W języku potocznym pojęcie budżetu jest wieloznaczne. Mówi się często o budżecie domowym czy o budżecie przedsiębiorstwa. W naszym rozumieniu budżetu chodzi.

Prezentacja na temat: "W języku potocznym pojęcie budżetu jest wieloznaczne. Mówi się często o budżecie domowym czy o budżecie przedsiębiorstwa. W naszym rozumieniu budżetu chodzi."— Zapis prezentacji:

1 W języku potocznym pojęcie budżetu jest wieloznaczne. Mówi się często o budżecie domowym czy o budżecie przedsiębiorstwa. W naszym rozumieniu budżetu chodzi o budżet państwowy albo budżet samorządowy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

2 Budżet jest podstawową instytucją finansów publicznych i prawa finansowego. Etymologia słowa „budżet” wywodzi się z łac. słowa bulga, które oznacza worek, torbę do zbierania dochodów. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

3 W definicjach budżetu eksponuje się jego cechy ekonomiczne, prawne albo obydwa te aspekty jednocześnie. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

4 * Budżet państwa pełni funkcje * ekonomiczne i * ustrojowe. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

5 * Geneza instytucji budżetu wiąże się z historią parlamentaryzmu. Jest ona wyrazem walki o nakładanie dochodów i innych ciężarów publicznych oraz ograniczaniem i kontrolą prawa panującego do dokonywania wydatków. Budżet przyrównuje się do hamulca nakładanego panującemu lub rządowi przez parlament, będący wyrazem sformułowanej przez Monteskiusza zasady równowagi i wzajemnej kontroli władz w państwie. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

6 Współczesny budżet jest instytucją: 1) polityczną, 2) ekonomiczną i 3) prawną. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

7 Jako instytucja polityczna budżet odzwierciedla relację między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz jest aktem wyboru określonej polityki gospodarczej. Budżet powstał w drodze walki o prawo parlamentu do nakładania oraz dokonywania podatków i stanowi po dziś dzień instrument kontroli parlamentu nad organem wykonawczym, czyli rządem. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

8 Zmiany we współczesnym parlamentaryzmie, wyrażające się w dominacji partii politycznych w parlamencie tworzących zarazem rząd, powodują, że polityczne znaczenie budżetu ulega częściowo ograniczeniu. W dalszym ciągu jednak budżet jest aktem polityki gospodarczej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

9 Merytoryczne wybory ekonomiczne i idące w ślad za nimi wyniki gospodarcze decydują o ocenie społecznej polityki rządów. W ten sposób budżet pośrednio decyduje o zmianach w układzie sił w parlamencie. Ograniczeniu ulega natomiast znaczenie tradycyjnej kontroli i odpowiedzialności parlamentarnej przez instytucję absolutorium. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

10 Z ekonomicznego punktu widzenia budżet jest rozumiany najczęściej jako scentralizowany zasób środków pieniężnych albo jako urządzenie planistyczne. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

11 W planowaniu budżetowym znajduje odzwierciedlenie funkcja fiskalna (strona dochodowa budżetu), funkcja redystrybucyjna i stymulacyjna (realizowana w budżecie przez stronę wydatkową) oraz funkcja kontrolna, która jest możliwa dzięki badaniu bieżących wpływów i wydatków budżetowych, a ex post po zamknięciu rocznych rachunków budżetowych, sporządzeniu przez rząd sprawozdania i uzyskaniu opinii w sprawie wykonania budżetu przez Najwyższą Izbę Kontroli. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

12 Budżet państwa jest podstawowym planem finansowym ogółu dochodów i wydatków publicznych, ujętych w sposób szczegółowy, jawny i przejrzysty w ustawie budżetowej, opracowywanej i uchwalanej oraz kontrolowanej według odrębnej procedury. Po stronie dochodów jego postanowienia stanowią prognozy ich wielkości, natomiast po stronie wydatków stanowią nieprzekraczalny limit. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

13 Budżet jest podstawowym planem finansowym dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa, uchwalanym przez parlament w formie ustawy na okres roku budżetowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

14 Budżet jest planem finansowym. Wynika to stąd, że jego treścią są wielkości finansowe dochodów i wydatków czy przychodów i rozchodów. Niekiedy wskazuje się, że budżet jest po części także planem rzeczowo- finansowym. Jednak wskazanie zadań rzeczowych następuje poprzez wskazanie ponoszonych na zadania rzeczowe nakładów. Ponadto, prawne obowiązki wynikające z wydatków budżetowych wyznaczane są poprzez limity wydatków. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

15 Dominacja elementów finansowych nie ulega więc wątpliwości. Nie ma logicznego uzasadnienia używanie terminu plan budżetowy, bowiem budżet jest planem z definicji. W literaturze odróżnia się plany struktury i plany działania. Budżet jest planem działania. Ponieważ wszystkie plany działania odnoszą się do przyszłości, nie ma też potrzeby podkreślanie, że budżet jest planem przyszłych dochodów i wydatków. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

16 Podstawowy charakter budżetu wynika stąd, że – niezależnie od tego, ile planów finansowych funkcjonuje w danym państwie – jego zakres jest największy. Obejmuje on bowiem we współczesnych państwach kapitalistycznych około 50% dochodów i wydatków państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

17 Podstawowy charakter budżetu wynika także stąd, że jest to jedyny plan, o którym stanowi Konstytucja RP. Budżet jest także wyraźnie wyróżnioną, imiennie określoną w Konstytucji ustawą. Podstawowy charakter budżetu wynika także stąd, iż jest to jedyny plan finansowy, który ma najwyższą rangę prawną, formę ustawy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

18 Parlament jest jedynie uprawniony do uchwalania budżetu oraz do jego zmiany, choć organy wykonawcze mają uprawnienia uelastyczniające wykonywanie budżetu, ale mieszczące się w ogólnych kwotach budżetowych. Nieuchwalenie budżetu przed początkiem roku budżetowego uprawnia rząd do prowadzenia jedynie prowizorycznej gospodarki budżetowej na podstawie ustawy o tzw. prowizorium budżetowym. Do parlamentu należy także kontrola i ocena wykonania budżetu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

19 Dochody i wydatki budżetu mają charakter definitywny. Dochody pochodzą głównie z danin publicznych oraz dochodów z mienia, sprzedaży majątku, sprzedaży praw niestanowiących przychodów itp. Wydatki publiczne mają charakter bieżący i inwestycyjny. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

20 * Przychody budżetu pochodzą ze sprzedaży papierów wartościowych, prywatyzacji majątku, spłat udzielonych pożyczek, z otrzymanych pożyczek i kredytów. Rozchody publiczne to natomiast: spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki, płatności dokonywane z przychodów z prywatyzacji. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

21 Coroczny budżet ma charakter zwyczajny, a w szczególnych sytuacjach gospodarczych albo w ramach gospodarki wojennej mogą występować budżety nadzwyczajne. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

22 Budżetowy bieg spraw państwowych zapewnia finansowanie poprzez budżety bieżące. Mogą się obok tego pojawiać także budżety inwestycyjne. W Polsce szczególnym planem tego ostatniego rodzaju był państwowy plan inwestycyjny. Był to plan rzeczowo-finansowy towarzyszący tzw. 3- letniemu planowi odbudowy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

23 Rok budżetowy odpowiada na ogół kalendarzowemu. Jednak w niektórych państwach obowiązują inne cykle budżetowe. W Kanadzie, Japonii i Wielkiej Brytanii rok budżetowy rozpoczyna się 1 kwietnia, w Szwecji, Australii i Nowej Zelandii 1 lipca, a w USA 1 października. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

24 Niezależnie od tego, jaki w danym systemie obowiązuje okres budżetowy, oznacza to wygaśnięcie z końcem roku uprawnień i obowiązków wynikających z budżetu, a w szczególności prawa do wydatkowania środków finansowych. W Polsce Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest uchwalany na 4 lata, ale przez Radę Ministrów. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

25 Samorządy terytorialne sporządzają wieloletnią prognozę finansową. Dążenie do wydłużenia w różny sposób horyzontu czasowego planowania nie zmienia faktu, że budżet państwa uchwalany przez parlament pozostaje planem rocznym. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

26 1. rozdzielenie skarbu panującego na skarb publiczny i prywatny oraz 2. powstanie parlamentu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

27 1. kontrola wykorzystania dochodów publicznych zaczęła przekształcać się w projektowanie przyszłych dochodów i wydatków publicznych, autoryzowane przez parlament i przezeń kontrolowane. 2. tak ustalane zestawienia dochodów i wydatków nazwano „budżetem”, 3. pod względem prawnym ustawę zawierającą budżet państwa nazwano ustawą budżetową (w niektórych krajach także ustawą skarbową lub ustawą finansową), 4. proces tworzenia, wykonywania i kontroli budżetu państwa został unormowany przepisami prawnymi rangi konstytucyjnej oraz ustawowej (tzw. prawo budżetowe), 5. przepisy te powstały pod wpływem postulatów doktrynalnych wysuwanych pod adresem budżetu, zwanych zasadami budżetowymi. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

28 Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

29 * W drugiej połowie XVIII w., najpierw w Prusach, a potem także we Francji i w Stanach Zjednoczonych Ameryki, powstał spór o charakter prawny budżetu. Zaczęto też dowodzić naukowo (głównie G. Jellinek), że uchwalana przez parlament ustawa budżetowa jest ustawą jedynie w znaczeniu formalnym, nie wywołuje natomiast skutków materialnoprawnych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

30 * Przeciwstawił się temu Bela Feldes, węgierski profesor Uniwersytetu w Wiedniu, występując przeciwko podziałowi ustaw na formalne i materialne. Spór o budżet miał charakter polityczny. Bismarck oraz prezydenci Francji i Stanów Zjednoczonych chcieli osłabić znaczenie uchwalania budżetu państwa przez parlament. Dlatego też wszystkie późniejsze i współczesne konstytucje, z Konstytucją RP włącznie, podkreślają, że budżet państwa uchwala się w formie ustawy budżetowej. Aktowi temu nadaje się szczególny reżim prawny. Wyraża się on m.in. w odmienności tworzenia (opracowywania i uchwalania) oraz wykonywania i kontroli tego aktu, a także jego obowiązywania (czasu, dyrektywności). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

31 Należy odróżnić * prognozy i * programy od * planów, * gospodarczych (rzeczowych) i * finansowych. Budżet państwa jest przede wszystkim planem finansowym, i czasami rzeczowym (np. ustalenia liczby etatów w administracji). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

32 * Poprzez oznaczenie dochodów i przychodów w budżecie państwa określa się jedynie prognozowane ich wielkości. * Natomiast poprzez oznaczenie wydatków i rozchodów ustala się ich nieprzekraczalny limit. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

33 * Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa (art. 27 ust. 1 uofp). Nie dotyczy to jedynie wydatków budżetu państwa na subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego oraz wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego na subwencje. Dyrektywność strony wydatkowej budżetu obejmuje również wielkości dotyczące deficytu budżetowego. Nie mają natomiast dyrektywnego charakteru wielkości dotyczące nadwyżki budżetu państwa, ponieważ są to wielkości po stronie dochodów. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

34 * Elastyczność budżetu jako planu finansowego zapewnia się poprzez możliwość dokonywania zmian budżetu w toku jego wykonywania. Zmiany te mogą polegać na zwiększeniu lub zmniejszeniu uchwalonych rozmiarów budżetu, bądź też tylko na przesunięciach środków budżetowych w ramach uchwalonego budżetu (pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej). Może to nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie (art. 96 i 97 oraz art. 128). Elastyczność budżetu zapewnia również instytucja rezerw budżetowych (ogólnych i celowych). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl

35 * Planowy charakter budżetu państwa ma także znaczenie ustrojowe. Wykonywanie budżetu podlega kontroli ze strony wyznaczonych w tym celu organów (NIK - w odniesieniu do budżetu państwa i regionalnych izb obrachunkowych - w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego). Ocena wykonania bu­dżetu państwa stanowi podstawę do podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów i dla zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl