PRZEDMIOT NAUKI ADMINISTRACJI EWOLUCJA POJĘCIA ćwiczenia - mgr Marta Kessler Źródło: J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski: Nauka Administracji, 2013

Z HISTORII ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Administracja w nowoczesnym rozumieniu wzięła swój początek z przełomu XIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, a administracji terytorialnej w administrację państwową. W oparciu o zasadę trójpodziału władz i pod wpływem prawa natury poddano nie tylko sądownictwo ale również administrację reżimowi norm ustawowych. Mówiono wtedy o dwustronnym związaniu normami prawnymi prawa administracyjnego, które obowiązywały już nie tylko w obrębie samej administracji, lecz również w stosunkach władza (administracja) – obywatel. Kameralistyka i nauka policji z XVII i XVIII wieku przekształciły się w odrębną naukę administracji, a z początku XIX wieku powstało prawo administracyjne z prawami i obowiązkami po obu stronach, to jest zarówno po stronie administracji publicznej jak i po stronie obywateli. Następował wtedy konsekwentny proces oddzielania się prawa prywatnego od prawa publicznego.

W połowie XIX wieku obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji. Oznaczała ona, że żadna ingerencja administracji, żaden obowiązek nie mógł być nałożony na obywatela bez podstawy ustawowej. Na straży realizacji tej zasady stały sądy administracyjne powoływane w niektórych państwach europejskich w drugiej połowie XIX wieku i w początkach XX wieku (w Polsce w 1922r). W tym okresie niemiecka nauka prawa administracyjnego stworzyła koncepcję tzw. państwa prawnego, w którym rola administracji sprowadzała się w zasadzie do ingerencji tam, gdzie chodziło o zabezpieczenie dobra ogółu w konflikcie interesów, jak też do wydawania zezwoleń, pozwoleń, przeważnie na działalność gospodarczą. Głównym przedmiotem działań administracji było więc wydawanie urzędowych nakazów, zakazów i pozwoleń w oparciu o istniejący porządek prawny i w oparciu o przepisaną procedurę. W okresie międzywojennym (poza Niemcami i Włochami) utrwalało się panowanie reżimu państwa prawnego. W Polsce po zakończeniu drugiej wojny światowej w związku z budową całkowicie nowego ustroju politycznego administracja stawała się powoli jedną z głównych sił zjawiska upaństwawiania, a później też i zarządzania.

Po najnowszych przemianach ustrojowych i powrocie założeń państwa kapitalistycznego funkcja, rola i znaczenie administracji (teraz już nie państwowej a publicznej) zmieniają się znowu stosownie do koncepcji budowy demokratycznego państwa prawnego. Podstawa dla tych zmian formułowana jest przez: -odejście od planowania centralnego i nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką; -procesy prywatyzacji i reprywatyzacji; -ograniczenia funkcji administracji rządowej; -powołanie i funkcjonowanie administracji samorządowej; -szersze korzystanie z form prawa cywilnego; -utrzymanie sfery oddziaływania władczego, częściowe odchodzenie od utrzymywania przez państwo usług publicznych i przechodzenie na świadczenia ekwiwalentne; -nowe podejścia do zarządzania sprawami publicznymi;

EWOLUCJA PRZEDMIOTU NAUKI ADMIISTRACJI W pracach Machiavellego ("Książę" i "Historia Florencji") z XVI wieku, odnaleźć można bardzo dużo uwag związanych z techniką rządzenia. Centralizacja władzy w monarchii absolutnej doprowadziła do wzrostu kadry urzędniczej co pociągało za sobą refleksję nad efektywnością i jakością administrowania. Zjawisko to można uznać za prapoczątek nauki administracji. Tworzyła się tzw. kameralistyka (camera - skarbiec), która obejmowała różne wątki z zakresu takich dziedzin wiedzy jak prawo, ekonomia, polityka i filozofia. Wnioski powstałe na bazie tych dziedzin zmierzały do usprawnienia administracji. W XVII wieku kameralistyka była wykładana na niemieckich uniwersytetach - jako dziedzina niezbędna przyszłym urzędnikom.

W XVIII i XIX wieku kameralistyka obejmowała trzy okresy: pierwszy okres koncentrował się na problematyce gospodarki, drugi okres dotyczył interwencjonizmu państwowego oraz ochrony bogatego mieszczaństwa; trzeci okres nawiązywał do dogmatycznej koncepcji prawa ustrojowego. Kameralistyka stała się punktem wyjścia dla powstania nauki administracji. Geneza badań administracji publicznej jest sytuowana w literaturze przedmiotu w dwóch podstawowych nurtach: 1.Nurcie nauk administracyjnych, 2.Nurcie nauk społecznych (pokrewnych/sąsiednich). Nurt nauk administracyjnych - został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku. Do nurtu nauk administracyjnych zalicza się:  opisową (deskryptywną) naukę administracji,  normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego,  postulatywną (prospektywną) naukę polityki administracyjnej,

Nazwę nauka administracji wprowadził Lorenz von Stein ( ) w wydanej w latach siedmiotomowej pracy Die Verwaltungslehre, łączącej badania nad funkcjonowaniem administracji (różnorodnymi siłami wpływającymi na ingerencję państwa w daną dziedzinę życia publicznego) i nad prawem administracyjnym. Według Lorenza von Steina, administrowanie jest to cała działalność państwa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw. Swojej monumentalnej pracy Lorenz von Stein zawdzięcza miano twórcy nowoczesnej nauki administracji. Z kolei za ojca amerykańskiej nauki administracji uważany jest Woodrow Wilson ( ), w latach prezydent USA. Miano to zawdzięcza między innymi słynnej pracy The Study of Administration opublikowanej po raz pierwszy w 1887 r., czyli około dwadzieścia lat po ukazaniu się po naszej stronie Atlantyku prac Lorenza von Steina.

Geneza nauki administracji dotyczy więc twórczości Lorenza von Steina, którego poglądy wyrażały dążenie do budowy silnego państwa opartego na rządach prawa. Według koncepcji Lorenza von Steina: państwo oddziela się od społeczności - podporządkowuje całą społeczność swej woli w płaszczyznach, w których takie podporządkowanie jest konieczne. Fundamentem państwa jest konstytucja – a realizacja konstytucji to właśnie administracja. Według von Steina administracją jest cała działalność państwowa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw. "Administracja jest w tej dziedzinie twórcza, czerpie z życia wyobrażenia o zadaniach państwa, przedstawia projekty ustaw, a wydane na podstawie ustaw rozporządzenia administracji umożliwiają ich realizację" Szybki rozwój prawa administracyjnego w XIX i XX wieku stworzył więc podwaliny dla powstania odrębnej nauki administracji. Sformułowano założenia polegające na gromadzeniu faktów i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których to można dedukować kolejne twierdzenia.

Osiągnięcia nauk społecznych w badaniu zjawiska organizacji (w tym zwłaszcza organizacji gospodarczych) dobitnie pokazały odrębność kompleksowego (wielodyscyplinarnego) podejścia do badań administracji od podejścia jedynie prawniczego. Przy czym wielu wybitnych uczonych łączyło badanie organizacji gospodarczych z badaniem instytucji administracji publicznej. Przykłady najbardziej znane to niemiecki prawnik i socjolog Max Weber ( ) oraz francuski pionier nauki zarządzania i nauki administracji Henri Fayol ( ). Max Weber, w swojej pracy „Gospodarka i społeczeństwo”, stwierdził, że: […] czysto biurokratyczne, a zatem biurokratyczno-monokratyczne, dokumentowane administrowanie stanowi […] z formalnego punktu widzenia, najbardziej racjonalną postać sprawowania panowania. Rozwój „nowoczesnych” form związków, we wszystkich domenach (w państwie, Kościele, wojsku), można po prostu utożsamiać z rozwojem i stałym rozrostem biurokratycznego administrowania: jego pojawienie się było na przykład zarodkiem nowoczesnego zachodniego państwa. […] wszelka ciągła praca jest pracą urzędników w biurach. Całe nasze codzienne życie toczy się w tych właśnie ramach. Bo jeśli biurokratyczne administrowanie jest wszędzie, z formalno- technicznego punktu widzenia najbardziej racjonalne, to do celów masowego administrowania (ludźmi czy rzeczami) jest dziś po prostu nieodzowne. Możemy wybierać tylko między „biurokratyzowaniem” i „dyletantyzowaniem” administrowania.

Formułowanie założeń metodologicznych nauki administracji zostało ułatwione przez upowszechnienie doktryny pozytywizmu prawnego, a zwłaszcza przez przyjęcie założenia, że prawo jest podstawą i głównym punktem odniesienia wszelkich działań administracji. Ignatz Jastrow ( ) przyjął, że nauka prawa administracyjnego pozwala tylko częściowo poznać administrację i przedstawił koncepcję ogólniejszej nauki – wiedzy administracyjnej (Verwaltungswissen-schaft), obejmującej zarówno naukę prawa administracyjnego, jak i naukę administracji. Nauka administracji miała być nauką empiryczną, polegającą na gromadzeniu faktów (według założonego schematu badań) i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie wywodzić inne twierdzenia.

Nazwą nauka administracji posługiwał się konsekwentnie profesor Uniwersytetu Lipskiego Ferdinand Schmid. Według Ferdinanda Schmida, nauka administracji jest nauką mająca szerszy zakres niż nauka prawa administracyjnego, wykorzystującą dorobek innych dziedzin wiedzy (historii, statystki, ekonomii, nauki o moralności, także nauki prawa), aby ukazywać i oceniać różne aspekty (historyczne, ekonomiczne, polityczne itd.) administracji. Takim zamierzeniom nauka prawa administracyjnego nie jest w stanie sprostać. Rysującej się koncepcji metodologicznej zdecydowany wyraz dał w roku 1917 Fritz Stier-Somlo ( ) w głośnej i powoływanej do dziś pracy Die Zukunft der Verwal-tungswissenschaft. Zdaniem Fritza Stier-Somlo badaniem administracji zajmują się trzy dyscypliny naukowe, tworzące łącznie wiedzę administracyjną:  nauka administracji,  nauka prawa administracyjnego,  nauka polityki administracyjnej. Fritz Stier-Somlo utrwalił również pogląd, że:  nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie funkcjonująca w danym miejscu i czasie,  do nauki prawa administracyjnego należy analiza norm prawnych,  natomiast do nauki polityki administracyjnej – badanie celów administracji i ocena jej funkcjonowania z tego punktu widzenia.

Georg Jellinek (1851 – 1911) określał przedmiot nauki administracji jako rzeczywistość administracyjną taką, jaka jest, jaką by była i jaka przypuszczalnie będzie. W późniejszych latach granice między nauką administracji a nauką prawa administracyjnego i nauką polityki administracyjnej znacznie się zatarły. Przyczyniło się to do powstania nauk społecznych jak socjologii, nurtów teorii organizacji i zarządzania, politologii, psychologii społecznej, technik informatycznych i innych. W 1916 r. w Paryżu została wydana praca Henry`ego Fayola „Administracja ogólna i przemysłowa”, która stanowiła pomost między amerykańskim naukowym zarządzaniem a tradycyjnym pojmowaniem nauki administracji. Analogia między zarządzaniem przemysłem, życiem gospodarczym a administracją publiczną jest główną cechą tej pracy. Praca Fayola zaliczana jest do organizacyjnego nurtu nauki administracji. Nurt administracyjny i nurt społeczny w XX wieku kształtowały różne kierunki badawcze zakresu administracji. Czynniki kulturowe i cywilizacyjne wywierają stały wpływ na zjawiska administracji, powodując ich przeobrażenia.