Procedura Budżetowa

Procedura budżetowa to całokształt zasad i czynności związanych z przygotowaniem projektu budżetu państwa, uchwaleniem budżetu w formie ustawy budżetowej, jego wykonywaniem i kontrolą wykonania. W poszczególnych etapach procedury budżetowej biorą udział, na zasadzie przemienności uprawnień: Organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat – na etapie uchwalania budżetu państwa oraz kontroli jego wykonania); Organy władzy wykonawczej (Rada Ministrów oraz inne organy administracji rządowej jako dysponenci części budżetowych - na etapie opracowania projektu budżetu państwa oraz jego wykonania).

Zasadnicza regulacja prawna procedury budżetowej uregulowana jest w Konstytucji (art. 146 ust. 4 pkt. 5 i 6, art. 204 ust 1 i 2 oraz art. 221-226). Konstytucja określa następujące etapy i uprawnienia: Wyłączna inicjatywa ustawodawcza ustawy budżetowej należy do RM; RM ma wyłączną kompetencję do uchwalenia projektu budżetu; RM najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem kolejnego roku budżetowego powinna przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej; Senat ma tylko 20 dni na uchwalenie poprawek do ustawy budżetowej; Prezydent RP powinien podpisać ustawę budżetową w terminie 7 dni; TK ma tylko 2 miesiące na zbadanie zgodności z konstytucją ustawy budżetowej.

7. Prezydent posiada uprawnienie do skrócenia kadencji Sejmu, jeżeli w terminie 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie przedstawiona do podpisu ustawa budżetowa; 8. Kompetencje do kierowania wykonania budżetem przyznana jest RM, która posiada także kompetencje do uchwalania zamknięcia rachunków państwowych i sprawozdania z wykonania budżetu; 9. RM ma obowiązek przedstawić sejmowi sprostanie o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od dnia zakończenia roku budżetowego; 10. NIK przedkłada Sejmowi analizę z wykonania budżetu oraz opinię w przedmiocie absolutorium dla RM; 11. Sejm ma 90 dni na udzielenie absolutorium lub jego odrzucenie, licząc od dnia w którym zostało przedłożone sejmowi sprawozdanie.

Na podstawie powyższego możemy wskazać na 4 podstawowe etapy procedury budżetowej: Opracowanie projektu budżetu państwa (Rada Ministrów, Minister Finansów, Dysponenci części budżetowych) 2. Uchwalanie budżetu Państwa (Sejm, Senat, Prezydent RP) 3. Wykonanie budżetu państwa 4. Kontrola wykonania budżetu państwa (Sejm, NIK).

Ustawa o finansach publicznych uszczegóławia procedurę uchwalania budżetu, w ten sposób, że: MF przedstawia RM założenia projektu budżetu państwa na rok następny uwzględniając ustalenia oraz kierunki działań w WPF; MF wydaje notę budżetową, czyli rozporządzenie określające szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej; Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowywaną i przedstawiają dysponenci części budżetowych; MF włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki podmiotów określonych w art. 139 ust. 2 u.f.p.; MF przedstawia RM projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem; RM uchwala projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i przedkłada do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy

Tryb prac nad ustawą budżetową szczegółowo opisuje Regulamin Sejmu RP; Projekt ustawy budżetowej Sejm kieruje do rozpatrzenia do Komisji Finansów Publicznych; Prace w Senacie nad poprawkami do budżetu koordynuje Komisja Budżetu i Finansów Publicznych; Sejm jest adresatem restrykcji finansowej określonej w art. 220 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez RM nie może powodować ustalenia przez sejm większego deficytu budżetowego niż przewidywany w projekcie ustawy budżetowej; Jeżeli ustawa budżetowa nie weszła w życie wraz z nowym rokiem budżetowym RM prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy.

Zasady wykonywania budżetu państwa Wykonywanie budżetu państwa polega na gromadzeniu dochodów i dokonywania wydatków na podstawie ustawy budżetowej. Proces ten rozpoczyna się z chwilą wejścia w życie ustawy budżetowej, a kończy się z chwilą zakończenia roku kalendarzowego. Co do zasady niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. RM może do 15 grudnia wydać rozporządzenie, iż niektóre wydatki nie wygasają wraz z upływem roku kalendarzowego i ich realizacja może zostać przesunięta nie dłużej niż do 31 marca.

Zasady wykonywania budżetu państwa Przestrzeganie zasad wykonywania budżetu jest formą ogólnej kontroli wykonywania budżetu. Można wyróżnić 9 zasad wykonywania budżetu: 1. Zasada legalności gromadzenia dochodów – oznacza, że ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa wynika z obowiązujących przepisów prawa. Najczęściej są to przepisy prawa podatkowego oraz inne przepisy z zakresu gromadzenia danin publicznych i innych dochodów publicznych.

2. Zasada terminowości gromadzenia dochodów – zasada ta opiera się na podobnych podstawach co zasada legalności gromadzenia dochodów, jednakże odwołuje się co do terminowości gromadzenia dochodów. Nawiązuje ona do potrzeby bieżącego zasilania budżetu państwa w celu zapewnienia środków na terminową realizację wydatków budżetowych. 3. Zasada terminowości realizacji zadań – zasada ta oznacza pełną realizację zadań w terminach wynikających z przepisów prawa oraz z harmonogramu realizacji budżetu. Kwestia harmonogramu uregulowana jest w art. 147 u.f.p. Harmonogram pełni funkcję organizacyjną, polegająca na kontrolowaniu dynamiki wykonania budżetu państwa z punktu widzenia zachowania bieżącej jego równowagi. 4. Zasada planowości realizacji wydatków publicznych – oznacza postulat dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem.

5. Zasada celowości dokonywania wydatków – oznacza postulat dokonywania wydatków wyłączeni w związku z realizacją określonego zadania państwa. 6. Zasada oszczędności dokonywania wydatków – łączy się z zasadą efektywności dokonywania wydatków. Zasady te nakazują wydatkowanie środków, w sposób gwarantujący osiągnięcie jak najlepszych efektów. 7. Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty – dotyczy to sytuacji wyboru najkorzystniejszej oferty wybieranej z uwzględnieniem najkorzystniejszej oferty, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych z odpowiednim uwzględnieniem art. 43 i 151 u.f.p. 8. Zasada realizacji wydatków nieprzewidzianych – dotyczy to realizacji obowiązkowych płatności wynikających z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Zasada ta gwarantuje zatem, że powyższe wydatki realizowane są w danym roku budżetowym, pomimo, że nie zostały zaplanowane w budżecie na dany rok. W praktyce dokonywane są przeniesienia wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub rezerw celowych.

9. Zasada pierwszeństwa wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa – Z zasady tej wynikają odpowiednie kompetencje Ministra Finansów w zakresie dokonywania przeniesień wydatków planowanych na obsługę długu Skarbu Państwa między częściami budżetu państwa, w których ujmuje się obsługę długu zagranicznego oraz obsługę długu krajowego Skarbu Państwa.

Zmiany budżetu i zmiany w budżecie w trakcie jego wykonywania W toku roku budżetowego przepisy dopuszczają zmianę budżetu lub zmiany w budżecie, w sytuacji niższych niż zakładano przychodach państwa lub w sytuacji pojawienia się nowych zadań, które pojawiły się w trakcie budżetu. Dokonanie zmiany budżetu wymaga zmiany treści ustawy budżetowej, zatem uchwalenia przez Sejm ustawy nowelizującej ustawę budżetową na podstawie projektu opracowanego przez Radę Ministrów. Zmiana budżetu powoduje zmianę globalnej kwoty zaplanowanych dochodów i wydatków budżetowych

Zmiany w budżecie – nie powodują zmiany globalnych kwot wydatków budżetowych i w praktyce są częściej wykorzystywane. Ustawa o finansach publicznych dopuszcza możliwość dokonania takich zmian wyłączeniu przy wykorzystaniu instrumentów finansowo prawnych enumeratywnie wskazanych. Są nimi: Przeniesienie planowanych wydatków budżetowych Zwiększenie planowanych wydatków rezerw budżetowych Blokowanie planowanych wydatków budżetowych Przeniesienie planowanych wydatków budżetowych polega na zwiększeniu limitu wydatków budżetowych w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej przy jednoczesnym zmniejszeniu i tę samą kwotę wysokości wydatków w innej podziałce klasyfikacji budżetowej. Nie powoduje to zmian w saldzie budżetu.

Zmiany w przeniesieniu nie można dokonywać dobrowolnie, jedynie w sytuacji wskazanych w ustawie. Ograniczenia podmiotowe: Oznacza to, że zmianami może posługiwać się jedynie wskazany w ustawie podmiot: - dysponenci części budżetowych; - kierownicy podległych jednostek, którzy uzyskali upoważnienie od dysponenta części budżetowej; - Minister Finansów; - ministrowie będący dysponentami więcej niż jednej części budżetowej - Prezes Rady Ministrów; - Rada Ministrów; Ograniczenie przedmiotowe polegają na wskazaniu pewnych wydatków, wobec których instrument przenoszenia planowanych wydatków nie może być stosowany albo wobec których stosowanie tego instrumentu może być uzależnione od pełnienia dodatkowych wymogów.

Zwiększenie planowanych wydatków z rezerw budżetowych Aby móc skorzystać z rezerwy, konieczne jest uprzednie przeniesienie zaplanowanych środków do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej (na podstawie decyzji). Zwiększenie zaplanowanych wydatków z zasobów rezerw budżetowych uzależnione jest zatem od wcześniejszego przeniesienia określonej kwoty wydatku z właściwej dla rezerwy ogólnej lub celowej.

Rezerwa Ogólna – cechuje ją brak wskazania jej przeznaczenia Rezerwa Ogólna – cechuje ją brak wskazania jej przeznaczenia. Podmiot uprawniony do dysponowania tą rezerwą sam decyduje o jej wykorzystaniu. Ograniczeniem stosowania rezerwy ogólnej jest zakaz stosowania rezerwy ogólnej do zadania, którego w trakcie realizacji zdania został zmniejszony budżet – w wyniku przeniesień. Przesłanką tworzenia rezerwy ogólnej jest konieczność zabezpieczenia dla sfinansowania takich wydatków budżetowych, których nie dało się przewidzieć na etapie opracowywania i uchwalania ustawy budżetowej. Rezerwa budżetowa nie może przekroczyć 0.2% wydatków zaplanowanych w budżecie. Rezerwą ogólną dysponuje, co do zasady RM.

Rezerwa celowa – przeznaczenie rezerwy celowej w trakcie jej tworzenia, w przeciwieństwie do rezerwy ogólnej, jest znane na etapie jej ustanawiania. Sumaryczna kwota rezerw celowych nie może przekroczyć 5% wydatków budżetowych ogółem. Podziału rezerwy celowej dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych, natomiast podziału rezerw przeznaczonych na zwiększenie wynagrodzeń wynikających z reorganizacji i zmiany zakresu zadań w państwowych jednostkach budżetowych dokonuje RM. Terminy podziału rezerw celowych: do 15 października – termin podstawowy. Do 20 grudnia – jest to termin szczególny, dla podziału rezerwy celowej przez MF

Ograniczenia przedmiotowe przenoszenia wydatków budżetowych Zakaz zwiększania planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, dokonywanych przez dysponentów części budżetowych lub kierowników jednostek organizacyjnych, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; Konieczność uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego na przeniesienie planowanych wydatków polehające na zmniejszeniu lub zwiększaniu wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (oprócz wydatków dot. wspólnej polityki rolnej). O udzieleniu zgody informuję się MF. Konieczność uzyskania przez dysponenta części budżetowej zgody ministra finansów na dokonanie przeniesienia planowanych wydatków w wyniku, których następuje zmniejszenie lub zwiększenie wydatków majątkowych jednorazowa o kwotę pow. 100 tyś.

4. Konieczność uzyskania przez dysponenta części budżetowej zgody MF na dokonywanie przeniesienia takich zaplanowanych wydatków, w wyniku którego następuje zwiększenie lub z zmniejszenie wydatków na inwestycje budowlane.

Blokowanie planowanych wydatków budżetowych Blokowanie wydatków – oznacza zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków. Dokonywana jest w sytuacji niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków, naruszenia zasad gospodarki finansowej czy zagrożeniu realizacji ustawy budżetowej. Blokowanie może być: okresowe lub definitywne. - Blokada definitywna dotyczy zablokowania wydatków do końca roku budżetowego i wywołuje taki sam skutek ja wygaśnięcie wydatków wraz końcem roku budżetowego.

Blokada okresowa dotyczy zablokowania wydatków w pewnym terminie Blokada okresowa dotyczy zablokowania wydatków w pewnym terminie. Po upływem okresu, na jaki nastąpiło zablokowanie środków, środki można wykorzystywać w pierwotnych limitach i z pierwotnym wykorzystaniem. Zablokowane środki mogą być utworzyć nową rezerwę celową, taka rezerwa charakteryzuje się: Jest tworzona w ciągu roku budżetowego; Nie ma ograniczenia dotycząca jej wysokości; Inne jest przeznaczenie zablokowanych środków;