Teoria politycznej kontroli biurokracji dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Teoria politycznej kontroli biurokracji Pytanie podstawowe: Czy biurokracja jest podporządkowana prawu (ustawoda- wcy/pochodzącym z wyboru organom władzy wykonaw- czej)? Odpowiedź na to pytanie wymaga akceptacji jakiejś formy dychotomii polityka-administracja, a przynajmniej przyjęcia fundamentalnego założenia (drugie podstawo-we założenie patrz slajd 9. ) istnienia znaczącej dy-stynkcji pomiędzy zjawiskami politycznym i administracyj-nym w ustroju demokratycznym. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Dychotomia polityka-administracja sięga początków współczesnej administracji. W formacyjnym okresie Sta-nów Zjednoczonych dychotomia ta znajdowała wyraz w rozdziale władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Zwolennikami siły tych władz byli odpowiednio: Thomas Jefferson (1743-1826) Alexander Hamilton (1755-1804) dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Najbardziej formalną wersję dychotomii polityka-administracja zaproponował Woodrow Wilson (1856-1924) w opublikowanej w 1887 roku pracy The Study of Public Administration, w której twierdził, że polityka nie powinna wnikać w administrację, a administracja nie po-winna wkraczać w politykę. WWS dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji President Wilson's 14 Points address to Congress (January 8, 1918) XIII An independent Polish state should be erected which should include the territories inhabited by indisputably Polish populations, which should be assured a free and secure access to the sea, and whose political and eco-nomic independence and territorial integrity should be guaranteed by international covenant. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Równie stanowcze stanowisko odnośnie do relacji miedzy polityką i administracją zajął Frank J. Goodnow w pracy Politics and Administration. A Study in Government, New York 1900. Frank Johnson Goodnow (1859-1933) dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Dychotomia polityka-administracja była szeroko akcepto-wana w amerykańskiej nauce administracji aż do połowy XX wieku, kiedy to zakwestionowali ją: Dwight Waldo, The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration, New York 1948 Herbert A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, New York 1947 W konsekwencji w latch 50., 60. i 70. XX wieku przyjmowano, że dychotomia polityka-administracja nie istnieje. Później jednak w latch 80. XX wieku pojawiła się ponownie i stanowi dobrze utrwalony element teorii politycznej kontroli biurokracji. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Dwight Waldo (1913-2000) Herbert A. Simon (1916-2001)

Teoria politycznej kontroli biurokracji Drugie założenie, na którym oparta jest teoria poli-tycznej kontroli biurokracji (pierwsze założenie zob. slajd 2. ): W ustroju demokratycznym pochodzące z wyborów orga-ny prawodawcze i organy wykonawcze (w USA prezydent, gubernatorzy i burmistrzowie) powinny kontrolować (kon-trolować w amerykańskim rozumieniu) decyzje i działania mianowanych urzędników (głównie wchodzących w skład służby cywilnej). dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Formy i charakter politycznej kontroli biurokracji są od dawna przedmiotem sporu w amerykańskiej polito-logii. Dzisiaj spór ten znajduje klarowny wyraz w pracach: Theodore J. Lowi, The End of Liberalism, New York 1979. Zdaniem Autora niezbędna jest demokracja prawna (juridical demo-cracy), w której przepisy i reguły są tak dokładne i ograniczające, że pozbawiają biurokrację swobody w wykonywaniu prawa. Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy. A Pu-blic Administration Polemic, New Jersey 1983. Zdaniem Autora znaczne uznanie biurokratyczne jest niezbędne dla uzyskania skutecznego i ludzkiego wykonania prawa. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Theodore J. Lowi (ur. 1931) dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Idealny typ dychotomii Różnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym klasycznym ujęciu W. Wilsona i F. J. Goodnowa wygląda następująco: Cele Środki Polityka Administracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Realny typ „dychotomii” Ponieważ biurokraci są często zaangażowani w kształtowanie polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru angażują się w administrację, zamiast o dychotomii można mówić o kontinuum polityka-administracja (tak Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations, New York 1961). Cele Środki Polityka Administracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Przykład dychotomii w amerykańskim samorządzie te-rytorialnym (the American council-manager form of city government) James H. Svara, Dichotomy and Duality. Reconceptualization the Relationships Between Policy and Administration in Council-Manager Cities, w: Ideal and Practice in Council-Manager Government, ed. by H. George Frederickson, Washington D.C. 1994. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Z ustaleń J.H. Svary wynika, że istnieją cztery modele stosunków pomiędzy pochodzącą z wyborów radą i zawo-dowym menedżerem: dychotomia polityka-administracja wkraczanie w politykę (przez biuro-krację) wnikanie w administrację (przez poli-tyków) model współrówności (elected official -administrator as co-equal) dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Dychotomia polityka-administracja Polityka Biurokracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Wkraczanie w politykę (przez biurokrację) Polityka Biurokracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Wnikanie w administrację (przez polityków) Polityka Biurokracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Model współrówności Model ten obrazuje założenia nowego publicznego zarządzania i twierdzenie Charlesa T. Goodsella, że administracja publiczna ma polityczną legitymację i etyczny obowiązek ochrony interesów osób niedostatecznie reprezentowanych, działania jako „agent” obywateli i administrowania sprawami miasta zgodnie z prawem, wskazówkami rady i biurokratycznymi standardami efektywności i sprawiedliwości. Polityka Biurokracja dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Przypadek silnego menedżera nazwał modelem korporacyjnym Przypadek przeciwstawny to model z dominacją rady. Dwa pozostałe przypadki to model aktywnej, ale niekonsekwentnej rady oraz model pata pomiędzy asertywnym menedżerem i równie asertywną radą. Chcąc dokładniej pokazać stosunki pomiędzy polityką i administracją J.H. Svara zaproponował jeszcze model składający się z czterech funkcji czy obszarów rządzenia: misja, polityka, administracja i zarządzanie. Misja Polityka (policy) Administracja Zarządzanie dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Teorie przechwycenia (capture theories) Teorie przechwycenia biurokracji (administracji) odnoszą się przede wszystkim do niezależnych organów regulacyj-nych i procesu regulacji Jest rzeczą interesującą, że sugerują one, iż kontrola polityczna biurokracji nie jest niewystarczająca, lecz nadmierna. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze społecznego punktu widzenia treść regulacji) zależy od tego, jak jest po-strzegany rozkład kosztów i korzyści projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i aktywności w procesie regulacji całego społeczeństwa lub tylko poszczególnych grup i jednostek. James Q. Wilson wyróżnił w tym zakresie cztery możliwe poli-tyki regulacji (tenże, The Politics of Regulation, Basic Books 1980): polityka większości polityka grupy interesu polityka klienta polityka przedsiębiorczego społecznika dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Polityka większości (majoritarian politics) Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści i koszty regulacji są rozłożone bardzo szeroko: kiedy wszy-scy lub większość spodziewa się skorzystać lub też kiedy wszyscy lub większość spodziewa się ponieść koszty. Sytuacja niemożności uniknięcia kosztów lub przechwyce-nia korzyści powoduje, że grupy interesu nie widzą sensu angażowania się w proces regulacji, co sprzyja orientacji większościowej. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Polityka grupy interesu (interest-group politics) Polityki takiej można oczekiwać, kiedy zarówno korzy-ści, jak i koszty regulacji są skoncentrowane. Jest tak, kiedy projektowana regulacja przyniesie korzyść sto-sunkowo niewielkiej grupie kosztem innej również nie-wielkiej grupy. W takiej sytuacji każda ze stron ma silny motyw do zorga-nizowania się i wywarcia wpływu na treść regulacji. Spo-łeczeństwo z kolei, nawet jeżeli sympatyzuje raczej z jedną niż z drugą stroną, nie będąc bezpośrednio dotknię-te takim czy innym rozwiązaniem, albo w ogóle nie anga-żuje się w proces regulacji, albo czyni to z dystansem. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Polityka klienta (client politics) Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści są skoncen-trowane, a koszty rozłożone szeroko. Jeżeli regulacja mo-że przynieść korzyść niewielkiej dobrze zorganizowanej grupie, jest ona silnie motywowana do wywarcia wpływu na treść regulacji. Z kolei, ponieważ koszty jednostkowe regulacji są bardzo niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu podjęcia kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego zainteresowa-nia projektowaną regulacją (być może nawet w ogóle o niej nie wie). Polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań regulacyj-nych prowadzących do rynku, na którym jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Polityka przedsiębiorczego społecznika (entrepreneurial politics) Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyść odniesie społeczeń-stwo czy większość kosztem niewielkiej grupy (niewielkiego segmentu rynku). Przykładem takiej polityki są regulacje służące ochronie czystości powietrza czy produkcji bardziej bezpiecznych samochodów. Ponieważ dotykają one określone segmenty rynku, można by spodziewać się z ich strony energicznych działań uniemożliwiających przyjęcie okre-ślonych regulacji. A ponieważ jednocześnie bodźce oddziałujące na tych, którzy odniosą korzyść (być może niewielką) są relatywnie dużo słabsze od bodźców wpływających na tych, którzy poniosą koszty, może w ogóle dziwić, że dochodzi do przyjęcia regulacji przynoszącej korzyść społeczeństwu. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Otóż dzieje się tak wówczas, kiedy zdecydowane działania podejmuje przedsiębiorcza osoba, która potrafi: - zmobilizować opinię publiczną (ujawniając na przykład jakieś skan-daliczne praktyki) - zepchnąć przeciwników regulacji do defensywy (oskarżając ich o przyczynianie się do degradacji środowiska czy śmierci kierowców) - odnieść projektowaną regulację do powszechnie akceptowanych wartości (czyste powietrze, bezpieczeństwo) Osoba taka działa za społeczeństwo i w jego imieniu, jednak w konkretnym przypadku zaangażowanie społeczeństwa jest nieznaczne i sprowadza się do ogólnego apelu czy oczekiwania, aby z pewnym problemem coś zrobić. Stąd dla skuteczności działania takiej osoby bardzo istotne jest zdobycie poparcia ze strony opiniotwórczych osób trzecich, które nie mają żadnych własnych interesów w projektowanej regulacji. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji W Stanach Zjednoczonych sztandarowym przykładem przedsiębiorczego społecznika jest Ralph Nader (ur. 1934), który swoją energiczną działalnością istotnie przyczynił się do przyjęcia w 1966 r. ustawy wymu-szającej produkcję bardziej bezpiecznych samocho-dów (the Auto Safety Act). Washington Post z 30 sierpnia 1966 r.: A one-man lobby for the public prevailed over the nation's most powerful industry. Innym znanym przykładem przedsiębiorczej osoby działającej w interesie publicznym jest Harvey W. Wiley (1844-1930), który na początku XX wieku zmo-bilizował amerykańską opinię publiczną na rzecz przy-jęcia ustawy regulującej rynki żywności i lekarstw (the Pure Food and Drug Act of 1906).

Teoria politycznej kontroli biurokracji Teorie responsywności wobec klienta (theories of client responsivness) / teorie przechwycenia przez klien-tów (theories of client capture) Zgodnie z tymi teoriami biurokraci na najniższych szcze-blach bezpośrednio świadczący usługi publiczne postrze-gają się przede wszystkim jako profesjonaliści służący klientom, a nie jako urzędnicy służący swoim politycznym panom. Stąd można powiedzieć, że zostali oni przechwy-ceni przez swoich klientów. Klasyczną pracą jest tutaj: Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, New York 1980. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Teoria agencji (agency theory/principal-agent theory) Teoria agencji jest obecnie najpopularniejszą teorią polity- cznej kontroli biurokracji. W USA jest szeroko wykorzysty- wana do badania wpływu (federalnych) zwierzchników (w szczególności Kongresu i prezydenta) na ich agentów (służbę publiczną). Jedne z najnowszych ustaleń teorii agencji przedstawia praca: Dan B. Wood, Richard W. Waterman, Bureaucratic Dynamics. The Role of Bureaucracy in Democracy, West-view Press, Boulder 1994. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Dan B. Wood dr hab. Jerzy Supernat

Teoria politycznej kontroli biurokracji Jak biurokracja reaguje na polityczną kontrolę? Z dokonanego przez D.B. Wooda i R.W. Watermana przeglądu dorob-ku teorii agencji wynika, że mają tu miejsce dynamiczne stosunki dwukierunkowe, w których prawodawca sygnalizuje preferencje biu-rokratom, a biurokraci sygnalizują preferencje prawodawcy. Dalej za-uważają: „Zdaniem niektórych takie dwukierunkowe stosunki władzy są dowo-dem politycznej dysfunkcji, jako że biurokracja jest instytucją niepo-chodzącą z wyboru. Naszym zdaniem prawdziwe jest stanowisko przeciwstawne. Jest rzeczą zdrową, że biurokracja korzysta ze swojej przewagi informacyjnej, aby lepiej informować zwierzchników albo o kwestiach polityki, albo o charakterze procesu biurokratycznego. Wię-cej, opór biurokratyczny wobec należycie wybranych polityków może w rzeczywistości być czasami bardziej spójny z demokracją i preferen-cjami publicznymi, aniżeli responsywność biurokratyczna. Obywatele i wiele grup stanowczo sprzeciwiało się deregulacji środowiska forso-wanej przez Ronalda Reagana i jego otoczenie i tutaj biurokracja słu-żyła jako ogranicznik władzy prezydenckiej”. dr hab. Jerzy Supernat

Myśli końcowe The government, which was designed for the people, has got into the hands of the bosses and their employers, the special interests. An invisible empire has been set up above the forms of democracy. Business underlies everything in our national life, inclu- ding our spiritual life. Witness the fact that in the Lord's Prayer, the first petition is for daily bread. No one can worship God or love his neighbor on an empty stomach. Woodrow Wilson dr hab. Jerzy Supernat