Przeszkody w toku postępowania Zawieszenie lub umorzenie postępowania Wykłady dr hab. Rafał Biskup 2012

Typologia Przeszkody Nieusuwalne - Trwale zamykające do dokończenia postępowania Skutkiem ich jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania Usuwalne – tok postępowania zostaje wstrzymany na czas trwania przeszkody, a strona lub organ podejmują działania dla ich usunięcia Skutkiem jest zawieszenie postępowania na czas trwania przeszkody

Zawieszenie postępowania Z urzędu – z mocy samego prawa Każde postępowanie Na wniosek strony Postępowanie wszczęte wyłącznie na wniosek Na mocy przepisów szczególnych (na wniosek lub z urzędu, zgodnie z treścią tych przepisów) – zob. np. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zm.)

Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: Zawieszenie z urzędu Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1)  w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe ( art. 105),   2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony,   3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,   4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przyczyną zawieszenia postępowania jest śmierć strony będącej osobą fizyczną. Dowodem śmierci jest akt zgonu sporządzany lub postanowienie sądu stwierdzające zgon. Uznanie za zmarłego może stanowić przyczynę zawieszenia postępowania, gdy orzeczenie sądu w tej sprawie zapadło w toku postępowania administracyjnego. Odpowiednio należy zastosować przepis o śmierci strony wobec przypadku ustania osoby zmarłej – jeśli są następcy prawni tej osoby, a nie następuje jej likwidacja i sprzedaż majątku (np. podczas upadłości)

Postępowanie administracyjne zawiesza się w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony – ale wyłącznie osoby fizycznej, tj. rodziców, opiekuna i kuratora (J. Borkowski ) Śmierć pełnomocnika strony nie stanowi przyczyny zawieszenia postępowania. Toczy się ono dalej (może być ewentualnie odroczona rozprawa administracyjna) po wezwaniu strony zastępowanej przez zmarłego.

Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym są okoliczności (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. (Jaśkowska, Wróbel) Uprawnionym do rozpatrzenia zagadnienia wstępnego powinien być co do zasady inny organ lub sad, ale jeśli wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia innej sprawy administracyjnej przez organ przed którym toczy się zawieszone postępowania, to oczywiście jest on uprawniony i zobowiązany do jego załatwienia w drodze decyzji czy inny dozwolony sposób – zob. postępowanie koncesyjne, gdzie zagadnieniem wstępnym jest przetarg na udzielenie koncesji.

Zagadnieniem wstępnym nie mogą być nawet poważne wątpliwości prawne organu. Kwestia wstępna nie powinna być tez już ostatecznie wyjaśniona. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego. Podobnie w wypadku przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich lub Sądowi Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich

Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Zawieszenie na wniosek Przesłanki: Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wniosek składa osoba, która żądała wszczęcia postępowania Zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznego Pozostałe strony wyraziły zgodę na zawieszenie

Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża czy nie zagraża interesowi społecznemu należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ powinien porównać zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać i wyciągnąć wnioski. Zagrożenie interesowi społecznemu powinno być, aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne.

W przypadku, gdy przesłanki są spełnione organ jest obowiązany zawiesić postępowanie. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to którakolwiek ze stron. W przypadku gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Upływ terminu powoduje wspomniany skutek z mocy prawa – w doktrynie trwa spór, czy jest to uznanie postępowania za niebyłe z mocy prawa i wystarcza jedynie adnotacja urzędowa oraz informacja skierowana do stron. Drugie stanowisko wskazuje, że upływ terminu powoduje bezskuteczność postępowania – w związku z tym konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co zapewnia skuteczniejszą ochronę prawną dla stron. Krytycy tego stanowiska wskazują, że umorzenie postępowania może nastąpić, kiedy sprawa jest w toku, tu zaś tok jest zawieszony. Trudno się zgodzić z krytykami drugiego stanowiska, ponieważ brak zainteresowania stron procesu jego kontynuacją, to nic innego jak dorozumiane wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania. Wszczęte postępowanie należy w jakiś formalny sposób zakończyć, a do tego celu służy decyzja o umorzeniu postępowania.

Obowiązki organu i strony w razie zawieszenia postępowania Zawieszenie z urzędu z przyczyny 1-3 organ przedsiębierze niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania Jeśli postępowanie było wszczęte z urzędu organ przedsiębierze niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy Jeśli postępowanie było wszczęte na wniosek strony

W razie zawieszenia postępowania na podstawie art W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej jest obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5), w przypadku zaś gdy postępowanie zawieszono z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 2 i 3, organ ma obowiązek podjąć czynności zapewnienia stronie odpowiedniej reprezentacji. Określa je art. 34 § 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien wystąpić do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby, która utraciła zdolność do czynności prawnych, chyba że przedstawiciel został już wyznaczony. Przepis stosuje się odpowiednio w razie utraty zdolności do czynności prawnych przez przedstawiciela ustawowego strony. W świetle treści zd. 2 art. 99 organ może pozostać bezczynny jeśli postępowanie było wszczęte na wniosek strony a interes społeczny nie przemawia za jego załatwieniem. Wydaje się, że przepis, w świetle postanowień Konstytucji i innych postanowień kodeksu jest nie do utrzymania. Jedyna możliwa interpretacja tego przepisu, to taka, że interes społeczny zawsze przemawia za załatwieniem sprawy.

Obowiązki organu w związku z pojawieniem się w toku postępowania zagadnienia wstępnego Skutek Zawieszenie postępowania z tej przyczyny albo wyjaśnienie zagadnienia wstępnego samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie W pierwszym wypadku - organ wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu

Kwestia prejudycjalna – skutek zawieszenia Organ wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu

Wyjaśnienia Organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Przepis art. 100 § 1 nie ustanawia dla organu administracyjnego szczególnej legitymacji procesową do żądania wszczęcia postępowania przed takim organem lub sądem. Szczególna sytuacja zaistnieje wówczas, kiedy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji publicznej. Organ, który zawiesił postępowanie poinformować właściwy organ o konieczności wszczęcia w trybie art. 61 § 2 wtedy gdy przepisy prawa wymagają wniosku strony lub o konieczności wszczęcia zwyczajnego postępowania z urzędu.

Ważne W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie może wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego z powodu braku legitymacji procesowej, ma obowiązek wezwać stronę do złożenia odpowiedniego wniosku lub wniesienia powództwa do właściwego organu albo sądu w określonym przez organ terminie. W wezwaniu powinien stronę poinformować o konsekwencjach niedostosowania się do wezwania – o obowiązku rozpatrzenia zagadnienia we własnym zakresie. Wezwanie następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia.

Rozpatrzenie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (tylko dwie okoliczności) Brak zawieszenia postępowania Jeżeli zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony Organ rozpatrzy sprawę we własnym zakresie rozstrzygając zagadnienie wstępne, w drugim wypadku może uzależnić takie działanie od stosownego zabezpieczenia złożonego przez stronę Uprzednie zawieszenie postępowania gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego Organ podejmuje z urzędu i rozpatrzy sprawę we własnym zakresie rozstrzygając zagadnienie wstępne

Przepis art. 100 § 2 i 3 generuje tymczasową kompetencję dla organu prowadzącego postępowania do wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, pod rygorem wskazanym w art. 145 § 1 pkt 7 (wznowienia postępowania, w razie odmiennego załatwienia zagadnienia wstępnego postępowania przez właściwy do tego organ). Z tej przyczyny, przesłanki zastosowania tego przepisu powinny być interpretowane zawężająco. Niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, czy szkoda dla interesu społecznego powinno być rzeczywiste a nie tylko domniemane.

Szkoda strony powinna być nieodwracalna (niepowetowana), nie można jej zadośćuczynić Rozstrzygnięcie sprawy wstępnej następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę.

Postanowienie, na które przysługuje zażalenie Forma rozstrzygnięcia sprawy zawieszenia postępowania Postanowienie, na które przysługuje zażalenie O zawieszeniu postępowania Wydawana na wniosek lub z urzędu O odmowie zawieszenia postępowania W sytuacji wniosku strony O podjęciu zawieszonego postępowania Na wniosek strony lub z urzędu O odmowie podjęcia zawieszonego postępowania sytuacji wniosku strony o podjęcie O rozpatrzeniu zagadnienia wstępnego we własnym zakresie Jeśli powodem jest niepowetowana szkoda dla strony - należy w nim wskazać ewentualne zabezpieczenie, jakie musi wnieść Jeśli uprzednio zawiesił postępowanie, elementem treści jest rozstrzygnięcie o podjęciu postępowania

Skutki zawieszenia postępowania – Występują niezależnie od przyczyn zawieszenia Nie podejmuje się zwykłych czynności procesowych Podejmuje się czynności zmierzające do usunięcia przeszkody Czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego powstałego wskutek zawieszenia postępowania

Wyjaśnienia Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, które rozpoczęły swój bieg przed zawieszeniem postępowania. Okres zawieszenia rozpoczyna się i kończy w dacie określonej w postanowieniu. Terminy wstrzymane na okres zawieszenia postępowania zaczynają biec dalej z chwilą podjęcia postępowania. Terminy urzędowe organ może wyznaczyć na nowo. Okres zawieszenia postępowania nie jest wliczany do czasu załatwienia sprawy.

Przeszkody nieusuwalne Przeszkoda trwała jest wynikiem bezprzedmiotowości postępowania, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna. Postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu przyczyn, które istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania (bezprzedmiotowość uprzednia) lub zaistniały po jego wszczęciu (następcza).

Bezprzedmiotowość uprzednia dodatkowe wyjaśnienia Nie zawsze stanowi podstawę do umorzenia postępowania, ponieważ odkryta przed wszczęciem postępowania rodzi następujące skutki: W wypadku postępowania z urzędu – nie dochodzi do jego wszczęcia. Organ poprzestaje na ustaleniach faktycznych, przedprocesowych (mają charakter nieformalny), z których wynika brak przedmiotu postępowania. Jeśli jednak ma jakiekolwiek wątpliwości, powinien zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej wszcząć postępowanie, celem upewnienia się czy bezprzedmiotowość potwierdziła się w toku zwykłych czynności procesowych W wypadku postępowania wszczynanego na wniosek – bezprzedmiotowość jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a KPA

Skutek przeszkody trwałej Skutkiem zaistnienia przeszkody trwałej, wykrytej w toku postępowania jest wydanie procesowej decyzji o umorzeniu postępowania. Jeśli przeszkoda uprzednia została ujawniona dopiero w toku postępowania odwoławczego, to organ II instancji rozpatrując odwołanie wyda decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania

Typy umorzenia Umorzenie Na wniosek strony Obligatoryjne 2011 – zmiana !!! Obligatoryjne W całości lub w części – w zależności od rozległości bezprzedmiotowości postępowania Na wniosek strony Tylko w całości

Obligatoryjne umorzenie Z powodu bezprzedmiotowości z jakiejkolwiek przyczyny. Tzw. Bezprzedmiotowość obiektywna. Przyczyny te dzieli się na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyną przedmiotową jest wszczęcie postępowania w sprawie innej niż administracyjna, która utraciła taki charakter, wszczęcie postępowania w sprawie, która nie może zakończyć się decyzją administracyjną. Zmiana stanu prawnego, o ile taki skutek wyraźnie przewidują nowe przepisy (np. umorzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na dział. gospod. Jeśli nowe regulacje nie przewidują udzielenia zezwolenia)

Przyczyny przedmiotowe cd. Brak przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, jeśli wnioskodawca podtrzymuje żądanie Zmiana stanu faktycznego, powodująca brak możliwości regulacji w drodze decyzji (np. rozpoczęcie budowy uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę, utrata własności, zniszczenie rzeczy.

Istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją uprzednią. Organ administracji jest w takiej sytuacji zobowiązany do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony, to jest do wyjaśnienia, czy strona żąda uzupełnienia rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1, czy zmierza do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155, czy też jest błędnie przekonana, że stan faktyczny nie został jeszcze uregulowany inną decyzją ostateczną. Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi drugiej instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. W takim wypadku tylko umorzenie postępowania odwoławczego.

Bezprzedmiotowość postępowań nadzwyczajnych W przypadku stwierdzenia nieważności czy pozostałych trybów: okoliczność nieistnienia decyzji oraz brak dopuszczalności tego trybu, czy przesłanki podmiotowe. Wykonanie obowiązków przez stronę nie jest natomiast przesłanką do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania odnoszącego się do tej decyzji. Niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w trybie art. 155 ani w wskutek wniesienia sprzeciwu przez prokuratora – po wycofaniu tego sprzeciwu.

Przyczyny podmiotowe polegają na utracie atrybutów strony z art. 28 (np. strona utraciła atrybuty do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, nie ma interesu prawnego), to także śmierć strony, jeśli postępowanie dotyczy jej osobistych praw lub obowiązków, likwidacja strony bez następstwa prawnego, przekształcenie strony (np. w wyniku prywatyzacji likwidacyjnej). Przyczyną podmiotową jest także ustalenie w trakcie postępowania swojej niewłaściwości – umorzenie i przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65). Podobnie postąpi organ uznany za niewłaściwy w razie rozstrzygnięcia sporu, z tym że nie przekazuje wniosku w trybie art. 65. Także przekroczenie przez organ administracji terminu materialnoprawnego wyznaczonego przez przepis ustawy do wydania decyzji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania

c) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym Umorzenie na wniosek (Potocznie: wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania) Przesłanki : a) wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, b) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, c) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym Postępowanie jest wszczęte na wniosek lub w trybie art. 61 § 2 albo 31 § 2 KPA

Sprzeciw stron Sprzeciw innych stron musi być wyraźny. Organ w tym celu wyznacza stronom stosowny termin urzędowy, a w razie niezłożenia sprzeciwu w tym terminie, uważa się, że strony wyraziły zgodę na umorzenie. Sprzeciwu nie może wyrazić podmiot na prawach strony Organ nie może oceniać zasadności sprzeciwu

Wniosek Może pochodzić jedynie od uprawnionej strony. Podmiot na prawach strony jest tego prawa pozbawiony (zasada dyspozytywności procesu jest kierowana przede wszystkim do stron, a to prawo jest jego najwyższą postacią) Powinien zawierać uzasadnienie wskazujące na brak sprzeczności wniosku z interesem społecznym

Sprzeczność z interesem społecznym Powinien wykazać organ – ustalenie tej okoliczności jest wystarczająca przeszkodą do umorzenia postępowania. Nie ma konieczności wykazywać, że interes społeczny przemawia za umorzeniem

Uwagi ogólne Umorzenie na wniosek jest przejawem zasady dyspozytywności postępowania, skoro zatem organ nie stwierdzi przeszkód dla umorzenia, jest obowiązany wniosek uwzględnić. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu organ powinien wyjaśnić jej przyczynę, ale nie może się odnosić do zasadności żądania strony ani czynić jakichkolwiek uwag związanych z załatwieniem sprawy co do istoty.

Jeśli Przesłanki pozytywne zaistniały, przy jednoczesnym braku negatywnych organ ma obowiązek umorzyć postępowanie (pogląd niejednolity w doktrynie) Jeśli nie, organ prowadzi postępowanie dalej, realizując obowiązek poinformowania o tym stron pismem procesowym. Organ w tej sprawie nie wydaje osobnego postanowienia ani tym bardziej decyzji o odmowie umorzenia postępowania – zob. też NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., SA/Ka 2493/95, LEX nr 28967

Umorzenie a decyzja odmowna Powód – bezprzedmiotowość Decyzja odmowna Powód – bezzasadność żądania strony

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno- prawnego. W konsekwencji nie jest możliwe załatwienie sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem procesowym - formalnym, kończącym wszczęte postępowania, zgodnie z art. 104 § 2 in fine, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej żądań zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania lub zgłoszonych w toku postępowania. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (merytorycznej, rozstrzygającej o żądania w całości albo w części). Decyzje merytoryczne są zasadą, decyzje procesowe wyjątkiem.

Przykład z orzecznictwa Wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91: "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Przykład: upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości -. Złożenie tego samego wniosku przez osobę trzecią nie będąca dotychczasowym właścicielem lub jego następcą prawnym - brak przymiotu strony – umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości.

Korzystałem Komentarze do KPA Lex 2012