Opracowanie, uchwalenie, wykonywanie oraz kontrola wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Procedura budżetowa Procedura budżetowa to sposób postępowania w procesie tworzenia i realizacji budżetu. Obejmuje 4 etapy:  1) opracowanie projektu budżetu (planowanie budżetowe),  2) uchwalenie budżetu,  3) wykonywanie budżetu,  4) rachunkowość, sprawozdawczość i kontrolę budżetu. 

Tryb prac nad projektem uchwały budżetowej Tryb prac reguluje przede wszystkim ustawa o finansach publicznych. Marginalne znaczenie w tym zakresie mają również ustawy ustrojowe. Odpowiednie postanowienia w tym zakresie wynikają także z poszczególnych uchwał jednostek samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (tzw. uchwała proceduralna).

Uchwały JST w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej Uchwały podejmowane przez organy stanowiące określają istotne kwestie związane z przygotowaniem projektu uchwały budżetowej do których, zgodnie z art. 234 u.f.p. należą: 1. określenie wymaganej szczegółowości projektu budżetu JST; 2. określenie terminów obowiązujących w toku prac nad projektem uchwały budżetowej JST; 3. określenie wymogów dotyczących uzasadnienia i materiałów informacyjnych, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej.

Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej uchwały o prowizorium budżetowym i uchwały o zmianie uchwały budżetowej jest wyłączną kompetencją zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Projekt uchwały trafia do organu stanowiącego i RIO Projekt uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem oraz z materiałami określonymi w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej zarząd przedstawia jednocześnie: organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej (celem zaopiniowania) w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Wprowadzanie poprawek do projektu uchwały budżetowej Dokonywać ich może zarówno organ wykonawczy, jak i organ stanowiący. Kompetencja organu stanowiącego do uchwalenia budżetu wiąże się z możliwością wnoszenia poprawek do projektu uchwały przedłożonej przez zarząd. Zakres dokonywanych poprawek przez organ stanowiący nie jest określony wprost w u.f.p., jednakże nie może on prowadzić do istotnej zmiany projektu, która prowadziłaby w istocie do uchwalenia nowego projektu, w taki sposób, że pozbawiałoby znaczenia wyłącznej inicjatywy zarządu w tym zakresie i zastępowałoby zarząd.

Wprowadzanie poprawek do projektu przez organ stanowiący Należy bowiem pamiętać, że to zarząd ponosi odpowiedzialność za wykonanie budżetu. Stąd też kompetencje organu stanowiącego podlegają pewnym ograniczeniom. Art. 240 ust. 2 u.f.p. jest możliwość wprowadzenia przez organ stanowiący zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków z jednoczesnym zwiększeniem deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego tylko za zgodą zarządu.

Opinia RIO Przed uchwaleniem budżetu zarząd zobowiązany jest przedstawić opinię RIO organowi stanowiącemu. Badanie projektu uchwały przez RIO dokonywane jest w zakresie działalności nadzorczej z punktu widzenia zgodności z prawem. Wydanie przez izbę negatywnej opinii nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu. W takiej sytuacji jednak organ wykonawczy musi przedstawić organowi stanowiącemu odpowiedź na zawarte w opinii RIO zarzuty, jeszcze przed uchwaleniem budżetu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o RIO, od opinii wydanej w sprawie projektu budżetu przysługuje odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Odwołanie takie powinno być rozpatrzone nie później niż w terminie 14 dni od daty jego wniesienia

Kompetencje RIO Mimo że kompetencje RIO mają, na tym etapie procedury budżetowej, charakter opiniodawczy, nie należy zapominać, że w ramach sprawowanego nadzoru, izba ma kompetencje do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały budżetowej. Nieuwzględnienie przez organy samorządu, zarzutów zawartych w opinii RIO może skutkować w przyszłości stwierdzeniem nieważności w całości lub części uchwały budżetowej, jeżeli będą zachodziły przesłanki stwierdzenia takiej nieważności. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale izba nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa.

Plany finansowe jednostek podległych Prace nad projektem budżetu poprzedzone są przedłożeniem wstępnych projektów planów finansowych przez jednostki powiązane z budżetem lokalnym. Plany te są podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez te jednostki. Dlatego też w ramach kompetencji związanych ze sporządzeniem projektu uchwały budżetowej zarząd zobowiązany jest, zgodnie z art. 248 ust. 1 u.f.p. przekazać podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Powyższe informacje zarząd przekazuje w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu JST. Na podstawie przekazanych danych jednostki te opracowują projekty swoich planów finansowych w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania jednak nie później niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Uchwalenie budżetu JST Zasada uprzedniości budżetu Organ stanowiący JST posiada wyłączną kompetencję do uchwalenia budżetu. Uchwała budżetowa, zgodnie z zasadą uprzedniości, wyrażoną w art. 239 u.f.p., powinna być podjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnych przypadkach do 31 stycznia roku budżetowego. Jeżeli budżet nie zostanie uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej. Przyjęta później uchwała budżetowa obejmuje dochody i wydatki realizowane od początku roku na podstawie projektu.

Ustalenie zastępcze budżetu JST Projekt uchwały jest również podstawą prowadzenia gospodarki finansowej do czasu ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową. Jeżeli bowiem uchwała budżetowa nie zostanie podjęta do 31 stycznia roku budżetowego, RIO ustala budżet dla JST w terminie do końca lutego roku budżetowego. Wówczas przedmiot ustalenia budżetu obejmuje zadania własne oraz zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień.

Ustalenie zastępcze budżetu JST Wyrok NSA z 4.11.1993r.: Naruszenie nieprzekraczalnego terminu uchwalenia budżetu do 31 stycznia roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym (...) do ustalenia budżetu staje się regionalna izba obrachunkowa. Kompetencja do ustalenia budżetu przez RIO (tzw. ustalenie zastępcze) nie oznacza wyłączenia kompetencji organu stanowiącego JST do późniejszego podjęcia uchwały budżetowej. Ustalenie zastępcze jest w takiej sytuacji podstawą prowadzenia gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu przez organ stanowiący.

Charakter prawny ustalenia budżetu przez RIO Czy RIO może ustalić budżet? Jak wskazuje prof. T. Dębowska-Romanowska definicja normatywna budżetu JST wyraźnie wskazuje, że tym pojęciem nie można nazwać aktu prawnego, który:  nie ma formy uchwały organu stanowiącego,  nie pochodzi zatem od organu który posiada legitymację demokratyczną uzyskaną w wyborach powszechnych, nie obowiązuje przez cały rok budżetowy oraz nie obejmuje pełnego zakresu przedmiotowego budżetu JST.

Uchwała o prowizorium budżetowym Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej j.s.t. może być także uchwała o prowizorium budżetowym. Ustawodawca przewiduje taką możliwość tylko w jednym przypadku - gdy Rada Ministrów uchwali projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Na wniosek zarządu, organ stanowiący j.s.t. podejmie uchwałę o prowizorium budżetowym na okres objęty prowizorium budżetowym (art. 241 u.f.p.) Możliwość prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym wynika stąd, że brak budżetu państwa może łączyć się z brakiem pewności JST co do ostatecznych kwot jakie będą im przekazane w ciągu roku budżetowego.

Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego Wykonywanie budżetu JST to gromadzenie i wydatkowanie publicznych środków finansowych na podstawie uchwały budżetowej oraz przepisów odpowiednich ustaw. Wiodącą rolę w realizacji budżetu JST u.f.p. powierza zarządowi JST. On również sprawuje nadzór nad realizacją budżetu (art. 247 ust. 1 i 2 u.f.p.) Zarząd w stosunku do jednostek wykonujących budżet może podejmować czynności nadzorcze zmierzające do prawidłowego wykonania budżetu.

Kompetencje zarządu JST w procesie wykonywania budżetu JST Zarządowi przysługuje wyłączne prawo do: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywania wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie, dysponowania rezerwami budżetu, blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych u.f.p. (por. art. 60 ustawy o samorządzie gminnym, art. 60 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 70 ustawy o samorządzie województwa).

Harmonogram realizacji budżetu JST – art. 249 u.f.p. W terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd JST: 1)   przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu; 2)   opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa. Jednostki organizacyjne JST dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej. Zarząd JST może opracować harmonogram realizacji budżetu JST i poinformować o nim podległe i nadzorowane jednostki.

Zasady gospodarki finansowej w trakcie wykonywania budżetu JST - art Zasady gospodarki finansowej w trakcie wykonywania budżetu JST - art. 254 u.f.p 1) Zasada legalności gromadzenia dochodów - ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu JST następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów; 2) Zasada terminowości realizacji zadań - pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, realizacji budżetu JST; 3) Zasada planowości - dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym i zgodnie z planowanym przeznaczeniem; 4) Zasada celowości, oszczędności i efektywności wydatkowania środków - dokonywanie wydatków następuje w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; 5) Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty - zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych.

Wydatki nieprzewidziane Wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych.

Wygasanie wydatków z upływem roku budżetowego Z końcem roku budżetowego, co do zasady, wygasają niezrealizowane kwoty wydatków. „Ustaje” zatem upoważnienie do dokonywania wydatków na podstawie tego budżetu. Organ stanowiący JST może jednak, w drodze uchwały, ustalić wykaz wydatków niewygasających, określając termin ich realizacji przypadający w następnym roku budżetowym. Ostatecznym terminem dokonania tych wydatków jest 30 czerwca następnego roku. W wykazie ujmuje się wydatki związane z realizacją umów: 1)   w sprawie zamówienia publicznego; 2)   które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy.

Blokowanie środków – art. 260 u.f.p. Blokowanie planowanych wydatków budżetowych oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków. Możliwość blokowania wydatków zachodzi w przypadku stwierdzenia: - niegospodarności w określonych jednostkach, - opóźnień w realizacji zadań, - nadmiaru posiadanych środków, - naruszenia zasad gospodarki finansowej, o których mowa w art. 254 u.f.p. Kompetencja blokowania należy do zarządu. O podjętej decyzji zarząd JST zawiadamia organ stanowiący JST. W przypadku zablokowania środków zarząd może utworzyć nową rezerwą celową na finansowanie zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków. Utworzenie takiej rezerwy wymaga uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

Uprawnienia zarządu do dokonywania zmian w budżecie Zmian w uchwale budżetowej może dokonywać organ, który podjął tę uchwałę, a więc organ stanowiący. Ze względu na potrzebę szybkiego reagowania na pojawiające się problemy, potrzeby, czy możliwości ustawodawca przewidział pewne uprawnienia dla zarządu mające na celu uelastycznienie systemu. Należą do nich: 1. blokowanie środków; 2. przeniesienia środków; 3. rezerwy budżetowe.

Przeniesienia środków - art. 257 u.f.p. W toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST polegających na zmianach planu: 1)   dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych JST oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2)   dochodów JST, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej; 3)   wydatków JST w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 4)   dochodów i wydatków JST związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.

Przeniesienia środków - art. 257 i 258 u.f.p Zarząd dokonuje zmiany w planie dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych JST oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Zmiana kwoty dotacji lub uzyskanie dotacji nieprzewidzianej w budżecie danej jednostki pociąga za sobą konieczność wprowadzenia określonych zmian w budżecie. Konieczność zmian spowodowana być może także obowiązkiem zwrotu dotacji z budżetu państwa lub z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Wówczas zarząd dokonuje zmian w planie dochodów i wydatków JST związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych JST. Dodatkowe uprawnienia uprawnienia do dokonywania zmian dla zarządu mogą wynikać z upoważnienia organu stanowiącego. Art. 258 u.f.p. Organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do: 1)   dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami; 2)   przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST

Rezerwy budżetowe W budżecie JST tworzy się rezerwy ogólne i celowe. Rezerwy ogólne mają charakter obligatoryjny, a ich wysokość nie może być niższa niż 0,1% i nie wyższa niż 1% wydatków budżetu. Rezerwa ogólna jest przewidzianym w budżecie limitem środków, który nie jest rozdysponowany na etapie uchwalania budżetu i którego przeznaczenie z góry nie jest znane. W przeciwieństwie do rezerwy ogólnej przeznaczenie rezerwy celowej jest znane na etapie opracowywania budżetu, nie jest jednakże możliwe dokonanie szczegółowego podziału wydatków, na realizację których przeznaczone są te rezerwy, na pozycje klasyfikacji budżetowej.

Rezerwy celowe Rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe: 1)   na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2)   na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2; 3)   gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych, o których mowa pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu JST.

Rezerwy budżetowe Do kompetencji zarządu należy podział rezerw budżetowych, (ogólnych i celowych - art. 222 ust. 4 u.f.p.). Podział rezerwy ogólnej polega na zmniejszeniu określonej kwoty rezerwy i jednoczesnym zwiększeniu wskazanej planowanej kwoty wydatków. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (art. 259 ust. 1 u.f.p.). Podział rezerw na cel na jaki zostały utworzone polega na zmniejszeniu określonej rezerwy i jednoczesnym zwiększeniu w planie wydatków kwoty zaplanowanej na realizację tego właśnie celu.

Zmiana przeznaczenia rezerwy celowej Zarząd JST może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zmniejszając określoną rezerwę, może zwiększyć wydatki przeznaczone na realizację innego celu, niż cel związany z tą rezerwą. Zmiana przeznaczenia rezerwy celowej wymaga uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki przenoszone z rezerwy celowej nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Kontrola finansowa i nadzór nad JST 1. Kontrola zewnętrzna wykonywana jest przez podmioty istniejące poza strukturą organów samorządu terytorialnego.  Kontrola jest sprawowana przez społeczność lokalną, NIK i RIO. Art. 11 ustawy o RIO określa właściwość rzeczową RIO, która bada uchwały i zarządzenia podej­mowane przez organy JST w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian, 2) budżetu i jego zmian, 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek, 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu samorządowego, 5) podatków i opłat lokalnych, 6) absolutorium, 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Rodzaje kontroli RIO 1. kontrola kompleksowa - przeprowadza raz na cztery lata w każdej JST na podstawie rocznego planu kontroli. RIO bada wykonanie wszystkich ważniejszych czynności w zakresie prowadzonej przez JST gospodarki finansowej, w tym także wykonanie zaleceń pokontrolnych sformułowanych podczas wcześniejszych kontroli. 2. kontrola doraźna - jest wykonywana poza planem i ma na celu sprawdzenie czy przekazane do RIO informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu określonej samorządowej jednostki organizacyjnej są prawdziwe. 3. kontrola problemowa - koncentruje się na kontroli wykonania jednego bądź kilku zadań przez JST.

Kontrola finansowa i nadzór nad JST 2. Kontrola wewnętrzna to kontrola sprawowana przez organy i jednostki organizacyjne gminy (powiatu, województwa samorządowego). Organami kontrolnymi są rady (sejmiki samorządowe). Wykonują swe uprawnienia w zakresie kontroli finansowej: - bezpośrednio, przyjmując i analizując informacje oraz sprawozdania organu wykonawczego, lub - pośrednio - poprzez powołane komisje, w szczególności komisję rewizyjną. Art. 18a u.s.g. Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Do zadań komisji rewizyjnej należy: 1. opiniowanie wykonania budżetu, 2. występowanie z wnioskiem do rady (sejmiku) w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu, 3. wykonywanie kontroli w sprawach wskazanych przez radę.

Absolutorium Wniosek w sprawie absolutorium komisja rewizyjna przedkłada w terminie do 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym: - organowi stanowiącemu oraz RIO celem zaopiniowaniu. Głosowanie w sprawie absolutorium musi być poprzedzone rozpatrzeniem sprawozdania z wykonania budżetu. Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu zarząd przedstawia do 31 marca roku następującego po roku budżetowym organowi stanowiącemu i RIO. Nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący JST podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1)   sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2)   sprawozdaniem finansowym; 3)   opinią z badania sprawozdania finansowego; 4)   opinią regionalnej izby obrachunkowej; 5)   informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6)   stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Nieudzielenie absolutorium Podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium:  - w gminie - powoduje podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), - w powiecie i województwie - jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że zarząd wykonujący oceniany budżet został wcześniej odwołany z innej przyczyny.  Do odwołania zarządu powiatu lub województwa wymagana jest większość 3/5 ustawowego składu rady powiatu (sejmiku wojewódzkiego). Zarząd jest odwoływany w głosowaniu tajnym.