FINANSE LOKALNE A SAMORZĄD TERYTORIALNY

Pojęcie finansów lokalnych

System finansów samorządu terytorialnego to całokształt zasad, instytucji i procedur dotyczących gromadzenia i wydatkowania zasobów pieniężnych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków. Wymienione elementy tego systemu są regulowane normami prawa finansowego lub wynikają z tych norm. Normy te tworzą dziedzinę prawa zwaną umownie prawem finansowym samorządu terytorialnego.

Finanse samorządu terytorialnego to całokształt stosunków społecznych związanych z gromadzeniem dochodów i dokonywaniem wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego i ich związki. Terminu tego używa się zamiennie z terminem „finanse lokalne”. Finanse lokalne w sensie szerokim to finanse jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, zaś finanse lokalne w sensie wąskim to finanse tych jednostek samorządu terytorialnego, które są usytuowane poniżej szczebla regionalnego.

Niekiedy termin finanse lokalne używa się w sensie jeszcze szerszym łącząc ze sobą finanse zdecentralizowane nie tylko terytorialnie ale i branżowo. W tej sytuacji kategoria finansów lokalnych obejmowałaby w Polsce finanse jednostek samorządu terytorialnego i finanse kas chorych, które istniały w latach Finanse komunalne są finansami jednostek samorządu terytorialnego najniższego szczebla oraz ich związków. Najniższy szczebel samorządu terytorialnego traktuje się jako ostoję decentralizacji i demokracji i nazywa się go często szczeblem podstawowym. W niektórych krajach wyłącznie gminy są wyposażone we władztwo podatkowe. Przesądza to o specyfice finansów komunalnych.

Powiązania finansów lokalnych z publicznymi

Finanse lokalne jako finanse samorządu terytorialnego posiadają charakter publiczny, gdyż jednostki samorządu terytorialnego mają z reguły odmienną podmiotowość publicznoprawną, tzn. są obok państwa uznawane za podmioty prawa publicznego. Finanse lokalne są zawsze elementem systemu finansów publicznych, a ich rola i miejsce w tym systemie zależy od struktury organizacyjnej finansów publicznych, stopnia decentralizacji władzy publicznej, koncepcji finansowania samorządu terytorialnego, struktur samorządu, itp. W skład finansów samorządu terytorialnego (lokalnych) wchodzą w Polsce: - finanse gmin i ich związków, - finanse powiatów i ich związków, - finanse województw samorządowych. Są to finanse zdecentralizowane terytorialnie.

O znaczeniu finansów lokalnych w strukturze finansów publicznych decyduje ich wielkość na tle innych elementów finansów publicznych. Mierzy się ją głównie wielkością wydatków oraz zakresem ich niezależności mierzonej przede wszystkim dochodami własnymi lub dochodami bezpośrednio wpływającymi na ich rzecz.

Wydatki jednostek samorządu terytorialnego na tle wydatków innych segmentów finansów publicznych w wybranych latach w Polsce w mld zł w % w mld zł w % w mld zł w % w mld zł w % w mld zł w % Finanse publiczne (ogółem) 36, , , , ,0100 Finanse państwa 31,987,2120,284,6192,879,8179,665,8189,864,8 Finanse kas chorych ,48,223,27,9 Finanse jednostek samorządu terytorialnego 4,712,821,915,448,820,271,926,080,027,3

Rosnący w latach 90-tych udział wydatków samorządu terytorialnego w strukturze wydatków publicznych wiązał się ze stałym zwiększaniem zadań gmin jak i z nowymi zadaniami powiatów i województw samorządowych utworzonych od 1 stycznia 1999 roku. Z kolei w tym samym okresie dochody pierwotne samorządu terytorialnego wzrosły zaledwie nieco ponad trzykrotnie. Pogłębiło to różnicę między udziałem wydatków i dochodów pierwotnych jednostek samorządu terytorialnego z 0,2 punktu w 1991 roku do blisko 12 punktów w 2000 roku.

Udział procentowy dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB w wybranych latach w Polsce Wyszczególnienie PKB (w mld) 80,8288, ,3 Wydatki jednostek samorządu terytorialnego (w %) 5,87,69,311,511,712,6 Dochody jednostek samorządu terytorialnego (w %) 5,66,16,86,56,16,0

Ze względu na zmiany w strukturze finansów publicznych (np. wzrost znaczenia państwowych funduszy celowych, powstanie kas chorych) bardziej obiektywnym miernikiem roli wydatków oraz dochodów pierwotnych samorządu terytorialnego jest ich udział w PKB. W 1991 roku niemalże całość wydatków samorządowych była pokrywana dochodami pierwotnymi, zaś w 2001 roku pokrycie to sięgało już poniżej 50% wydatków.

Zakres podmiotowy finansów lokalnych

Zakres podmiotowy finansów lokalnych obejmuje finanse wszystkich jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków. Segment finansów publicznych jest rozczłonkowany na względnie autonomicznych zasobów środków, zdeterminowanych podmiotową strukturą samorządu terytorialnego. Finanse miast na prawach powiatu (powiatów grodzkich) mają charakter łączony, gdyż obejmują finanse miasta, pełniącego jednocześnie, ze względu na swoją wielkość lub historyczne zaszłości, funkcje powiatu.

Struktura podmiotowa dochodów i wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku w Polsce na tle budżetu państwa L.p.Wyszczególnieniew mln zł lub w % I.Budżet państwa 1.Dochody Wydatki IIZbiorcze budżety jednostek samorządu terytorialnego 1.Dochody Wydatki Dochody jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa (w %) 56,6 4.Wydatki jednostek samorządu terytorialnego do wydatków budżetu państwa (w %) 47,9 IIIBudżety gmin 1.Dochody Wydatki Dochody gmin do dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 46,8 4.Wydatki gmin do wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 46,6

L.p.Wyszczególnieniew mln zł lub w % IV.Budżety miast na prawach powiatu 1.Dochody Wydatki Dochody miast na prawach powiatu do dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 29,7 4.Wydatki miast na prawach powiatu do wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 30,4 V.Budżety powiatów 1.Dochody Wydatki Dochody powiatów do dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 17,6 4.Wydatki powiatów do wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 17,3 VI.Budżety województw samorządowych 1.Dochody Wydatki Dochody województw samorządowych do dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 5,8 4.Wydatki województw samorządowych do wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego (w %) 5,7

W 2001 roku dochody i wydatki budżetów lokalnych osiągnęły poziom około połowy dochodów i wydatków budżetu państwa, co jest wysokim wskaźnikiem w skali europejskiej. Udział operacji budżetowych osiągnął: - dla sektora lokalnego nieco poniżej 50%, - dla miast na prawach powiatu około 30%, - dla powiatów około 17%, - dla województw samorządowych ponad 5%. Operacje finansowe związków międzygminnych mają symboliczny charakter, co na tle zbiorczym operacji budżetowych jednostek samorządu terytorialnego stanowi zaledwie 0,7%.

Zakres przedmiotowy finansów lokalnych

Zakres przedmiotowy finansów lokalnych obejmuje całokształt procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem przez jednostki samorządu terytorialnego i ich związki. Wg ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku chodzi tu głównie o: - pobieranie i gromadzenie dochodów, - wydatkowanie środków, - finansowanie deficytu, - zaciąganie zobowiązań, angażujących środki publiczne, - zarządzanie środkami publicznymi, - zarządzanie długiem publicznym.

Podstawowym elementem struktury przedmiotowej finansów samorządu terytorialnego jest jej budżet. Obok budżetu samorządowego, w strukturze finansów samorządu terytorialnego występują różne formy organizacyjne gospodarki finansowej; regulowane przepisami prawa. Potocznie nazywa się je gospodarka pożabudżetową, przybudżetową lub parabudżetową.

Gospodarka pozabudżetowa jednostek samorządu terytorialnego w naszym kraju obejmuje obecnie dochody (i przychody) oraz wydatki (i rozchody) następujących form organizacyjno-prawnych gospodarki finansowej: - zakładów budżetowych, - gospodarstw pomocniczych, - środków specjalnych, - samorządowych funduszy celowych. Ze względu na największą autonomię wobec budżetów lokalnych samorządowe fundusze celowe wymienia się często odrębnie od gospodarki; pozabudżetowej, stąd bierze się spotykana w podręcznikach i statystykach trójdzielna struktura przedmiotowa finansów lokalnych: - budżet jednostek samorządu terytorialnego - samorządowa gospodarka pozabudżetowa - samorządowe fundusze celowe.

Ustawa o finansach publicznych przewiduje także inne formy organizacyjno-prawne samorządowej gospodarki finansowej, których operacje finansowe należy zaliczać tym samym do finansów samorządowych. Chodzi głównie o: - samorządowe instytucje kultury, - samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego, - samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, jednak z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Struktura przedmiotowa finansów jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r. w Polsce Lp.Wyszczególnienie Zbiorczo jednostki samorządu terytoraialnego (w %) GminyMiasta na prawach powiatu PowiatyWojewództwa I. Całość finansów jednostek samorządu terytorialnego 1.Dochody100 2.Wydatki100 IIBudżety 1.Dochody86,786,582,2 94,7 91,5 2.Wydatki87,286,982,9 94,9 92,1 III Gospodarka pozabudżetowa 1.Dochody12,512,9 17,1 4,16,6 2.Wydatki12,112,5 16,4 4,06,5 IV. Fundusze celowe jednostek samorządu terytorialnego 1.Dochody0,80,50,71, Wydatki0,80,7 1,1 1,4

W 2001 roku ponad 86% finansów samorządu terytorialnego w Polsce było objęte budżetami samorządowymi, około 12% stanowiła samorządowa gospodarka pozabudżetowa, zaś samorządowe fundusze celowe miały niewielkie znaczenie, gdyż ich operacje stanowiły znacznie poniżej 1% wielkości wszystkich operacji objętych finansami jednostek samorządu terytorialnego. Poszczególne szczeble i rodzaje jednostek samorządu terytorialnego wykazują przy tym pewną specyfikę struktury przedmiotowej ich finansów. I tak: najszerszy zakres operacji budżetowych cechuje finanse powiatów (ponad 94%) i województw samorządowych (około 92%), zaś gospodarka pozabudżetowa najbardziej rozwinięta jest w miastach na prawach powiatu (obejmuje około 17% całości operacji finansowych tej grupy jednostek samorządu terytorialnego). Z kolei samorządowe fundusze celowe relatywnie największe znaczenie mają w finansach województw samorządowych (blisko 2% operacji finansowych jednostek samorządu terytorialnego tego szczebla).

Finanse lokalne a decentralizacja finansów publicznych

W ujęciu dynamicznym decentralizacja oznacza przekazywanie zadań i środków do ich realizacji z wyższych na rzecz niższych jednostek organizacyjnych. W ujęciu statycznym jest to stan wyposażenia niższych niż centralny szczebli organizacyjnych w zadania i środki ich realizacji. Decentralizacja terytorialna oznacza przenoszenie zadań i środków ich realizacji na rzecz niższych szczebli władzy publicznej (jednostek samorządu terytorialnego). Decentralizacja funkcjonalna zwana niekiedy branżową ma ograniczony charakter i polega na przenoszeniu niektórych rodzajowo tylko określonych funkcji na rzecz jednostek niższego szczebla.

Decentralizacja ustrojowa, zwana polityczną, oznacza wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w demokratycznie wybierane organy przedstawicielskie oraz taki status publicznoprawny, który zapewnia ustrojową niezależność od państwa. Decentralizacja administracyjna zakłada przyznanie samorządowi terytorialnemu zadań i administracyjnych instrumentów ich realizacji, stosownych do charakteru i szczebla poszczególnych jednostek tego samorządu. Decentralizacja finansowa oznacza przekazanie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego odpowiednich zasobów publicznych i władztwa do dysponowania nimi. W uproszczeniu zwana jest decentralizacją finansów publicznych.

Decentralizacja finansów publicznych oznacza przekazywanie ze szczebla centralnego na rzecz samorządu terytorialnego publicznych zasobów finansowych na finansowanie przekazanych zadań (tzw. decentralizacja wydatków), wyposażenie samorządu we własne źródła dochodów oraz możliwości kształtowania ich wysokości (tzw. decentralizacja dochodów), a także przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego. uprawnień do samodzielnego kształtowania form organizacyjnych i planów finansowych oraz ich realizacji (decentralizacja proceduralno-organizacyjna).

Wysokość wydatków budżetów samorządu terytorialnego, na tle wydatków budżetu państwa, w wybranych latach w Polsce LataBudżet państwa (w mln zł) Budżety samorządu terytorialnego (w mln zł) Relacje wydatków budżetów samorządu terytorialnego do budżetu państwa (w %) ,0553,428,0 1928/ ,11.175,941,3 1932/ ,0722,332,1 1935/ ,0707,630, , ,2 18, , ,421, , ,033, , ,047, , ,8 50, , ,347,9

Przedstawione dane świadczą o zwiększającej się decentralizacji zadań (wydatków) publicznych w ostatnim dziesięcioleciu w Polsce, która w 1999 roku znacznie przekroczyła najwyższy wskaźnik dla okresu międzywojennego (1928/1929). Ewolucja tego wskaźnika w III Rzeczypospolitej świadczy przy tym o systematycznym zwiększaniu zadań (wydatków) gmin (lata ) oraz przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego nowych, istotnych zadań (wydatków) w ramach reformy ustrojowej. Wymiar omawianego wskaźnika zniekształcają jednak zmiany w strukturze budżetu państwa, który od 1991 r. utracił znaczną ilość środków na rzecz agencji i państwowych funduszy celowych, a od l stycznia 1999 roku także na rzecz kas chorych (potem - NFZ).

Wysokość dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa, w wybranych latach w Polsce w % Lata / / / Dochody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa 28,041,332,336,3 23,1 23,936,451,553,5 56,5

Samodzielność (autonomia) finansowa jednostek samorządu terytorialnego zajmuje się przede wszystkim uprawnieniami (swobodą) tych jednostek w kształtowaniu wysokości dochodów i wydatkowaniu środków oraz w organizacji i prowadzeniu ich gospodarki finansowej. Samodzielność (autonomia) finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest tym większa, im większy jest udział dochodów własnych w strukturze dochodów samorządu. Wpływ jednostek samorządu terytorialnego na kształtowanie wysokości tych dochodów jest bowiem relatywnie największy, a ponadto mają one względnie pewny charakter, co ma zasadnicze znaczenie dla stabilności finansów lokalnych.

Do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego nie zalicza się udziałów w podatkach państwowych, lecz wydziela się odrębną kategorię, którą w statystykach co najwyżej zrównuje się, ale nie identyfikuje się z dochodami własnymi. Są one uznawane za względnie neutralne dla samodzielności (autonomii) finansowej jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak subwencje ogólne. Z kolei dotacje celowe traktuje się jako barierę, a nawet instrument zaprzeczający samodzielności (autonomii) finansowej samorządu terytorialnego. Oznacza to, że samodzielność (autonomia) finansowa samorządu terytorialnego jest tym mniejsza, im większy jest odział dotacji celowych w jego finansowaniu.

Udział podstawowych kategorii dochodów w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego w wybranych latach w Polsce Dochody jednostek samorządu terytorialnego (rodzaje) Dochody ogółem w tym: dochody własne45,641,135,628,127,527,9 - udziały w podatkach państwowych 28,923,124,715,614,412,9 - subwencje ogólne (wraz z subwencją oświatową) 13,515,225,434,136,137,0 - dotacje celowe12,020,614,322,222,022,2

Przedstawione dane wskazują na obniżający się udział dochodów własnych w finansowaniu zadań jednostek samorządu terytorialnego (spadek z 45,6% w 1991 roku do 27,5% w 2000 roku) w ostatnim dziesięcioleciu w Polsce. Procesom decentralizacji zadań i wydatków nie towarzyszą w tym okresie procesy adekwatnego zwiększania samodzielności (autonomii) finansowej samorządu terytorialnego, zwłaszcza w zakresie kształtowania ich dochodów własnych.

Struktura dochodów budżetowych poszczególnych szczebli (rodzajów) jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku w Polsce (w %) Wyszczególnienie Zbiorczo jednostki samorządu terytorialnego GminyMiasta na prawach powiatu Powiaty Województwa samorządowe Dochody własne 27,935,630,0 7,11,7 Udziały 12,914,717,21,311,6 Subwencje ogólne 37,036,033,046,035,0 Dotacje celowe 22,212,019,045,052,0 Całość dochodów100

Słabości finansowej powiatów i województw po reformie ustrojowej towarzyszy ułomność tych jednostek pod względem ich samodzielności (autonomii) finansowej. Świadczy o tym niewielki (a w odniesieniu do powiatów, wręcz symboliczny) udział dochodów własnych w ich finansowaniu, przy dominującym znaczeniu w tym zakresie dotacji celowych. Uwzględniając dwa zasadnicze aspekty decentralizacji finansów publicznych: decentralizację wydatków (zadań) i decentralizacje władztwa w zakresie dochodów publicznych, można uznać, że w odniesieniu do szczebla gminnego (gminy i miasta na prawach powiatów) decentralizacja finansów publicznych w Polsce została poważnie zaawansowana, chociaż w ostatnich latach wzrostowi wydatków tego szczebla towarzyszy znacznie wolniejszy wzrost władztwa w zakresie dochodów publicznych. Finansowanie budżetów powiatów i województw samorządowych prawie w 50% dotacjami celowymi czyni je bliższym zdekoncentrowanym budżetom wojewody niż modelowi zdecentralizowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Dziękuję za uwagę