Prawne formy działania administracji publicznej. Mgr Karol Kalinka

Opracowano na podstawie. Jan Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław 2007r.

Historyczne ujęcie prawnych form działania administracji publicznej. Aktywność administracji publicznej, rozpatrywana historycznie, zawsze była regulowana przepisami prawa. Nawet zanim upowszechniło się prawo administracyjne pochodzenia parlamentarnego. Najstarsze systematyzacje prawne regulowanej aktywności administracji publicznej, obejmują trzy jej formy: - akty władzy publicznej, - czynności administracyjne, - działania administracji publicznej.

Pojęcie form działania administracji publicznej. Katalog prawnych form działania administracji publicznej nie jest rozumiany w sposób jednolity i zależy, choćby od tego, co będziemy nazywać administracja publiczną, i jak będziemy określali stosunek administracji publicznej do prawa. Jeśli za administrację publiczną uznamy jedynie działalność organów państwa co do funkcji wykonywania prawa, to w teoretycznych konstrukcjach form działania zostaną zamknięte tylko te przejawy działalności administracyjnej, która ma charakter ściśle wykonawczy w stosunku do ustaw charakter i która wyrasta z danej normy prawnej w sposób wyraźny

Klasyfikacja form działania administracji publicznej. W demokratycznym państwie prawa, administracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo. Do podstawowych form działania administracji publicznej określonych przez prawo możemy zaliczyć:

Formy działania administracji publicznej: Akty administracyjne. Akty normatywne. Formy działań faktycznych. Umowy.

Akt administracyjny. To sformalizowany (podjęty w wyniku postępowania) objaw woli organu administracyjnego podjęty na podstawie i w granicach przysługujących temu organowi kompetencji, skierowany do zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne w sferze prawa administracyjnego, a niekiedy również w sferze innych działów prawa.

Adresatem aktu administracyjnego może być obywatel lub inny podmiot prawa publicznego lub prywatnego. Najczęściej występują jako decyzje administracyjne. Kiedy nie jest precyzyjnie określona forma rozstrzygnięcia, to organ administracji publicznej sam dookreśla taką formę na podstawie przyznanej mu określonej prawnie samodzielności. Nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej przepisy niepowszechnie obowiązujące. Decyzje administracyjne mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

Klasyfikacja aktów administracyjnych:

Podział ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych: Akty konstytucyjne Akty deklaratoryjne Tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego aktu administracyjnego. Obowiązują ex nunc. Tylko potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki adresatów decyzji. Nie tworzą takich praw i obowiązków. W pewnym sensie kształtują daną sytuację, dopiero od chwili wydania adresat może się na nie skutecznie powoływać. Obowiązują ec tunc.

Podział ze względu na charakter stosunku organu administracyjnego wydającego akt do adresata. Akt administracyjne zewnętrzne. Akt administracyjne wewnętrzne. Adresowane do odrębnych podmiotów będących poza strukturą organizacyjna organu. Adresowane do podmiotów podległych służbowo organowi wydającemu dany akt.

Podział ze względu na zakres prawnej regulacji warunków wydania aktu. Akty administracyjne związane. Akty administracyjne swobodne. Warunki ich podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa. Warunki ich podjęcia nie zostały przez prawo w ogóle określone lub też zostały określone w sposób nie wyczerpujący. Dookreślenia warunków wydania dokonuję się na podstawie uregulowanej prawnie samodzielności.

Podział ze względu na możliwość wyrażenia woli przez adresata tego aktu. Akty administracyjne, które dochodzą do skutku za zgodą adresata. Akty administracyjne, które dochodzą do skutku bez zgody adresata Zgoda najczęściej wyrażana jest przedwstępnie.

Uwaga! Nie mylić tego podziału aktów, na akty dwustronne i jednostronne. Według doktryny, w administracji nie występują akty dwustronne, w których treść jest równorzędnie ustalana przez organ i adresata. Organ administracji zawsze zachowuje pozycje nadrzędną wobec adresata.

Podział ze względu na wywoływane skutki prawne w sferze prawa cywilnego. Akty rodzące bezpośrednie skutki cywilnoprawne Akty wywołujące pośrednie skutki cywilnoprawne. Stanowią one niezbędny warunek zwarcia umowy.

Pamiętajmy: Akt administracyjny rozumiany jako postać zindywidualizowanego działania organu administracji publicznej jest zawsze rezultatem zastosowania przez ten organ określonych norm prawa administracyjnego w konkretnej sytuacji faktycznej.

Stosowanie norm prawa administracyjnego. Ustalenie składników stanu faktycznego, ze wzgedu na który to stan faktyczny ma być podjęty akt administracyjny, Ustalenie treści norm, które mają być stosowane, Subsumcję, czyli zbadanie czy ustalony stan faktyczny odpowiada treści użytej tu normy prawa. ustalenie skutków prawnych wynikających z porównania stanu faktycznego z normą prawną.

Uznanie administracyjne. To samodzielność, której organowi administracji publicznej udziela norma prawna blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, iż przy rozwiniętej w pełni hipotezie dyspozycja ma formę dysjunktywną, co oznacza że organ administracyjny w warunkach określonych w hipotezie ma wybór między różnymi sposobami zachowania się . Norma blankietowa nie zobowiązuje organu do określonego zachowania się, daje tylko upoważnienie. Organ musi samodzielnie ustalić treść rozstrzygnięcia a wcześniej ustalić sposób skorzystania z udzielonego upoważnienia poprzez wskazanie konkretnego celu zgodnego z dobrem publicznym, interesem społecznym i indywidualnym.

Prawidłowy akt administracyjny: Po pierwsze: musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, co oznacza, że prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;

Prawidłowy akt administracyjny Po drugie: musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, co oznacza, że musi być wydany przez organ administracji publicznej kompetentny zarówno rzeczowo, jak i miejscowo;

Prawidłowy akt administracyjny Po trzecie: musi być wydany zgodnie z prawem procesowym, czyli w odpowiednim trybie, określającym zarówno sposób jego podejmowania jak i sposób kontroli;

Prawidłowy akt administracyjny Po czwarte: musi być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego. Chodzi tu w szczególności o właściwe wykorzystanie samodzielności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w interpretowaniu stosownych norm prawa, zwłaszcza zaś w określaniu treści pojęć nieoznaczonych użytych przez ustawodawcę, właściwe wykorzystanie samodzielności w zakresie wartościowania i formułowaniu sądów wartościujących, wreszcie, właściwe wykorzystanie samodzielności w ustalaniu treści rozstrzygnięcia.

Wadliwe akty administracyjne. Wadliwymi aktami administracyjnymi są te, które w sposób istotny naruszają przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego, które naruszają konstytucyjne zasady porządku prawnego, które opierają się na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, błędnej wykładni prawa, na niewłaściwym skorzystaniu z uznania administracyjnego.

Akty administracyjne o najwyższym stopniu wadliwości, to te które są obciążone szczególnie istotnymi wadami prawnymi (tzw. wadami prawnymi kwalifikowanymi)– kwalifikowane są jako akty nieważne.

Nieważne akty administracyjne: Akty, które zostały wydane przez organy rzeczowo lub miejscowo niewłaściwe; Akty, które zawierają oczywistą wadę procesową , (np. zostały wydane bez podstawy prawnej, skierowane do niewłaściwego adresata, itp.); Akty, które skierowane są do osiągnięcia efektu prawniczo lub faktycznie niemożliwego do osiągnięcia.

Akty administracyjnie nieważne traktuje się jako akty, które nigdy nie wywarły zamierzonych skutków prawnych, z których nie powstały dla nikogo żadne prawa ani żadne obowiązki, i które nie mogą być wykonane.

Akty administracyjne a tzw. nieakty. Nieakty nie są to akty administracyjne nieważne tylko czynności podejmowane: przez organy oczywiści niewłaściwe i z pominięciem wszelkiej procedury. Nie są one związane z administracja publiczną i nie leża w sferze prawa administracyjnego.

Pamiętajmy. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego, która oznacza, że akt administracyjny nawet wadliwy, uznawany jest za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie zmieniony lub uchylony.

Formy aktów administracyjnych w polskim ustawodawstwie.

Decyzje bez szczególnej nazwy. Decyzją administracyjną jest akt stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki ( i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.

Decyzja administracyjna. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie decyzji zawęża się do aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym. Decyzje najczęściej przyznają lub domawiają przyznania uprawnień jednostce. Decyzja jest aktem administracyjnym wywierającym trwałe skutki w sferze prawa administracyjnego. Przekształca ona interes prawny lub obowiązek prawny jednostki w jej prawo nabyte lub niezbywalne lub obowiązek prawny.

Decyzje o szczególnej nazwie:

Zezwolenie. Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczalnej normami prawa administracyjnego. Zezwolenia mogą czasami przyjmować inne określenia, jak pozwolenie, zgoda, karta. Zezwolenia wydawane są na czas oznaczony lub nieoznaczony. Zezwolenia na działalność dla której określono szczególne warunki jej wykonywania, mogą być cofnięte w przypadku nieprzestrzegania tych warunków przez osobę korzystającą z zezwolenia.

Koncesja. Koncesja jest aktem administracyjnym, który osobie fizycznej lub prawnej nadaje uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej. Katalog dziedzin działalności gospodarczej i usługowej podlegającej koncesjonowaniu nie jest zamknięty. Ustawodawca może zmieniać ten katalog kierując się względami polityki gospodarczej państwa. Koncesja wydawana jest na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. Osoba, która uzyskała koncesję nie może powierzyć jej wykonywania innej osobie.

Licencja. Licencja jest aktem administracyjnym ustalającym usprawnienia do wykonywania określonej działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej, gdy wykonywanie takiej działalności związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji. Licencja łączy w sobie element nabycia uprawnienia do wykonywania określonej działalności oraz element zezwolenia na tę działalność. Licencja może być udzielona na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. Wykonywanie działalności objętej licencją podlega kontroli.

Akty normatywne administracji

Akty normatywne administracji. Są to wszelkie akty prawne administracji nie mające rangi ustawy, przyjmujące różne nazwy, wydawane przez upoważnione organy administracji publiczne w oparciu o rozmaicie skonstruowane podstawy prawne. W świetle obowiązującej K.RP. nie można uznać wszystkich aktów normatywnych administracji za formę działania administracji. Mogą mieć różnie konstruowane podstawy prawne. Katalog wykształconych pod wpływem praktyki form aktów normatywnych stanowionych w sferze wewnętrznej administracji nie jest zamknięty i dlatego doktryna zalicza do nich te wszystkie akty,, które faktycznie wyznaczają reguły i wzory postępowania i których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące.

Akty normatywne administracji. Mogą mieć charakter powrzechnie obowiązujący albo wewnętrzne obowiązujący. Mogą mieć rożnie konstruowane podstawy prawne. Co do zasady podstawa prawna aktów normatywnych powrzechnie obowiązujących powinien być przepis prawa rangi ustawowej.

Formy działań faktycznych.

Formy działań faktycznych. Działania faktyczne są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, która może pełnić funkcję uzupełniającą działania prawne administracji. Od działań prawnych różnią się tym, że w ogóle nie są określone prawem lub też są określone prawem w sposób niewyczerpujący, omijający takie elementy owych działań, jak warunki ich podejmowania, treść, formę i tryb ich podejmowania, zasady kontroli ich prawidłowości. Podstawą do podejmowania mogą być rożnego rodzaju normy prawne.

Formy działań faktycznych w stosowaniu prawa: Ustalanie przez organ administracyjny niektórych celów i zadań. Ustalanie przez organ administracyjny niektórych sytuacji faktycznych. Tworzenie sytuacji faktycznych. Przeprowadzanie ocen przez organ administracyjny, Dokonywanie wyboru przez organ administracyjny. Tworzenie kryteriów oceniania i wyboru. Projektowanie wariantów działań. Tworzenie norm organizacyjnych. Podejmowanie decyzji organizacyjnych.

Inne formy działań faktycznych. Wśród działań faktycznych podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym można wymienić trzy grupy: Działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami, Działania informacyjne administracji, Działania faktyczne o charakterze materialno-technicznym

Umowy jako prawne formy działań administracji publicznej.

Umowy cywilnoprawne. Forma umów cywilnoprawnych stosowana jest w administracji zazwyczaj dla wykonywania kompetencji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, Najczęściej możemy spotkać się w administracji z umowami cywilnoprawnymi, dotyczącymi sprzedaży, dzierżawy, najmu, umów o dostawę. Zawieranie umów cywilnoprawnych często związane jest z działaniem w formie aktu administracyjnego.

Umowy publicznoprawne. Zawieranie umów publicznoprawnych związane jest najczęściej ze wspólnym wykonywaniem zadań lub też przekazywaniem albo powierzaniem wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Stronami umów publiczno prawnych są najczęściej organy administracji publicznej. Przykładem umów publicznoprawnych są różnego rodzaju związki komunalne, porozumienia komunalne oraz porozumienia o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. Celem związków komunalnych jest wspólne wykonywanie zadan publicznych przez gminy. Związki taki mogą być tworzone przez gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu.