Dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Governance.

Prezentacja na temat: "Dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Governance."— Zapis prezentacji:

1 dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski Governance

2 B. Guy Peters John Pierre: Dyskusja nad governance pozwala wyróżnić w tej koncepcji cztery podstawowe cechy charakterystyczne.

3 Governance Dominacja sieci W governance dominują nie formalne instytucje, lecz amorficzny zbiór aktorów posiadających wpływ na to, jakie i jak publiczne dobra i usługi będą świadczone.

4 Governance Malejąca zdolność państwa do sprawowania bezpośredniej kontroli Rząd nie kontroluje już polityki społecznej w scentralizowany sposób, chociaż nadal dysponuje władzą pozwalającą mu na nią wpływać. Ale władza ta jest dzisiaj powiązana z rządowymi umiejętnościami prowadzenia negocjacji i zawierania umów z uczestnikami sieci. Przy czym uczestnicy ci są w coraz wyższym stopniu traktowani jako równoprawni partnerzy politycznych procesów.

5 Governance Łączenie zasobów publicznych i prywatnych Współpraca aktorów publicznych i prywatnych pozwala im uzyskać zasoby, do których indywidualnie nie mają dostępu. Na przykład włączenie prywatnych spółek do realizacji programów społecznych pozwala rządowi ominąć niektóre drogie czy czasochłonne procedury. Z kolei prywatne spółki mogą nakłonić rząd do sfinansowania programów promujących interes publiczny, w które raczej nie będzie inwestował sektor prywatny.

6 Governance Korzystanie z różnorodnych instrumentów Governance charakteryzuje rosnąca gotowość wykorzystywania nowych metod przygotowywania i realizacji polityki społecznej. Dość często są to instrumenty pośrednie, takie jak wpływanie na decyzje i działania przez korzystanie z zachęt podatkowych, a nie władcze nakazy i zakazy.

7 Governance Jeżeli powyższe cechy charakteryzują governance, to można zauważyć, co zresztą czynią B. Guy Peters i J. Pierre, że governance ma wiele wspólnego z koncepcją nowego publicznego zarządzania (New Public Management – NPM).

8 Governance Governance i NPM zalecają przesunięcie władzy z biurokratycznych struktur do sieci z ich przedsiębiorczymi działaniami. Nota bene to charakterystyczne dla governance i NPM przesunięcie władzy rodzi wspólny dla obu koncepcji problem odpowiedzialności. Mianowicie, jeżeli rząd (i administracja) dysponuje mniejszą władzą i mniejszymi możliwościami, to czy jest rzeczą słuszną obciążanie go odpowiedzialnością za politykę społeczną? W przypadku odpowiedzi negatywnej pojawia się pytanie, kto powinien być odpowiedzialny za politykę społeczną? (NPM wskazuje tutaj na prawo podaży i popytu oraz konkurencję między podmiotami świadczącymi usługi publiczne).

9 Governance dr hab. Jerzy Supernat Governance i NPM wyrażają niepokój, że rząd jest zbyt odległy od obywateli i społeczeństwa, a jego organy i pracownicy nieefektywni i nieodpowiednio zachowujący się. Dla obydwu koncepcji nieefektywność jest wrodzona tradycyjnemu modelowi biurokratycznemu i obydwie starają się ją zwalczyć przez wprowadzenie konkurencji i wymuszenie większej odpowiedzialności wobec obywateli od podmiotów świadczących im usługi publiczne.

10 Governance dr hab. Jerzy Supernat Governance i NPM są zorientowane na wyniki: w przeciwieństwie do tradycyjnych modeli administracji publicznej są one – mówiąc językiem teorii systemów czy teorii komunikacji – zorientowane raczej na kontrolę wyjść (efektywność i zadowolenie obywateli-klientów) niż na wejścia (zasoby w dyspozycji organów administracyjnych).

11 Governance Governance i NPM akceptują ideę sterowania, zgodnie z którą rząd powinien raczej sterować niż wiosłować (steer rather than row)*, czyli powinien raczej ustalać ogólne cele polityczne niż angażować się w bezpośrednie działania służące ich realizacji. * Za Autorów tej słynnej frazy uważa się D. Osbornea i T. Gaeblera, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading 1992.

12 Governance Pomimo podobieństw, governance i NPM dzielą fundamentalne różnice, które nakazują – jak uważają B. Guy Peters i J. Pierre – traktować je jako różne i odrębne intelektualne koncepcje. Autorzy wskazują na pięć różnic, które nie pozwalają postawić znaku równości pomiędzy governance i NPM.

13 Governance dr hab. Jerzy Supernat Governance, dotycząc relacji pomiędzy rządem i społeczeństwem, jest koncepcją, która zawsze była nieodłączną częścią ustroju demokratycznego. Zachodnie demokracje na przykład zawsze angażowały się w partnerstwo z sektorem prywatnym. NPM w porównaniu z governance jest bardziej ideologiczne: stanowi szczególny normatywny pogląd odnośnie do tego, jak powinny zostać ukształtowane relacje pomiędzy rządem i resztą społeczeństwa. W swej istocie jest próbą zaszczepienia sektorowi publicznemu wartości korporacyjnych, jako że NPM nie widzi w sektorze publicznym żadnych uświęconych wartości kulturowych czy społecznych i odróżnia go od sektora prywatnego tylko na podstawie kryterium oferowanych produktów. Z kolei governance widzi fundamentalne różnice pomiędzy sektorami publicznym i prywatnym i uznaje, że sektor publiczny pełni wyjątkową rolę w zagwarantowaniu dobru wspólnemu właściwego miejsca w ustroju demokratycznym.

14 Governance dr hab. Jerzy Supernat Governance i NPM przyjmują różne punkty widzenia. Governance interesują procesy, podczas gdy NPM dotyczy wyników. Governance wyjaśnia proces kształtowania i realizacji polityki społecznej. Celem jest tutaj zidentyfikowanie najważniejszych aktorów i ich roli w tym procesie oraz wskazanie, jak ich zachowania i wzajemne kontakty kształtują świadczenie usług publicznych. NPM jest znacznie mniej zainteresowane procesami. W koncepcji tej nie chodzi o to, jak polityka jest kształtowana, tylko, jak dużo jest polityki. Jej celem jest efektywność i zadowolenie obywateli, to znaczy dąży do wskazania, jak dobra i usługi publiczne, które są cenione przez obywateli, mogą być świadczone przy minimalnych nakładach. Realizując swoją eksplanacyjną misję, NPM widzi oczywiście i procesy, ale tylko jako środek do celu, którym jest efektywność.

15 Governance dr hab. Jerzy Supernat Governance i NPM mają różne naukowe czy nawet filozoficzne podstawy. NPM jest w istocie teorią organizacji. Korzysta z dorobku teorii instytucjonalnej, w której znajduje dobrze rozwinięty zestaw intelektualnych narzędzi, będących kompleksową alternatywą do innego, niż proponowanego w modelu Weberowskim, organizowania świadczenia usług publicznych. Korzystając z tych narzędzi zwolennicy NPM skonstruowali koncepcję, która zorientowana jest na reformę instytucjonalną i organizacyjną. Governance jest z kolei koncepcją, którą mniej interesują instytucje, a bardziej relacje pomiędzy rządem i społeczeństwem. W takiej orientacji jest oczywiście miejsce na składnik instytucjonalny, ale governance jest znacznie mniej wroga wobec modelu Weberowskiego i nie ma nic przeciwko niemu w sytuacjach, w których uznaje go za właściwy. Governance jest w istocie teorią polityki, a przynajmniej polityczną teorią in statu nascendi. Jako swój ostateczny cel widzi autorytatywną alokację wartości, dążąc do wyjaśnienia, dlaczego rząd robi to, co robi, i ustalenia, jak może robić to lepiej.

16 Governance Governance, będąc koncepcją, która obejmuje rząd i społeczeństwo, akceptuje unikalną kulturową i polityczną rolę dóbr publicznych i sektora publicznego. Stąd przedstawiciele governance są zainteresowani zachowaniem świadczenia usług publicznych pod kontrolą rządową. I chociaż dopuszczają zmianę formy tej kontroli, aby rząd znalazł się bliżej społeczeństwa, co może oznaczać przyznanie większej roli w kształtowaniu polityki społecznej sektorowi prywatnemu, to jednak w ostateczności starają się utrzymać znaczne i jasne kompetencje rządu w odniesieniu do usług publicznych. NPM z kolei dąży do zasadniczej zmiany sektora publicznego. Mówiąc najkrócej, przedstawiciele NPM interesują się nowymi modelami publicznego zarządzania nie po to, aby zachować rządowe możliwości kontrolowania zasobów sektora publicznego, ale po to, aby zastąpić nimi Weberowską organizacyjną ortodoksję tradycyjnej administracji publicznej.

17 Governance Governance nie ma ideologicznego bagażu NPM. W szczególności governance nie ma jako swojej podstawy tego ideału czy motywacji, która właściwa jest NPM, to znaczy nie dąży do dokonania kulturalnej rynkowej rewolucji w sektorze publicznym. Natomiast NPM stanowi próbę jednostronnego narzucenia systemowi świadczenia usług publicznych korporacyjnych wartości, celów i praktyk. Takich ideologicznych celów governance nie podziela. Governance stawia ważne pytania dotyczące tego, co rząd powinien robić, i jak może to robić lepiej, ale odpowiedzi na nie niekoniecznie wskazują na konieczność wprowadzenia instytucjonalnej reformy rynkowej. Governance może nawet bardziej forsować przyznanie większych uprawnień organom administracyjnym i doprowadzenie do ich bliższej współpracy z sektorem prywatnym aniżeli do pozbawienia ich uprawnień władczych i utworzenia konkurencyjnego rynku publicznych dóbr i usług.

18 Governance dr hab. Jerzy Supernat Argumentacja, jaką przedstawili B. Guy Peters i J. Pierre na rzecz rozdzielenia i odrębnego traktowania governance i NPM, jest niewątpliwie przekonująca, ale jednocześnie nie ulega żadnej wątpliwości, że obydwie koncepcje mają liczne punkty styczne i stąd w dyskusji o jednej właściwie nie można pominąć drugiej. Nie zajmując dzisiaj stanowczego stanowiska w odniesieniu do statusu obu koncepcji i ich wzajemnych związków (chociaż wyraźnie widać, że koncepcja governance jest zamierzona szerzej aniżeli koncepcja NPM i przez to mniej konkretna), można wyrazić przekonanie, że dalsze badania nad teorią administracji publicznej przyniosą w przyszłości wyjaśnienie związków pomiędzy governance i NPM.

19 Myśl końcowa dr hab. Jerzy Supernat The government is merely a servant – merely a tempora- ry servant; it cannot be its prerogative to determine what is right and what is wrong, and decide who is a patriot and who isn't. Its function is to obey orders, not originate them. Mark Twain