SYSTEM INSTYTUCJONALNY Unii Europejskiej EDYCJA 2014 SSA I, ROK II v. 1.1 Łukasz Stępkowski Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego
System instytucjonalny System organów Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej i zarazem osoby prawnej - tak prawa międzynarodowego, jak i z punktu widzenia prawa krajowego, wraz z jednostkami organizacyjnymi oraz odrębnymi osobami prawnymi, tworzonymi przez organy Unii, czyli : Instytucje Unii Europejskiej Organy w danej instytucji Struktury urzędnicze wspierające każdą instytucję Komitety Organy Unii Europejskiej określone w traktatach, nie będące instytucjami Struktury urzędnicze wspierające dany organ Jednostki organizacyjne Unii Europejskiej i organy tych jednostek, określone w traktatach lub w prawie pochodnym vel wtórnym Unii Europejskiej Agencje Unii Europejskiej i ich organy Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA lub Euratom) =/= Unia Europejska
Zasada równowagi instytucjonalnej i zasada lojalnej współpracy zwane również „zasadą balansu instytucjonalnego”, „Zasadą podziału uprawnień” bądź „Check and balance” i „obowiązkiem lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej Art. 13 ust. 2 TUE : Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Aspekt „równoważenia się” przez instytucje, ale również aspekt współdziałania przez nie To nie jest to samo co „zasada jednolitych ram instytucjonalnych” – ta już nie obowiązuje, bowiem dotyczyła struktury filarowej Unii Prócz tego, że jest to zasada wyrażona w Traktacie, to jest to również zasada orzecznicza (ogólna zasada prawa UE), dookreślana przez Trybunał Sprawiedliwości, który jest jej strażnikiem Jest to prawo materialne (zob. J. Galster, Równowaga Instytucjonalna jako kategoria doktrynalna, orzecznicza i normatywna, studium zasady UE, Toruń 2008, s. 168, „kategoria prawa materialnego”) Wyrok TS z dnia 22 maja 1990 r. C-70/88 Parlament Europejski przeciwko Radzie Wspólnot Europejskich : „The Court, which under the Treaties has the task of ensuring that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed, must therefore be able to maintain the institutional balance”, pierwszy raz użyta przez TS w wyroku w sprawie 9/56 Meroni (1958) Nie istnieje w UE zasada podziału władz, ale według zasady równowagi i lojalnej współpracy „traktaty stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy instytucjami Wspólnoty, który każdej instytucji przydziela jej własne zadania wewnątrz instytucjonalnej struktury [Unii] i przy wykonywaniu przydzielonych jej zadań (wyrok TS z dnia 15 listopada 2011 r. C-539/09 Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, pkt 56) Zasada równowagi instytucjonalnej oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji (Wyrok TS z dnia 6 maja 2008 r. C-133/06 Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej, pkt 57) Jest to merytoryczna podstawa kontroli działań instytucji i podstawa dla orzekania przez ts (pow. Wyrok – stwierdzenie nieważności zmian dyrektywy wprowadzonych przez Radę, za skargą PE) Zasada Lojalnej współpracy : aspekt „pozytywny” : Przykład sytuacji : „Rada twierdzi, że przewodniczący Parlamentu, przyjmując zaskarżony akt, uchybił obowiązkowi lojalnej współpracy, jaka powinna rządzić stosunkami pomiędzy instytucjami. Zarzuca ona przewodniczącemu Parlamentu w szczególności to, że nie podjął on prób mających na celu znalezienie rozwiązania zgodnego z traktatami, akceptowalnego przez obydwie strony i szanującego jednocześnie uprawnienia instytucji i prerogatywy przewodniczącego Parlamentu”, por. Wyrok TS z dnia 17 września 2013 r. C-77/11 Rada [Unii Europejskiej, sic!] przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, pkt 64 – to też jest podstawa kontroli sądowej.
Zasada rządów prawa („Rule of law”, PraworządnośCi, wspólnoty prawa) Klasyczny wyrok TS z dnia 23 kwietnia 1986 r. 294/83 Parti écologiste "Les Verts" przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, pkt 23 : „IT MUST FIRST BE EMPHASIZED IN THIS REGARD THAT THE EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY IS A COMMUNITY BASED ON THE RULE OF LAW , INASMUCH AS NEITHER ITS MEMBER STATES NOR ITS INSTITUTIONS CAN AVOID A REVIEW OF THE QUESTION WHETHER THE MEASURES ADOPTED BY THEM ARE IN CONFORMITY WITH THE BASIC CONSTITUTIONAL CHARTER , THE TREATY ” Wydźwięk proceduralny : „w traktacie FUE, w art. 263 i 277 z jednej strony oraz w art. 267 z drugiej, ustanowiono kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii” : Wyrok TS z dnia 3 października 2013 r. C-583/11 P Inuit Tapiriit Kanatami i inni przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Rada Unii Europejskiej, pkt 92 Wyrok TS z dnia 26 czerwca 2012 r. C-335/09 P Rzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 48-49 : „Unii Europejska jest unią prawa, w której akty instytucji podlegają kontroli, w szczególności pod względem zgodności z traktatami i ogólnymi zasadami prawa (…) Zasady te stanowią fundament unii prawa i ich poszanowanie wymaga, jak to obecnie przewiduje wprost art. 4 ust. 2 TUE, by nowe państwa członkowskie były traktowane na równi ze starymi państwami członkowskimi” Również podstawa kontroli orzeczniczej przez TS : wyrok z dnia 26 czerwca 2012 r. C-336/09 PRzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Europejskiej (skuteczne zaskarżenie)
Relacje między instytucjami (overview) „Relacje między instytucjami są zagmatwane” Mianuje RACHUNKI RADA EUROPEJSKA KOMISJA EUROPEJSKA TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY Mianuje członków inicjatywa nominuje przygotowuje posiedzenia Kandydatura na Przewodniczącego KE wotum Powołuje zarząd EUROPEJSKI BANK CENTRALNY RADA PARLAMENT EUROPEJSKI Sprawozdawczość RE, KE, TO i EBC NIEZAWISŁOŚĆ SĘDZIOWSKA Ustanawianie sądów wyspecjalizowanych TS UE Zwiększenie liczby RG (art. 252 TFUE)
Rada Europejska – przykłady kompetencji (za Łazowski, Łabędzka, szpunar, prawo ue, CH Beck 2012) Ogólnie : Nadaje ue impuls niezbędny do rozwoju, określa ogólne kierunki i priorytety polityczne (15 ust. 1 tfue) Procedury przystąpienia i wystąpienia z ue (49-50 tue) Procedury zawieszenia niektórych praw wynikających z członkostwa w ue (7 ust. 3 tue) Procedury zmiany traktatów (48 tue) Określanie składu niektórych instytucji (14 ust. 2 tue) Określanie kolejności sprawowania prezydencji w radzie (236 tfue) Określanie konfiguracji (składów) rady, z wyjątkiem rady ds. zagranicznych (tamże) Określanie zagrożeń dla ue – klauzula solidarności, 222 tfue Określanie priorytetów – strategicznych wytycznych planowania prawodawczego i operacyjnego w pwbis (68 tfue) Współpraca sądowa w sprawach karnych : podejmowanie decyzji o zawieszeniu zwykłej procedury ustawodawczej (82 tfue) Mianowanie ke (17 ust. 7 tue) Działanie w ramach wpzib
Rada – przykłady kompetencji Prawodawcze : samodzielnie lub z parlamentem europejskim Art. 46 tfue : Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwalają, w drodze dyrektyw lub rozporządzeń, środki niezbędne do wprowadzenia w życie swobodnego przepływu pracowników w rozumieniu artykułu 45 Art. 64 ust. 3 tfue : Na zasadzie odstępstwa od ustępu 2, jedynie Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki, które w prawie Unii stanowią krok wstecz w odniesieniu do liberalizacji przepływu kapitału do lub z państw trzecich Art. 98 tfue : Postanowienia niniejszego tytułu nie stanowią przeszkody w stosowaniu środków podjętych przez Republikę Federalną Niemiec, o ile są one niezbędne w celu skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych podziałem Niemiec dla gospodarki niektórych regionów Republiki Federalnej dotkniętych tym podziałem. Pięć lat po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą niniejszy artykuł. Różne stopnie współpracy z PE : zwykła procedura ustawodawcza, specjalna procedura ustawodawcza : zgoda pe bądź konsultacja z pe, samodzielne podjęcie aktu Budżetowe Określanie polityk i koordynacji na podstawie traktatów (np. art. 121 TFUE)
Parlament Europejski – przykłady kompetencji Prawodawcze Opiniodawcze i doradcze Kontrolne : np. rozpoznawanie petycji (227 tfue, 44 KPP UE) Budżetowe Kreacyjne : np. powoływanie europejskiego rzecznika praw obywatelskich (228 tfue), wybór przewodniczącego komisji, zatwierdzenie całego składu komisji „pozostałe” : współpraca z parlamentami państw członkowskich oraz państw trzecich, współpraca międzynarodowa
Komisja europejska – przykłady kompetencji „strażni(cz)k(a) traktatów” : przykłady : Do Komisji – jako strażnika traktatów – a nie rządów krajowych należy zapewnienie właściwego stosowania przepisów wspólnotowych oraz sprzeciwianie się ewentualnym naruszeniom wolnej konkurencji. Wręcz przeciwnie, jednostronne środki – przyjęte przez niektóre państwa członkowskie pod pretekstem uniknięcia zakłóceń na ich własnych rynkach – prowadzą zdaniem Komisji do powstania takich zakłóceń na rynku wspólnotowym jako całości, czego nie można zaakceptować (wyrok TS z dnia 2 czerwca 2005 r. C- 174/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Rebublice Włoskiej) uzależnienie wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia od wcześniejszego przekazania sprawozdania danego państwa członkowskiego mogłoby stać na przeszkodzie pełnieniu przez Komisję jej roli strażniczki traktatu, na mocy którego ma ona jako jedyna kompetencje w zakresie podjęcia decyzji o potrzebie wszczęcia tego postępowania i podstawach jego wszczęcia : Wyrok TS z dnia 10 września 2009 r. C-76/08 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Malty Komisja podnosi wreszcie, że zwrot należności celnych na rzecz państw członkowskich, które prawidłowo zastosowały Wspólnotową taryfę celną nie może naprawić nierównego traktowania pod względem budżetowym, któremu były one poddane. Komisja, jako strażniczka traktatów, nie może zgodzić się na dalsze występowanie tego rodzaju naruszenia prawodawstwa wspólnotowego na szkodę budżetu wspólnotowego wyrok TS z dnia 15 grudnia 2009 r. C-409/05 Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej Wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej (zasada) Uchwalanie aktów wykonawczych i delegowanych Wykonywanie budżetu, zarządzanie programami UE
Trybunał obrachunkowy 287 tfue Kontrola rachunków wszystkich wydatków i dochodów ue Kontrola rachunków wszystkich wydatków i wszystkich organów oraz jednostek organizacyjnych, chyba że akt prawa wtórnego, właściwy dla jednostki organizacyjnej, wyklucza taką kontrolę Trybunał Obrachunkowy ma za zadanie, jako niezależny audytor zewnętrzny, kontrolować, czy transakcje finansowe związane z poborem i korzystaniem z funduszy UE zostały prawidłowo zarejestrowane i wykazane, dokonane w sposób zgodny z prawem i prawidłowy, oraz czy są one zarządzane w trosce o gospodarność, skuteczność i wydajność, a także przedstawiać zalecenia w celu poprawy finansowego zarządzania UE Może być „kontrola na miejscu” – kontrolowanie państwa członkowskiego – wyrok TS z dnia 15 listopada 2011 r. C-539/09 Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec Państwo członkowskie ignoruje TO => skarga komisji na Państwo członkowskie (udana)
Reprezentacja unii Europejskiej Działanie instytucji lub organu, które jest uważane za działanie samej organizacji (osoby prawnej) „Na Zewnątrz” Czynności faktyczne i Prawne Co do zasady, organem, który działa za unię europejską i w jej imieniu jest komisja europejska (art. 17 tue) Faktyczne prowadzenie spraw Składanie oświadczeń (w tym oświadczeń woli) Reprezentacja w organizacjach międzynarodowych, których Unia jest członkiem Reprezentacja procesowa Prawo delegacji na inne instytucje Nie pozbawia to komisję jej kompetencji Wspólnoty Europejskie pk-o Région de Bruxelles-Capitale, C-137/10, ECR 2011 I-03515 Pamiętać jednak : przyjmowanie istotnych norm w rozpatrywanej dziedzinie jest zastrzeżone do kompetencji prawodawcy Unii (…) nie podlegają delegacji przepisy, których przyjęcie wymaga dokonania wyboru politycznego wchodzącego w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii (wyrok TS z dnia 5 września 2012 r. C-355/10 Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej, pkt 65); wymóg kontroli sądowej dla delegacji
Pola działania, gdzie kompetencja do reprezentacji spoczywa na innej instytucji lub organie niż Komisja Europejska Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (WPZiB) Zawieranie i przystępowanie do Umów Międzynarodowych Rada zawiera Umowy (art. 218 ust. 2 TFUE) Przystąpienie do EKPC i Umowy „Stowarzyszeniowe” i in. – Rada za Zgodą Parlamentu (Art. 218 ust.6 TFUE) Przystąpienie nowego Państwa do Unii Europejskiej (art. 49 TUE) Rada reprezentuje UE w rozpoznawaniu wniosku o przyjęcie Rada prowadzi negocjacje Wystąpienie Państwa Członkowskiego z Unii Europejskiej (art. 50 TUE) Rada europejska przyjmuje wniosek o wystąpienie z UE Rada Europejska określa wytyczne wystąpienia Rada zawiera umowę o wystąpienie z UE
„ORGANY DORADCZE UNII” (tylko te dwa, ściśle rzecz biorąc) Komitet Ekonomiczno-Społeczny Komitet Regionów Inne komitety określone Prawem Pierwotnym Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (art. 38 TUE) Komitet „DS. Bezpieczeństwa Wewnętrznego” (art. 71 TFUE) Komitet „DS. Transportu” (Art. 99 TFUE) Komitet Ekonomiczno-Finansowy (Art. 134 TFUE) Komitet „Ds. Zatrudnienia” (Art. 150 TFUE) Komitet „DS. Ochrony Socjalnej” (Art. 160 TFUE) Komitet ds. zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym (Art. 163) Komitet Specjalny ds. Wspólnej Polityki Handlowej (Art. 207 ust. 3 akapit 3 TFUE) Komitet Specjalny ds. Negocjacji Umowy Międzynarodowej (Art. 218 ust. 4 TFUE) COREPER (Art. 240 TFUE – są dwa – COREPER I i II) Komitet opiniodawczy Sędziów TSUE i RG (art. 255 TFUE) Komitet Pojednawczy Przy Problemach Przy Procedurze Ustawodawczej i Budżetowej (Art. 294 i 314 TFUE) „ORGANY DORADCZE UNII” (tylko te dwa, ściśle rzecz biorąc) Art. 242 TFUE – Rada i komitety Organy pełniące funkcje doradcze
Przywileje unii Europejskiej Protokół nr 7 do Traktatów Lokale i budynki Unii są nietykalne. Nie podlegają rewizjom, rekwizycjom, konfiskacie lub wywłaszczeniu. Mienie i aktywa Unii nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości. Archiwa Unii są nietykalne Co do zasady zwolnienie z Ciężarów publicznoprawnych (w tym Podatków) Immunitety i przywileje dla piastunów Stanowisk w instytucjach i organach UE
Agencje unii europejskiej Osobowość prawna Dla konkretnych zadań technicznych, naukowych albo zarządczych Nie musi nazywać się „Agencja ds. ….” Unijna zabawa skrótowcami Przykłady : Europejska agencja zarządzania współpracą operacyjną na zewnętrznych granicach państw członkowskich (FRONTEX) Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA) Europejski Urząd Policji (Europol) Europejska Agencja ds. Substancji Chemicznych (ECHA) Zespół ds. Współpracy Sądowej w UE (Eurojust)
Udział Parlamentów narodowych 12 tue : Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii: a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej; b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności; c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu; d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu; e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem 49 niniejszego Traktatu; f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej Protokół nr 1 do Traktatów Istotne : parlamenty narodowe uczestniczą w kontroli wykorzystania 352 tfue
KONIEC