Konstytucyjny system organów państwowych

Prezentacja na temat: "Konstytucyjny system organów państwowych"— Zapis prezentacji:

1

2 Konstytucyjny system organów państwowych
Część 2. Źródła prawa.

3

4

5 Konstytucyjnie wyodrębnione kategorie aktów normatywnych:
Konstytucyjna regulacja źródeł prawa odnosi się wyłącznie do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (SK 37/02). Aby akt prawny mógł zostać uznany za źródło prawa, musi spełniać szereg warunków. Musi ustanawiać normy generalne i abstrakcyjne. Jego przestrzeganie powinno być opatrzone sankcjami przymusu państwowego (SK 37/02). Konstytucyjnie wyodrębnione kategorie aktów normatywnych: akty powszechnie obowiązujące (konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe ustawy, rozporządzenie z mocą ustawy, rozporządzenie, akty prawa miejscowego) i akty wewnętrznie obowiązujące, akty prawa obowiązującego na całym terytorium państwa i akty prawa miejscowego (konstytucyjnie nienazwane), akty ustawowe i akty podustawowe, akty prawa krajowego i akty prawa międzynarodowego

6 Art. 87 Konstytucji RP Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 234 Konstytucji RP Jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy w zakresie i w granicach określonych w art. 228 ust. 3 – 5. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Rozporządzenia, o których mowa w ust. 1 mają charakter źródeł powszechnie obowiązujących.

7 Źródła powszechnie obowiązującego prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Orzeczenie TK K 25/99: Analiza Konstytucji (…) nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca w sposób zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w Konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. (…) wspomniane zamknięcie w stosunku do aktów powszechnie obowiązujących miałoby wyrażać się tym, że Konstytucja wyczerpująco wyliczałaby formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt) oraz podmioty upoważnione do ich wydawania (aspekt podmiotowy) Orzeczenie TK SK 37/02 Akty o charakterze powszechnie obowiązującym mogą regulować postępowanie wszelkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli i organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych.

8 Podmioty (organy) stanowiące powszechnie obowiązujące akty normatywne:
Sejm, Senat, Prezydent (Konstytucja, ustawy) Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister resortowy inaczej „działowy” (minister kierujący działem administracji), przewodniczący ustawowo określonych komitetów, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (rozporządzenia) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej (akty prawa miejscowego) Art. 88 Konstytucji RP Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa.

9 Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych:
ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej, akty normatywne ogłasza się niezwłocznie, dniem ogłoszenia aktu normatywnego jest dzień ukazania się organu publikacyjnego, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a 1) jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i 2) zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

10 Umowy międzynarodowe zdefiniowane w ustawie z 14 kwietnia 2000r
Umowy międzynarodowe zdefiniowane w ustawie z 14 kwietnia 2000r. o umowach międzynarodowych: Umowa międzynarodowa to porozumienie między Rzeczpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu, czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego dla spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa.

11 Rodzaje umów międzynarodowych wg ustawy o umowach międzynarodowych:
a) podlegające ratyfikacji, b) podlegające zatwierdzeniu, c) wiążące państwo w inny sposób (np. podpisanie, wymiana not). Spośród wszystkich umów międzynarodowych Konstytucja zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego jedynie ratyfikowane umowy międzynarodowe, ale na podstawie art. 9 zobowiązała się do przestrzegania wszystkich umów międzynarodowych wiążących Polskę. Kategorie ratyfikowanych umów międzynarodowych wg Konstytucji RP: A) Umowy ratyfikowane w trybie tzw. „małej ratyfikacji” – art. 89 ust. 2 . B) Umowy ratyfikowane w trybie tzw. „dużej” ratyfikacji – art. 89 ust. 1 Konstytucji RP. C) Ratyfikacja w trybie szczególnym – art. 90 Konstytucji RP.

12 Ad. A. art. 89. ust. 2 Konstytucji RP (tzw. mała ratyfikacja):
„O zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm.” Ad. B. art. 89 ust. 1 Konstytucji RP (tzw. duża ratyfikacja): „Ratyfikacja umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, 2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej, 4) znacznego obciążenia dla państwa pod względem finansowym, 5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.”

13 Ad. C) art. 90 Konstytucji RP (ratyfikacja w szczególnym trybie)
Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wyrok TK K 18/04 Przekazanie kompetencji w „niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych.

14 Wyrok TK K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przepisy Konstytucji nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne.

15 Art. 90 ust. 2 Konstytucji RP Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Art. 90 ust. 3 Konstytucji RP Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym (…)

16 Wyrok TK K 18/04 Ustawy upoważniające do ratyfikacji umowy międzynarodowej są uchwalane przy zachowaniu stosownych wymagań proceduralnych przy podejmowaniu decyzji przez Sejm i Senat. Wymagania te w zakresie objętym regulacją art. 90 ust. 1-2 Konstytucji (w odniesieniu do umów o przekazaniu kompetencji organów władzy publicznej) są znacznie podwyższone w porównaniu do wymagań dotyczących ratyfikacji o której mowa w art. 89 Konstytucji. Sejm i Senat funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród – suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 2 Konstytucji (zasada suwerenności i reprezentacji). Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w przypadku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego upoważniającego do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji organów władzy w niektórych sprawach.

17 Art. 91 Konstytucji RP Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

18 Wyrok TK K 18/04 - Polski ustrojodawca konstytucyjny stoi na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to, czy składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania prawodawcy krajowego czy też powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. - Ustrojodawca konstytucyjny świadomie więc przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. Obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego.

19 Wyrok K 18/04 Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski obowiązują więc podsystemy regulacji prawnych pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów

20 Ustawa w znaczeniu: formalnym – akt wydany przez parlament w szczególnym trybie, materialnym – akt zawierający normy prawne generalne i abstrakcyjne. Cechy ustawy: - moc prawna najwyższa po Konstytucji z krajowych aktów prawnych, - uchwalana przez parlament w szczególnej procedurze, - o charakterze ogólnym Zasada prymatu ustawy oznaczająca szczególną pozycję ustawy ze względu na wyrażaną przez nią wolę państwa przez przedstawicieli suwerena, a niekiedy wręcz przez samego suwerena (nie dotyczy to Polski, suweren bezpośrednio nie może uchwalić ustawy).

21 Trybunał Konstytucyjny na temat materii ustawowej – orzeczenie U 5/06
„w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (…). W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego (…).” „Innymi słowy – możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Przy czym minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki”

22 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K 34/99
„Ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie.” Zasada wyłączności ustawy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - wyrok TK K 28/98 „nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu(…). W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru”

23 Obszary zagadnień, które muszą być wyczerpująco uregulowane w ustawie według Konstytucji RP:
- art.31 ust. 3 Konstytucji; ustawa jako jedyna forma ograniczania praw i wolności jednostki, - art. 42 Konstytucji; ustawa jako jedyna forma regulacji z zakresu prawa represyjnego, - art. 217 Konstytucji; ustawa jako wyłączna forma dla regulacji podatkowych Wyrok TK K 50/02 Rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględniania ogólnego założenia wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Jest to pogląd, który nie zawsze jest podzielany w innych państwach europejskich, w których przyjęte jest np. upoważnienie organów egzekutywy do stanowienia aktów prawnych o mocy ustawy (np. Hiszpania, Włochy)

24 Cd. wyroku TK K 50/02 Zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. W tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw jednostki, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję – unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (…). W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii.

25 Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii. W niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (…). W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych.

26 Zakres treściowy ustawy ograniczony przez:
Konstytucję (np. art. 112: Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm.) Umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w formie ustawy, przekazujące kompetencje polskich organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. Prawo wspólnotowe (pierwotne i pochodne jako mające prymat przed prawem krajowym państw członkowskich, a więc także ustawami).

27 Zakres treściowy ustawy w ujęciu pozytywnym:
zagadnienia uznane za celowe do regulacji ustawowej przez samego ustawodawcę, obszary nakazane Konstytucją (np. art. 228 ust. 3: „Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych określa ustawa”), ok. 100 podobnych odesłań, zagadnienia dotąd regulowane aktami o mocy ustawy, zagadnienia wymuszone koniecznością doprowadzenia do zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym.

28 Rozporządzenia Art. 92 Konstytucji RP
Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia według Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: szczegółowości podmiotowej – wymóg wyraźnego wskazania podmiotu (organu) właściwego do wydania rozporządzenia (przy czym musi być to organ wskazany w Konstytucji RP), szczegółowości przedmiotowej – wymóg określenia w upoważnieniu zakresu materii (spraw) przekazanych do regulacji w drodze rozporządzenia, szczegółowości treściowej – wymóg sprecyzowania w upoważnieniu wytycznych treści rozporządzenia.

29 Konstytucyjne, enumeratywne wskazanie organów dysponujących kompetencją do stanowienia rozporządzeń:
Art. 142 ust. 1 – rozporządzenia Prezydenta RP, Art. 146 ust. 4 pkt 2 – rozporządzenia Rady Ministrów, Art. 148 pkt 3 - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, Art. 149 ust. 2 i 3 - rozporządzenia ministrów kierujących działem administracji rządowej oraz przewodniczących ustawowo określonych komitetów, Art. 213 ust. 2 – rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Przykład upoważnienia do wydania rozporządzenia: Art. 15 ust. 3 ustawy o CBA: „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w ust. 1, oraz przypadki i sposób ich stosowania, a także sposób dokumentowania przypadków ich zastosowania, uwzględniając ochronę interesów osób, wobec których środki te zostały zastosowane”

30 Wyrok TK K 28/08 „Cechą rozporządzenia, oprócz tego, że jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia, jest jego wykonawczy charakter. To znaczy, że przepisy tego aktu normatywnego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi (…). Wydawanie rozporządzenia w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w ustawie szczegółowego upoważnienia oznacza, że zadaniem rozporządzenia jest konkretyzacja norm ustawowych”. Wyrok TK SK 11/98 Rozporządzenie wydawane w celu wykonania ustawy, który „musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może być rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. Niemożność ustalenia tak rozumianego celu musiałaby prowadzić do podważenia poprawności delegacji udzielonej do wydania aktu normatywnego”

31 Rozporządzenie a system prawny – Wyrok TK K 17/08
akt wykonawczy nie może być sprzeczny nie tylko z ustawą, na podstawie której został wydany, lecz także z normami konstytucyjnymi oraz z wszelkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia; wreszcie, jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z przepisami ustawowymi. Art. 92 ust. 2 Konstytucji Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. Wyrok TK U 8/98 Należy to rozumieć jako całkowity zakaz subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń. Jedyny wyjątek tworzy sytuacja, gdy sama ustawa – w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia – dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak musi to być decyzja samego ustawodawcy, bo art. 92 ust. 2 Konstytucji wyklucza samoistne przekazywanie kompetencji prawodawczej przez organ władzy wykonawczej upoważniony do wydania rozporządzenia.

32 Prawo miejscowe Art. 94 Konstytucji RP
Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wyrok TK P 10/02 (…) Nie podlega dyskusji, że określone sprawy związane z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych mogą być normowane również w drodze aktów prawa miejscowego. (…) Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień i w granicach zawartych w ustawie. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może zatem mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego, a także administracji rządowej posiadają zatem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia.

33 Cd. wyroku TK P 10/02 Z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze. Demokratyczna legitymacja do sprawowania władzy oparta na wolnych, powszechnych i bezpośrednich wyborach stanowi istotny argument za przyznaniem szerszego zakresu kompetencji prawodawczych danemu organowi władzy publicznej. Stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu. Ustawy regulujące ustrój organów samorządu terytorialnego powierzają kompetencje prawodawcze przede wszystkim organom stanowiącym, które – zgodnie z przepisami Konstytucji są wybierane w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym. Prawo miejscowe stanowione przez organy stanowiące samorządu terytorialnego posiada zatem demokratyczną legitymację.

34 Z drugiej strony należy podkreślić, że samorząd terytorialny, w odróżnieniu od autonomii terytorialnej, nie jest formą decentralizacji władzy ustawodawczej. Organy samorządu terytorialnego nie posiadają kompetencji do stanowienia ustaw. Trybunał Konstytucyjny, rozważając zagadnienie zakresu kompetencji prawodawczych organów samorządu terytorialnego, przypominał, że „uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności do ich ustanowienia tylko w ustawie jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej, czy organom samorządu terytorialnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń”

35 należy stwierdzić, że akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. Upoważnienie ustawowe musi jednak w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym podobnie jak w przypadku rozporządzeń, powinny to być materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu. Każde upoważnienie ustawowe powinno dotyczyć ściśle określonej, jednorodnej sfery życia społecznego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada wyłączności ustawy nie wyklucza jednak powierzenia przez ustawę organom stanowiącym samorządu terytorialnego ogólnej kompetencji do stanowienia regulacji prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, a także dla spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

36 Akty wewnętrznie obowiązujące
Art. 93 Konstytucji RP 1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. 2. Zarządzenia wydawane są tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. 3. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

37 Można (…) uznać, że art. 93 nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji z 1997 r. a więc, że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego. Uzupełnianie katalogu aktów wewnętrznych może natomiast następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich aktów mogą upoważniać, gdy respektują one ogólną zasadę podległości organizacyjnej adresata aktu w systemie organów państwowych. (…) Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego.

38 O ile bowiem suma postanowień konstytucyjnych, które dotyczą źródeł prawa powszechnie obowiązującego składa się na całościowy system, oparty na pełnym zróżnicowaniu form działalności prawodawczej i podmiotów uprawnionych do wykonywania tej działalności (co w sposób oczywisty wyklucza uzupełnianie postanowień konstytucyjnych przez ustawodawcę zwykłego), to uznanie, że akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko w formach przewidzianych w art. 93 i tylko przez podmioty wymienione w tym artykule, oznaczałoby pozbawienie pozostałych organów możliwości wydawania jakichkolwiek regulacji prawnych, nawet odnoszących się tylko do jednostek (organów) tym organom podległych. Z tego względu należy uznać, że system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym (np. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej skierowane do organów wyborczych).

39 Z tego względu należy uznać, że system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym. Trzon tego systemu stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1, ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych, ale też odpowiadających charakterystyce aktu o charakterze wewnętrznym (np. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej skierowane do organów wyborczych).

40 Zarazem jednak wszystkie te akty mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.

41 Zarazem jednak wszystkie te akty mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny - i bezwzględnie wiążący - model aktu o charakterze wewnętrznym.. Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt.