Rząd w systemach parlamentarnych cz. VII

Odpowiedzialność polityczna rządu w systemach parlamentarnych Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem należy do zasadniczych elementów konstrukcyjnych parlamentarnego systemu rządów. Mimo różnorodności i złożoności systemów parlamentarnych (np. Wielka Brytania, państwa skandynawskie, Niemcy) polityczna odpowiedzialność parlamentarna pozostaje koniecznym (nieredukowalnym) składnikiem systemów parlamentarnych. Jej zasadniczym założeniem jest, iż działanie rządu musi opierać się na zaufaniu parlamentu (domniemanym – np. Wielka Brytania, Holandia lub uwierzytelnionym przez uchwałę o votum zaufania – np. Hiszpania, Włochy lub wynikającą z faktu wyboru szefa rządu – np. Niemcy).

Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem uzasadniana jest m Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem uzasadniana jest m.in. poprzez formułę przedstawicielstwa zgodnie z którą parlament (udzielający konkretnemu rządowi prawa do rządzenia) ma prawo kontroli (weryfikacji) jego działań. Współczesne rządy parlamentarne mają charakter rządów reprezentatywnych, czyli legitymowanych wolą wyborców. Wyborcy (rodzaj mandanta) bezpośrednio [rzadko – choć niekiedy uznaje się, że rozwiązanie parlamentu na skutek udzielenia rządowi votum zaufania jest zwróceniem się bezpośrednio do obywateli (narodu, elektoratu) o dokonanie swoistego rozliczenia rządu lub parlamentu] lub pośrednio dokonują weryfikacji działań rządzących. Działania egzekwujące odpowiedzialność polityczną rządu są rodzajem sankcji za niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez mandatariusza. Inny punkt widzenia reprezentują ci, którzy upatrują w odpowiedzialności politycznej rządu mechanizm właściwy zasadzie podziału władzy, która w rządzeniu państwem wymaga zgodnego współdziałania egzekutywy i legislatywy; zgodność ta musi być budowana m.in. na weryfikowanej przez legislatywę prawidłowości działania egzekutywy.

Odpowiedzialność polityczna traktowana jest także jako szczególna (kwalifikowana) forma kontroli parlamentarnej; sięgnięcie po ten instrument powinno następować w ostateczności, w sytuacji gdy inne instrumenty kontroli parlamentarnej zawiodły. Temu poglądowi odpowiada rozbudowanie w konstytucjach i innych aktach normatywnych instrumentów bieżącej kontroli, a jednocześnie próby racjonalizacji użycia środków odpowiedzialności politycznej. Intencją jest więc raczej stworzenie mechanizmu nacisków i wczesnego ostrzegania niż doprowadzenie do upadku gabinetu. Jest to następstwo doświadczeń historycznych, w których częste sięganie po instrument odpowiedzialności politycznej prowadziło do częstej rotacji gabinetów a w konsekwencji do destabilizacji politycznej. Szczególnym przykładem jest tu parlamentaryzm skandynawski, który przedkłada bieżący i szczegółowy wgląd (monitoring?) w sprawy prowadzone przez rząd, nad efektowne zmiany rządu (zwrócić można uwagę na brak możliwości zarządzenia przedterminowych wyborów w Norwegii, co zmusza do szukania formuły egzystencji rządu także mniejszościowego – w takim przypadku bieżąca kontrola poczynań gabinetu jest efektywniejsza niż obalenie gabinetu)

Zasadnicze funkcje odpowiedzialności politycznej rządu: odpowiedzialność polityczna rządu zapewnia korelację programową rządu i większości parlamentarnej, która ustanawia relację wzajemnej zależności (rząd realizuje oczekiwania polityczne większości parlamentarnej ale parlament wspiera działania rządu), ujednolicenie oczekiwań wobec całego rządu i podległych mu struktur, wytworzenie jednolitych standardów odpowiedzialności politycznej, wytworzenie w rządzie i wśród jego członków świadomości podlegania kontroli politycznej i jej realności poprzez istnienie procedur, których zastosowanie może doprowadzić do upadku rządu lub poszczególnych jego członków, zapewnienie wśród członków rządu poczucia solidarności za działania rządu i poszczególnych jego członków.

Zasada parlamentarnej odpowiedzialności rządu wyrażona explicité w tekście konstytucji: a) parlamentaryzm bikameralny: Art. 68 (1) Konstytucji Czech Rząd jest odpowiedzialny przed Izbą Poselską. Art. 101 Konstytucji Belgii Ministrowie ponoszą odpowiedzialność przed Izbą Reprezentantów Artykuł 42 Konstytucji Holandii Rząd składa się z Króla i ministrów. Król jest nietykalny; odpowiedzialni są ministrowie. Art. 28 Konstytucji Irlandii 4. 1° Rząd ponosi odpowiedzialność przed Dáil Éireann. Artykuł 108 Konstytucji Hiszpanii Rząd odpowiada solidarnie za swą działalność polityczną przed Kongresem Deputowanych.

Szczególne przypadki: art. 94 Konstytucji Włoch Rząd musi mieć zaufanie obu izb. art. 109 ust. 1 Konstytucji Rumunii Rząd odpowiada politycznie za swoją działalność tylko przed parlamentem. Każdy członek rządu solidarnie z pozostałymi członkami odpowiada politycznie za działalność rządu oraz wydawane przez niego akty. Zasada parlamentarnej odpowiedzialności rządu wyrażona explicité w tekście konstytucji: b) parlamentaryzm jednoizbowy. Artykuł 114 Konstytucji Chorwacji Rząd ponosi odpowiedzialność wobec Chorwackiego Saboru. Premier i członkowie Rządu odpowiadają solidarnie za decyzje podejmowane przez Rząd, a indywidualnie za swój zakres działania. Artykuł 59 Konstytucji Łotwy Premier i ministrowie dla pełnienia ich funkcji muszą cieszyć się zaufaniem Sejmu, a za swoje działania ponoszą odpowiedzialność przed Sejmem.

§ 60 Konstytucji Finlandii Ministrowie ponoszą odpowiedzialność przed parlamentem za swoje czynności urzędowe. Każdy minister biorący udział w rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniu Rady Państwa jest odpowiedzialny za podjętą decyzję, chyba że on/ona zgłosi odrębne zdanie do protokołu. § 13 Konstytucji Danii Król nie odpowiada za swe poczynania; osoba Króla jest nietykalna. Za realizację władzy wykonawczej odpowiadają ministrowie; ich odpowiedzialność zostanie określona w ustawie. Art. 89 ust. 1 Konstytucji Bułgarii Jedna piąta przedstawicieli narodu może wystąpić do Zgromadzenia Narodowego z wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności dla Rady Ministrów. Wniosek zostaje przyjęty, jeśli głosowała za nim ponad połowa wszystkich przedstawicieli narodu. Art. 18 ust. 4 Konstytucji Węgier 4. Członkowie Rządu za swą działalność odpowiedzialni są przed Zgromadzeniem Krajowym, a ministrowie są odpowiedzialni również przed Premierem.

Ewolucja procedur odpowiedzialności politycznej początkowo, w Europie występowało powiązanie odpowiedzialności politycznej z działaniami parlamentu, które nie były bezpośrednio nastawione na wyrażenie dezaprobaty parlamentarnej lecz z formalno - prawnego punktu widzenia służyły innym celom (interpelacja, debata, prace nad ustawą); w efekcie np. w następstwie debaty nad interpelacją, odrzucenia rządowego projektu ustawy itp. dochodziło do ustąpienia rządu. Prowadziło to do dezorganizacji systemów parlamentarnych; z tego punktu widzenia znamienny jest więc zakazujący takich praktyk przepis art. 94 Konstytucji Włoch z 1947r. stwierdzający: Głosowanie przeciwko przedłożeniu rządowemu w jednej lub w obu izbach nie nakłada na rząd obowiązku podania się do dymisji. stąd większość państw rezygnuje z takich rozwiązań (np. Wielka Brytania, w której wąski margines większościowy w latach 1960 – tych i 1970 – tych kolejnych rządów stosunkowo często prowadził do porażek w głosowaniach parlamentarnych, a gdy w 1993r. Izba Gmin jednym głosem odrzuciła rządowy wniosek o ratyfikację Traktatu z Maastricht, premier J. Major następnego dnia złożył wniosek o udzielenie votum zaufania, które otrzymał zdecydowaną większością głosów)

współcześnie jednym z przejawów tzw współcześnie jednym z przejawów tzw. racjonalizacji parlamentaryzmu jest konstytucjonalizacja procedur wyrażania przez parlament dezaprobaty dla rządu tzw. votum nieufności; cechą tych procedur jest wyraźne określenie formy aktu parlamentu wyrażającego dezaprobatę dla rządu (co oznacza, że inne działania parlamentu – np. rezolucje – są pozbawione skuteczności z punktu widzenia odpowiedzialności politycznej rządu), sztywnej sekwencji czynności tworzącej wspomnianą procedurę wyrażenia dezaprobaty dla dalszej działalności rządu jej podjęcia oraz skutków prawnych (np. Niemcy, Hiszpania, Belgia, Włochy) ale wyjątek – Norwegia, Wielka Brytania; Do wykształcenia się zasady rządów odpowiedzialnych w Wielkiej Brytanii doszło w XVIII w. a ostatecznie została ona utrwalona na początku XIX w., obejmuje formalnie odpowiedzialność indywidualną ministrów i solidarną (kolegialną) gabinetu, a egzekwowana jest przed Izbą Gmin. Początkowo wnioski o wyrażenie braku zaufania (utraty poparcia) Izby Gmin dla ministra przyjmowały dwie możliwe formy: censure motion (wniosek w sprawie uchwały krytykującej określoną politykę lub działanie) lub motion of no confidence (wniosek wyrażenie braku zaufania Izby dla ministra), przy czym oba te wnioski prowadziły do ustąpienia ministra, nawet bez ich formalnego głosowania.

obecnie wnioski takie nie są składane, gdyż w oparciu o zasadę solidarności rządowej ich postawienie oznacza w istocie wniosek skierowany przeciwko gabinetowi zastosowanie może mieć natomiast odpowiedzialność solidarna wyrażająca się koniecznością ustąpienia w przypadku uchwalenia przez Izbę Gmin wyraźnej uchwały wyrażającej utratę zaufania Izby dla gabinetu. Oznacza to, że porażki gabinetu w Izbie Gmin związane z jego przedłożeniami nie mogą być interpretowane jako pośrednie wyrażenie mu votum nieufności; Ponadto, warto zwrócić uwagę na znaną konstytucjonalizmowi europejskiemu instytucję odpowiedzialności rządu przed głową państwa np. : Polska pod rządami konstytucji kwietniowej, Francja (w drodze praktyki interpretacyjnej konstytucji V Republiki), Portugalia, Rosja.

Formy odpowiedzialności politycznej: solidarna (kolegialna) np. Norwegia (na mocy konwenansu konstytucyjnego), Francja, Czechy; współcześnie traktowana jest jako bezwzględnie wymagana; wyłączne jej istnienie, podobnie jak ograniczenie jej wyłącznie do osoby szefa rządu traktowane jest jako wyraz wzmocnienia szefa rządu. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii realna (skuteczna) możliwość odwołania ministra na skutek indywidualnego wniosku o votum nieufności zanikła już pod koniec XIX w. indywidualna - Holandia (włącznie z premierem i sekretarzami stanu), łączne występowanie obu form odpowiedzialności np. Austria, Szwecja, Włochy, Irlandii, Portugalii, Finlandia, Dania, Słowacja, Litwa, Estonia. rezygnacja rządu jako następstwo niepowodzenia ustawodawczego – Belgia, Dania, Irlandia, Luksemburg.

Działania zmierzające do ograniczenia destrukcyjnego charakteru votum nieufności: możliwość sięgnięcia po rozwiązanie parlamentu (skrócenie kadencji) jako retorsja za uchwalenie votum nieufności – Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Irlandia, Art. 28 Konstytucji Irlandii 10. Taoiseach składa dymisję, gdy straci poparcie większości w Dáil Éireann, chyba że za jego radą Prezydent rozwiąże Dáil Éireann, a Taoiseach uzyska poparcie większości nowej Dáil Éireann. Rozdział 6 szwedzkiego Aktu o Formie Rządu § 5 W przypadku stwierdzenia przez Riksdag, że premier bądź członek Rządu nie cieszą się jego zaufaniem, Przewodniczący Riksdagu powinien odwołać członka Rządu. O ile Rząd może zarządzić wybory nadzwyczajne do Riksdagu, decyzja o odwołaniu nie zostaje wykonana, jeżeli Rząd w ciągu tygodnia od uchwalenia wotum nieufności zarządzi wybory nadzwyczajne.

2. Instytucja konstruktywnego votum nieufności lub zbliżonego – Niemcy, Belgia, Hiszpania, Węgry, Słowenia, Polska, w praktyce także Dania – jego zastosowanie pozwala na uniknięcie największej bolączki związanej z pociąganiem do odpowiedzialności politycznej czyli wywołania kryzysu związanego z brakiem rządu lub tymczasowym (przejściowym) działaniem rządu. Z drugiej strony instytucja konstruktywnego votum nieufności uwypukla rolę szefa rządu, co rodzi pytanie o konsekwencje dla zasady parlamentarnej odpowiedzialności politycznej rządu: czy ograniczenie odpowiedzialności parlamentarnej z jednej strony nie wzmacnia roli szefa rządu ? z drugiej czy nie osłabia znaczenia kolegium rządowego prowadząc do zamiany jego roli z ciała politycznego przywództwa na pozycję osób z punktu widzenia przywództwa drugorzędną, ograniczoną do czynności technicznych np. kierowania pracami poszczególnych resortów, załatwiania konkretnych zadań, czy doradzania premierowi a nie współrządzenia z szefem rządu ?

Artykuł 67 niemieckiej Ustawy Zasadniczej (1) Bundestag może wyrazić Kanclerzowi Federalnemu wotum nieufności tylko w ten sposób, że głosami większości swoich członków dokona wyboru jego następcy i zwróci się do Prezydenta Federalnego z wnioskiem o odwołanie Kanclerza Federalnego. Prezydent Federalny musi przychylić się do wniosku i mianować wybranego. (2) Między przedstawieniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć czterdzieści osiem godzin. Artykuł 96 Konstytucji Belgii (…) Rząd federalny składa dymisję na ręce Króla, jeśli Izba Reprezentantów bezwzględną większością głosów swych członków uchwali wotum nieufności proponując Królowi nominację nowego premiera, albo też złoży Królowi propozycję mianowania nowego premiera w terminie 3 dni po odmowie udzielenia wotum zaufania. Król mianuje tak zaproponowanego premiera, który obejmuje urząd w momencie, gdy nowy rząd federalny składa przysięgę.

Artykuł 113 Konstytucji Hiszpanii 1. Kongres Deputowanych może egzekwować polityczną odpowiedzialność Rządu przez wyrażenie mu bezwzględną większością wotum nieufności. 2. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności może być zgłoszony przez co najmniej dziesiątą część deputowanych i powinien zawierać nazwisko kandydata na Przewodniczącego Rządu. 3. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności nie może być poddany pod głosowanie przed upływem pięciu dni od jego zgłoszenia. W ciągu dwóch pierwszych dni tego czasu mogą być zgłaszane wnioski alternatywne. 4. Jeżeli wniosek o wyrażenie wotum nieufności nie zostanie przyjęty przez Kongres, jego sygnatariusze nie mogą wystąpić z nowym wnioskiem podczas tej samej sesji. Artykuł 114 2. Jeżeli Kongres przyjmie wniosek o wyrażenie wotum nieufności, Rząd składa Królowi swą dymisję; uważa się, iż zaufanie Izby dla celów określonych w art. 99 otrzymał kandydat, którego nazwisko zawierał wniosek. Król powołuje go na Przewodniczącego Rządu.

Art. 21 Konstytucji Węgier 1 Art. 21 Konstytucji Węgier 1. Wniosek, w pisemnej formie, o wotum nieufności wobec urzędującego Premiera wraz z propozycją nowego kandydata na ten urząd może zgłosić 1⁄5 deputowanych do Zgromadzenia. 2. Jeśli Zgromadzenie, popierając wniosek o wotum nieufności i wyrażając wotum nieufności wobec Premiera, wybiera jednocześnie na stanowisko Premiera osobę zaproponowaną we wniosku o wotum nieufności. Do podjęcia takiej decyzji przez Zgromadzenie wymagana jest bezwzględna większość głosów wszystkich deputowanych. Artykuł 116 Konstytucji Słowenii (wotum nieufności dla Rządu) Zgromadzenie Państwowe może, na wniosek co najmniej dziesięciu posłów, dokonać wyboru nowego Premiera, co uznaje się za wyrażenie wotum nieufności dotychczasowemu Rządowi.

Art. 72 (1) Konstytucji Czech Izba Poselska może wyrazić rządowi wotum nieufności. (2) Wniosek o wyrażenie rządowi wotum nieufności Izba Poselska rozpatruje tylko jeśli zostanie zgłoszony pisemnie przez co najmniej pięćdziesięciu posłów. Do uchwalenia wniosku potrzeba zgody większości wszystkich posłów. Art. 73 (1) Konstytucji Czech Przewodniczący rządu składa dymisję na ręce Prezydenta Republiki. Pozostali członkowie rządu składają dymisję na ręce Prezydenta za pośrednictwem przewodniczącego rządu. (2) Rząd składa dymisję, jeśli Izba Poselska odrzuciła jego prośbę o wyrażenie zaufania albo jeśli wyraziła mu wotum nieufności. § 64 Konstytucji Finlandii Dymisja Rady Państwa lub ministra (…) Prezydent w każdym razie dymisjonuje Radę Państwa lub ministra nawet bez ich uprzedniej prośby, jeżeli Rada Państwa lub minister przestali cieszyć się zaufaniem parlamentu.

Przebieg procedur głosowania votum nieufności: wniosek, z reguły o charakterze kolegialnym np.1/4 ogólnej liczby deputowanych w Niemczech i w Portugalii, 1/5 deputowanych do Chorwackiego Soboru, 1/5 deputowanych Riigikogu 1/6 ogólnej liczby deputowanych w Grecji, co najmniej 50 deputowanych do Izby Poselskiej w Czechach, 1/10 ogólnej liczby deputowanych we Włoszech, we Francji, w Hiszpanii i w Szwecji, choć dopuszczalny jest indywidualny (np. Dania, Norwegia) przerwa między zgłoszeniem wniosku a jego głosowaniem - np. 48 godzin we Francji, w Niemczech, Grecji i Portugalii, 3 dni we Włoszech i Estonii, 5 dni w Hiszpanii, 7 dni w Chorwacji, w Austrii możliwość odroczenia głosowania wniosku do następnego dnia roboczego

c) Możliwość przeprowadzenia debaty: Grecja (limitowana do 3 dni), Francja, Włochy, Portugalia, Hiszpania (poświęcona programowi nowego rządu), d) Głosowanie bezwzględną większością głosów (Niemcy, Francja, Grecja, Szwecja, Portugalia, Hiszpania, Norwegia, Belgia, Czechy, Litwa, Węgry) e) Głosowanie większością względną – Włochy, f) Głosowanie imienne – Włochy g) Zakaz ponownego głosowania wniosku o votum nieufności po jego niepowodzeniu – na tej samej sesji parlamentu (Hiszpania, Portugalia), przed upływem 6 miesięcy (Grecja, Chorwacja), h) Zakaz ponownego głosowania wniosku o votum nieufności po poprzednim głosowaniu bez względu na skutek wcześniejszego głosowania - Estonia

Instytucja votum zaufania Najwcześniej, jeszcze w XIX w. instytucja ta pojawiła się w Wielkiej Brytania; jej celem jest zmobilizowanie większości parlamentarnej wokół własnego rządu lub dokonanie przesilenia i doprowadzenie w ten sposób do przedterminowych wyborów (w praktyce niemieckiej zastosowano to rozwiązanie trzykrotnie, przy czym dwa razy – w 1972r i 1982r. – wbrew intencji tego rozwiązania tzn. celem doprowadzenia do przedterminowych wyborów; ostatni przypadek stał się przedmiotem kontrowersji konstytucyjnej w Niemczech, jednak FTK nie uznał takiej praktyki jako bezwzględnie niekonstytucyjnej) Artykuł 68 niemieckiej Ustawy Zasadniczej Jeżeli wniosek Kanclerza Federalnego o wyrażenie mu wotum zaufania nie uzyska poparcia większości członków Bundestagu, wówczas Prezydent Federalny może na wniosek Kanclerza Federalnego rozwiązać Bundestag w ciągu dwudziestu jeden dni. Prawo rozwiązania Bundestagu wygasa, jeżeli Bundestag większością głosów wybierze innego Kanclerza Federalnego. Między przedstawieniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć czterdzieści osiem godzin.

Artykuł 49 Konstytucji Francji Premier, po obradach Rady Ministrów, stawia przed Zgromadzeniem Narodowym wniosek o udzielenie rządowi wotum zaufania w związku z programem rządu lub ewentualnie w związku z deklaracją dotyczącą ogólnej polityki. § 98 Konstytucji Estonii Rząd Republiki może połączyć przyjęcie projektu ustawy, który został przedłożony Riigikogu z kwestią zaufania. Głosowanie nie może się odbyć wcześniej niż na trzeci dzień od połączenia projektu ustawy z kwestią zaufania. Jeżeli projekt ustawy nie zostanie przyjęty przez Riigikogu, Rząd podaje się do dymisji.

Artykuł 117 Konstytucji Słowenii (wotum zaufania dla Rządu) Premier może przedłożyć Zgromadzeniu Państwowemu wniosek o wotum zaufania dla Rządu. Jeśli za wnioskiem opowie się mniej niż połowa wszystkich posłów, Zgromadzenie Państwowe musi w ciągu 30 dni bądź wybrać nowego Premiera, bądź też wyrazić w ponownym głosowaniu wotum zaufania dla urzędującego Premiera. Jeśli to nie nastąpi, Prezydent Republiki rozwiązuje Zgromadzenie Państwowe i zarządza nowe wybory. Premier może połączyć wniosek o wotum zaufania dla Rządu z głosowaniem w Zgromadzeniu Państwowym nad projektem określonej ustawy lub nad inną kwestią. Pomiędzy złożeniem wniosku o głosowanie nad wotum zaufania a głosowaniem w tej sprawie musi upłynąć co najmniej 48 godzin