Status Prawny pracowników administracji publicznej Dr Dominika Cendrowicz Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Wrocławski

Charakterystyka prawa urzędniczego Prawo urzędnicze nie jest pojęciem ustawowym, to zespół norm prawnych regulujących status pracowników administracji publicznej, wykonujących przypisane administracji ustawowo zadania, w urzędach i instytucjach wymienionych w ustawach, dotyczy pracowników urzędów organów administracji publicznej i innych urzędów oraz jednostek w strukturze administracji publicznej.

Pojęcie prawa urzędniczego często wiązane jest z pojęciem służby publicznej Służba publiczna oznacza sytuację osób zatrudnionych na podstawie różnych stosunków prawnych we wszystkich konstytucyjnie wyodrębnionych władzach: ustawodawczej; sądowniczej; wykonawczej oraz wykonujących zróżnicowane funkcje i zadania związane z realizacją ustawowych zadań poszczególnych władz.

Ewolucja prawa urzędniczego w Polsce W Polsce posługiwano się pojęciem prawa urzędniczego w okresie międzywojennym i tuż powojennym. W okresie międzywojennym mianem prawa urzędniczego określano przede wszystkim regulacje prawne służby państwowej, głównie cywilnej, a podstawowym aktem z tego zakresu była ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. W okresie powojennym model zatrudnienia w aparacie administracyjnym państwa był zastępowany rozwiązaniami alternatywnymi - w istotny sposób zmieniał się charakter prawny prawa regulującego status urzędników, które wcześniej było częścią prawa administracyjnego (urzędnicy państwowi- publicznoprawny status funkcjonariuszy). W powojennym ustroju stan ten ulegał stopniowej zmianie, motywowanej względami polityczno- ideologicznymi.

W okresie powojennym: Zaprzestano używać pojęcia prawo publiczne, zaczęto stosować terminy: prawo służby państwowej, pracowników administracji państwowej, powierzając regulację sytuacji prawnej tych pracowników głównie przepisom prawa pracy, choć jeszcze w bliskim związku z prawem administracyjnym. Zmiana terminologii była werbalnym odzwierciedleniem przemian prawa urzędniczego, które w coraz większym stopniu traciło publicznoprawny charakter i zrównywało uprzywilejowaną pozycję urzędników z sytuacją ogółu zatrudnionych. Powrót do klasycznych koncepcji prawa urzędniczego po uchwaleniu w 1982 r. ustawy o pracownikach urzędów państwowych spowodował ponowne posługiwanie się tym określeniem w języku prawniczym.

Przedmiot prawa urzędniczego Przedmiotem prawa urzędniczego są urzędnicze stosunki pracy, tj. stosunki prawne, w których pozostają osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych. Prawem urzędniczym objęte są także stosunki prawne ściśle powiązane z urzędniczymi stosunkami pracy (np. stosunki prawne powstające w związku z rekrutacją do pracy w urzędzie, stosunki odpowiedzialności dyscyplinarnej, stosunki związane z rozstrzyganiem sporów etc.).

Prawo urzędnicze można rozpatrywać przy uwzględnieniu: Kryterium podmiotowego – jako normy prawne kierowane do: w znaczeniu szerokim – osób wykonujących czynności publiczno-prawne, bez względu na to, czy pozostają w stosunku zatrudnienia, osób zatrudnionych przy wykonywaniu zadań z zakresu adm. publicznej (przy wyłączeniu pracowników obsługi) nie tylko w aparacie tej adm., ale także i w innych jednostkach państwa. Kryterium przedmiotowego – jako norm wskazujących na publicznoprawny charakter zakresu zadań, z czym łączy się rozszerzony katalog obowiązków.

Kryterium podmiotowe Pracownik państwowy Termin „pracownik państwowy”, który jako kategoria normatywna mógłby uzasadniać szerokie ujęcie prawa urzędniczego, właściwie nie występuje - posługują się nim jedynie umowy międzynarodowe w sprawie unikania podwójnego opodatkowania, gdzie przez pracownika państwowego rozumie się osoby fizyczne pełniące funkcje państwowe dla rządu. Obowiązujące ustawodawstwo posługuje się też niekiedy pojęciami o charakterze zbiorczym obejmującymi ogół osób zaangażowanych w działalność państwa.

Funkcjonariusz publiczny - art. 115 § 13 kodeksu karnego: Prezydent RP; poseł, senator, radny; poseł do PE; sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz SW; osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Władza publiczna - art. 77 Konstytucji: Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Prawem urzędniczym obejmuje się osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w: administracji rządowej (członków korpusu Służby Cywilnej i służby zagranicznej), samorządowej (urzędników samorządowych), oraz w pozostałych urzędach państwowych (urzędników państwowych pozostających poza korpusem Służby Cywilnej).

Poza prawem urzędniczym pozostają: funkcjonariusze służb państwowych tzw. zmilitaryzowanych (wojsko, policja, Straż Graniczna, Służba Więzienna, Służba Celna, Państwowa Straż Pożarna, BOR, Agencja Wywiadu i ABW), sędziowie i prokuratorzy. W poszczególnych jednostkach organizacyjnych ww. służb (jednostki te nazywane są najczęściej komendami – np. w policji, urzędami – w Służbie Celnej, lub jeszcze inaczej – np. jednostkami wojskowymi etc.) obok funkcjonariuszy zatrudnia się też często tzw. pracowników cywilnych, spośród których pewną grupę stanowić mogą urzędnicy państwowi.

Nie podlegają prawu urzędniczemu: osoby zatrudnione w urzędach państwowych czy samorządowych na innych niż urzędniczych stanowiskach pracy (np. na stanowiskach technicznych, obsługi etc.), pracownicy innych niż urzędy jednostek i instytucji państwowych.

Urzędnik *W szerszym ujęciu - to nie tylko osoba pracująca w jednostce obsługującej organ władzy czy administracji, lecz również w banku, w instytucjach użyteczności publicznej. *W węższym znaczeniu - jedynie osoba zatrudniona w służbie publicznej, tzn. w związku z realizacją zadań państwa. W tym znaczeniu pojęcie urzędu i urzędnika występuje w języku prawnym.

Kwalifikacja prawna urzędnika zależy od spełnienia dwóch kryteriów podmiotowego (zatrudnienie w urzędzie): O tym, jakie stanowiska mają charakter urzędniczy, a więc o zakresie podmiotowym prawa urzędniczego decyduje ustawodawca, dokonując stosownej kwalifikacji prawnej w drodze aktu prawodawczego. przedmiotowego (zatrudnienie na stanowisku urzędniczym).

Urzędnik jako osobna kategoria pojęciowa Status prawny urzędnika jest zazwyczaj unormowany przepisami prawa publicznego – prawa urzędniczego oraz przepisami innych dziedzin prawa, którymi prawo urzędnicze posługuje się posiłkowo lub do nich odsyła. Udział w regulacji statusu prawnego urzędnika mają również – w różnym stopniu – przepisy prawa pracy, regulujące zagadnienia, jak np. urlopy, wynagrodzenia, niektóre świadczenia, prawa związkowe, układy zbiorowe. W państwach, gdzie urzędnik podlega ustawom odrębnym i innym aktom prawa publicznego, prawo urzędnicze traktuje się często jako odrębną dziedzinę – „prawo administracyjne służby cywilnej”.

Urzędnik a pracownik administracji Przez pojęcie „pracownik administracji” rozumieć należy osoby wykonujące czynności związane z funkcjonowaniem administracji publicznej oraz czynności administracyjne w innych niż jednostki administracji urzędach państwa, bez względu na sposób nawiązania z nimi stosunku pracy (wybór, powołanie, mianowanie, umowa o pracę).

Relacja prawa urzędniczego i prawa pracy w Polsce Prawo urzędnicze pozostaje w związku z powszechnym prawem pracy, ale wykazuje liczne odrębności. Jednoznaczność zaliczania prawa urzędniczego do prawa pracy nie jest przekonująca. Art. 5 Kodeksu Pracy postanawia, że jeżeli stosunek pracy określonej kategorii osób regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu Pracy stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Znaczy to, że przepisy pragmatyk mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu Pracy.

Zasady prawa urzędniczego Współzależność między jakością kadr administracji a oceną jej funkcjonowania. Praca w administracji jest służbą publiczną. Prawo urzędnicze opiera się na regulacjach szczególnych odnoszących się do poszczególnych grup pracowników administracji. Szczególny katalog obowiązków pracowników adm. stanowią obowiązki zakreślone przepisami prawa urzędniczego oraz ustawami dotyczącymi funkcjonowania administracji. Wzmocniona pozycja prawna pracowników mianowanych poprzez zróżnicowanie zasad nawiązywania, przekształcania i rozwiązywania z nimi stosunków pracy oraz odpowiedzialności służbowej w porównaniu do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Zróżnicowanie regulacji prawnych w odniesieniu do służby państwowej i służby samorządowej.

Zasady odnoszące się do kadr administracji, które mają wpływ na jej jakość i funkcjonowanie: Zasada oddzielania stanowisk politycznych, służących kształtowaniu, wykonywaniu i kontroli realizacji celów politycznych, od stanowisk urzędniczych, których istotą jest wykonywanie prawa, zwłaszcza poprzez załatwianie spraw administracyjnych, Zasada otwartości w dostępnie do wszystkich stanowisk urzędniczych w administracji, przejawiająca się zwłaszcza w publicznym ogłaszaniu informacji o wolnych stanowiskach pracy, Zasada równości, oznaczająca stosowanie takich samych wymagań i procedur wobec wszystkich zgłaszających się kandydatów na dane stanowisko, Zasada konkurencyjności, prowadząca do zatrudniania w wyniku postępowania dającego możliwość porównywania walorów poszczególnych kandydatów, Zasada profesjonalizmu, podkreślająca fachowość jako jedno z zasadniczych kryteriów przyjmowania do pracy.

Literatura do prezentacji T. Górczyńska, Prawo urzędnicze – kryzys tożsamości?, C.H. Beck, ostatnie wydanie. Prawo urzędnicze, K.W. Baran (red.), Warszawa 2016. J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2017.

Dziękuję za uwagę!