada kompetencję do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych.

Regionalna Izba Obrachunkowa: Zastępczo ustala budżet JST w zakresie zadań własnych i zadań zleconych w przypadku nieuchwalenia budżetu w ustawowym terminie. Generalnie to państwowy organ nadzoru nad działalnością JST w zakresie spraw finansowych oraz kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych wszystkich JST i innych podmiotów z nimi związanych w zakresie wykorzystywania dotacji z budżetów samorządowych.

RIO nadzoruje sprawy finansowe w zakresie: Procedury uchwalania budżetu i jego zmian; Budżetu i jego zmian; Zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek; Zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu JST; Podatków i opłat lokalnych; Absolutorium; Wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Współdziałanie JST. JST w celu wykonywania swoich zadań publicznych mogą, a co więcej powinny współdziałać ze sobą. Istotną formą współdziałania jest możliwość zrzeszania się JST. Obecnie prawo przewiduje dwie formy zrzeszania się JST: 1.Związki gmin, powiatów. 2.Stowarzyszenia JST.

Związki międzygminne: Tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych; Gminy przekazują swoje określone zadania związkom; Przejście zadań następuje z dniem ogłoszenia statutu związku, związek nie może mieć innych zadań, niż przekazane mu przez JST; Związek nie jest JST; Związek wykonuje jednak zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Posiadają osobowość prawną; Zainteresowane gminy powołują dany związek poprzez podjęcie stosownych uchwał, poinformowania o tym wojewody, przyjęcie przez radę bezwzględną większością głosów statutu związku; Organami związku jest: zgromadzenie- organ stanowiący i kontrolny; zarząd – organ wykonawczy;

Stowarzyszenia: Stowarzyszenia tworzą co najmniej trzy gminy, może obejmować także powiaty i województwa; Stowarzyszenie może powstać w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów; W Polsce mamy kilka reprezentacji samorządów różnego szczebla, które przybierają formę stowarzyszeń: Unia Miasteczek Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Miast Polskich, Związki Powiatów Polskich, Związek Województw Polskich

Porozumienia międzygminne: Powstają pomiędzy gminami w celu powierzenia jednej z gmin określonych wspólnie zadań publicznych; Gmina wykonująca zadania wynikające z porozumienia przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin. Gminy będące w porozumieniu mają obowiązek udziału w kosztach realizowanych zadań