Pobieranie prezentacji. Proszę czekać

Pobieranie prezentacji. Proszę czekać

1 LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA. 2 Kwestie organizacyjne (przedmiot wykładu, przebieg, warunki zaliczenia, źródła prawa, literatura) PROGRAM WYKŁADU: Powstawanie.

Podobne prezentacje


Prezentacja na temat: "1 LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA. 2 Kwestie organizacyjne (przedmiot wykładu, przebieg, warunki zaliczenia, źródła prawa, literatura) PROGRAM WYKŁADU: Powstawanie."— Zapis prezentacji:

1 1 LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA

2 2 Kwestie organizacyjne (przedmiot wykładu, przebieg, warunki zaliczenia, źródła prawa, literatura) PROGRAM WYKŁADU: Powstawanie i tworzenia prawa. Kultura prawa stanowionego. Poglądy na tworzenie prawa. Źródła prawa: powszechnie obowiązującego i wewnętrznego (art Konstytucji ). Charakterystyka podmiotów administracji o kompetencjach prawotwórczych. Tworzenie prawa przez podmioty administracji. Podmioty administracji – realizacja kompetencji legislacyjnych (organy adm. Rządowej i samorządowej, RCL, Rada Legislacyjna). Procedura prawodawcza. Technika legislacyjna – opracowanie i redagowanie aktów administracyjnych. Rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Ogłaszanie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących oraz aktów prawnych administracji publicznej. Nadzór nad aktami prawodawczymi administracji. Sądowa kontrola prawotwórstwa organów administracji. Zaliczenie.

3 3 Powstawanie i tworzenia prawa. Kultura prawa stanowionego Prawo jest jednym z najciekawszych fenomenów kultury. Wyrasta z niej, lecz także wpływa na jej kształtowanie. Oba te pojęcia pogodził ze sobą człowiek, uczynił to w celu nadania stosunkom międzyludzkim formy nakazów i zakazów, które są czynnikiem decydującym o normach postępowania- Powstanie prawa oraz jego późniejsze kształtowanie jest procesem bardzo długim, przechodzącym przez różne stadia, począwszy od prawa opartego na zwyczaju a skończywszy na prawie współczesnym. Prawo jednak nie rozwijało się na całym świecie w jednakowy sposób. Odmienności jego form można w wyraźny sposób przedstawić na podstawie kultury kontynentalnej oraz kultury common law, choć są to tylko dwie spośród wielu kultur prawnych świata.

4 4 Omawiając problematykę form tworzenia prawa, w tych dwu kulturach prawnych, konieczne jest przedstawienie podstawowych pojęć. Jednym z takich pojęć jest powstawanie prawa. Jest to termin bardzo ogólny, używany niezależnie od sposobu działań prawotwórczych, oznaczający zjawisko pojawienia się nowego prawa. Termin ten jest używany niezależnie od faktu tworzenia prawa świadomie, przez upoważnione do tego podmioty czy też jego samorzutnego powstawania. Powstawanie prawa, jest traktowane jako terminologiczne wprowadzenie do innego, istotniejszego pojęcia, jakim jest tworzenie prawa. Ma ono węższy zakres, gdyż oznacza pewną aktywność określonych podmiotów (organów państwa) do tego upoważnionych. Nie przesądza ono jednak formy tworzenia prawa. Można też powiedzieć, że tworzenie prawa jest wprowadzeniem względnej statyki w dynamiczne stosunki społeczne.

5 5 Tworzenie prawa oznacza tworzenie prawa obowiązującego. Co jest regułą prawa obowiązującego zależy od typu systemu prawa, do którego odnosi się termin tworzenie prawa". W systemach prawa stanowionego regułami tymi są reguły w dostatecznym stopniu ogólne i abstrakcyjne, sformułowane w przepisach prawa. W systemach common law, prawem są reguły jednostkowe i konkretne zawarte w decyzjach sądowych, względnie konstruowane z nich zasady rozstrzygnięcia (raliones decidendi) o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym.

6 6 Formy tworzenia prawa zostały w doktrynie podzielone na dwie podstawowe grupy : stanowienie oraz praktykę. Pierwszą z nich charakteryzuje prawodawstwo w systemach prawa ustawowego, druga - w systemach common law. Jednak takie proste rozgraniczenie stopniowo zanika, a dzieje się tak, ponieważ od szeregu lat postępuje proces wzajemnego zbliżenia obu tych kultur prawnych. Przykładem może być tworzenie prawa poprzez decyzje indywidualnych przypadków. Ta forma tworzenia prawa występuje w USA i Anglii, równolegle z prawem ustawowym, przy czym pod pewnymi względami zaciera się różnica między tymi dwoma formami prawotwórstwa. Stanowienie prawa odbywa się dwojako. Po pierwsze stanowienie prawa sensu stricto to jednostronne wydanie aktu prawotwórczego; paradygmatem stanowienia w systemach prawa ustawowego jest ustawodawstwo. Po drugie, postacią stanowienia prawa jest umowa, a więc akt co najmniej dwustronny, w którym strony ustalają obowiązujące je normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym; paradygmatem jest traktat międzynarodowy.

7 7 Praktyka jako forma tworzenia prawa przejawia się również dwojako. Po pierwsze, tworzenie prawa zwyczajowego poprzez podejmowanie decyzji przez organy państwa na podstawie reguł zwyczajowych. Jest to sankcjonowanie zwyczaju; paradygmatem jest tu rozstrzyganie spraw przez sądy na podstawie reguł zwyczajowych, do których odsyła prawo obowiązujące w systemach ustawowych. Po drugie, tworzenie precedensu przez rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, na podstawie którego rozstrzyga się inne podobne sprawy; paradygmatem jest tworzenie prawa przez decyzje sądowe o charakterze precedensowym. Kolejnym pojęciem, bardzo często tu przytaczanym, które wymaga zdefiniowania jest system prawa. System to uporządkowanie jakiejś zróżnicowanej całości w oparciu o pewne zasady. Natomiast system prawa, jeśli obowiązuje on na obszarze jakiegoś państwa to mamy na myśli całokształt obowiązujących w nim w określonym czasie norm prawnych, uporządkowany w oparciu o przyjęte kryteria.

8 8 Bardziej odpowiednim od pojęcia system, jest termin kultura. Można ją określić jako całokształt ludzkiego życia społecznego, odróżnianego od przyrody. Kultura odejmuje całokształt zobiektywizowanych elementów dorobku społecznego, wspólnych pewnym szerszym grupom społecznym i zdolnych rozszerzać się przestrzennie i czasowo. Prawo należy do szczególnie znaczących składników kultury, jest wytworem kultury i zarazem potężnym czynnikiem kulturotwórczym. Natomiast na kulturę prawną składają się trwałe, zdolne rozszerzyć się w przestrzeni i czasie instytucje i normy prawne, a także zobiektywizowane elementy świadomości prawnej, przekazywane z pokolenia na pokolenie. Z uwagi na to, że instytucje i normy prawne były i są nadal kształtowane przede wszystkim w ramach poszczególnych państw, możemy mówić o kulturach prawnych poszczególnych narodów objętych organizacjami państwowymi. Zachodzące na świecie przemiany w dziedzinie prawa, polegające na uniwersalizacji wartości prawnych oraz recepcji instytucji i norm, pozwalają na wysnucie tezy o zbliżaniu, oddzielnych jeszcze, poszczególnych państwowych kultur prawnych.

9 9 Kultura prawa stanowionego, obok anglosaskiej, dominuje w porządku prawnym świata zachodniego. Obejmuje ona obszar Europy, za wyjątkiem Anglii, oraz Ameryki Łacińskiej. Jej istotne elementy występują także w Luizjanie (USA) i Szkocji. Jak wynika z tego prostego podziału, występuje ona także, na terenach zdominowanych przez kulturę anglosaską. Istnieje wiele poglądów dotyczących początków prawa stanowionego. Niewątpliwie to dorobek prawnej kultury starożytnego Rzymu stanowi wzorzec i podstawę jego istnienia i rozwoju. Jednak najstarsze pomniki kultury prawa stanowionego pochodzą z czasów o wiele odleglejszych. Wymienić tu należy prawo sumeryjskie w zachowanych fragmentach kodeksu z około 2060 roku p.n.e., który wzorowany był prawdopodobnie na jeszcze starszym ustawodawstwie z 2400 roku p.n.e. Istota kultury prawa stanowionego wywodzi się ze szczególnej formy powstawania prawa, jaką jest stanowienie". Polega ono na procesach prawotwórczych realizowanych przez określone podmioty władzy. W szerszym sensie stanowienie prawa obejmuje też sankcjonowanie prawa zwyczajowego i uznanie prawa międzynarodowego za część prawa krajowego. Dla bardziej wyrazistego ukazania istoty prawa stanowionego odróżnia się je więc z jednej strony od prawa zwyczajowego, z drugiej od common law.

10 10 Rezultatem stanowienia prawa są normatywne akty prawne o różnej mocy, zależnej od miejsca podmiotu stanowienia prawa w hierarchii. Podmioty te mogą nadawać aktom prawnym cechy decyzji jednostronnej, dwustronnej lub wielostronnej. Wynika stąd, że w kulturze prawa stanowionego występuje wiele podmiotów uprawnionych do tworzenia prawa. Dla porównania w kulturze cammon law istnieje zasadniczo jeden główny taki podmiot - sądy. Liczba tych podmiotów, w systemie ustawowym, jest różna w poszczególnych krajach. Uwzględniając różne rodzaje hierarchicznie usytuowanych władz, wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, oczywistym jest znaczna ich ilość. Prowadzi to w konsekwencji do produkowania " wielkiej liczby aktów prawnych, często o niskiej jakości, sprzecznych ze sobą, trudnych do uzgodnienia, w których występują luki i w związku z tym często zmienianych. Tworzenie prawa w kontynentalnej kulturze przebiega według ściśle określonych procedur. Są one tym bardziej rygorystyczne, im wyższa pozycja aktu prawnego w ich hierarchii. Największymi rygorami obwarowano stanowienie prawa przez organy przedstawicielskie. Stanowienie to związane jest normami konstytucyjnymi, które określają procedurę od powstania do uchylenia aktu prawnego zachowującego prymat wśród innych aktów (idzie tu zwłaszcza o ustawę). Warto podkreślić, że na procedurze parlamentarnej wzorowane są prawotwórcze procedury władz wykonawczych (rozporządzenia) i władz lokalnych (prawo miejscowe).

11 11 Osobne miejsce w kontynentalnej kulturze prawnej zajmuje referendum prawotwórcze. Jest to plebiscytarna forma tworzenia prawa. Najbardziej dojrzałą formą prawa w kulturze prawa stanowionego, do której należy również Polska, są kodyfikacje. Są to zwykle ustawowe regulacje całej, określonej dziedziny życia. Założeniem kodyfikacji jest długotrwała stabilność spisanego prawa. W kulturze kontynentalnej bardzo istotną funkcję pełni właściwe ogłaszanie aktów prawnych. Umożliwia ono zapoznanie się obywateli z treścią aktów prawnych oficjalnie publikowanych w dziennikach ustaw i dziennikach urzędowych. Ogłaszanie np. aktów prawa miejscowego następuje także w miejscach powszechnie dostępnych. Cechą która wyróżnia kontynentalną kulturę prawną (kulturę prawa stanowionego), jest jej systemotwórczy charakter. Dąży ona do zbudowania możliwie najbardziej doskonałego systemu prawa. W hierarchii tego prawa przyznaje prymat ustawie, a wśród ustaw - konstytucji. Hierarchia aktów prawnych odzwierciedla zwykle hierarchię stanowiących je władz prawodawczych oraz wykonawczych – odpowiedzialnych za wydawania aktów prawnych wykonawczych w stosunku do ustaw.

12 12 Poglądy na tworzenie prawa. Problematyka dotycząca tworzenia prawa pojawia się w wielu doktrynach prawnych. Bierze się to przede wszystkim stąd, że sformułowanie pełnej koncepcji prawa nie jest możliwe bez wypowiedzenia się temat prawotwórstwa. Istnieją dwie podstawowe grupy poglądów na tworzenie prawa. Jedna traktuje tworzenie prawa jako wyrażenie woli prawodawcy, druga jako uznanie (odkrycie) przez prawodawcę reguł, które istnieją niezależnie od jego woli. Podstawowe założenia koncepcji woluntarystycznych wiążą tworzenie prawa z działaniem państwa oraz jego organów i innych podmiotów decydujących o treści norm prawnych, jest to więc tworzenie prawa z woli prawodawcy. Stanowisko skrajnego woluntaryzmu głosi, że prawodawca zgonie ze swoją wolą może kształtować dowolnie treść obowiązującego prawa. Zwolennicy tego stanowiska wyrażali pogląd, że działalność prawodawcza jest wytworem jego wolnej woli i stanowi instrument do osiągnięcia celów, jakie swobodnie sobie on wyznacza. Zwolennicy umiarkowanego woluntaryzmu głosili, że prawo jest wyrażeniem woli prawodawcy, jednak wola ta nie stanowi przejawu jego swobodnego wyboru. Prawodawca w swej działalności jest wielostronnie uwarunkowany. Jego poglądy na kreowanie prawa są rezultatem postawy oceniającej, jaką posiada, oraz wynikiem wiedzy jaką dysponuje.

13 13 Co najmniej od dwóch wieków wiadome jest, iż to co ustanawia się jako prawo, połączone jest nicią zależności z warunkami w jakich jest ono tworzone. Już przedmarksistowskie koncepcje podkreślały rolę materialnych czynników życia człowieka czy elementów kultury społeczeństwa, w jakim prawodawca działa. Monteskiusz upatrywał w tym klimacie czynnik decydujący o właściwościach prawa. Niemiecka szkoła historyczna wysuwając postulaty zgodności prawa z duchem narodu", rozumiała przez to ogólnie mówiąc to, co traktuje się jako uwarunkowanie prawa przez kulturę prawną, lub świadomość prawną określonego społeczeństwa. Koncepcje woluntarystyczne wysuwała też doktryna marksistowska. Prawo według marksizmu jest zespołem norm tworzonych przez państwo w celu zachowania i rozwoju stosunków społecznych dogodnych dla klasy panującej, to znaczy tej, która włada środkami produkcji. W zależności od rodzaju ustroju i związanej z tym wielkości klasy panującej, doktryna ta stosowała to założenie jako, wobec kapitalizmu, element krytyczny lub jako element pozytywny, kreujący nową rzeczywistość, wobec ustroju socjalistycznego ewoluującego w kierunku komunizmu. Woluntaryzm jaki wynika z takiego pojmowania prawa jest do pewnego stopnia ograniczony, ponieważ przyjmuje się, że prawo kształtuje stosunki społeczne, ale też je odzwierciedla.

14 14 Druga grupa poglądów na tworzenie prawa traktuje ten proces nie tyle jako tworzenie prawa, co jako odkrywanie reguł powstałych niezależnie od prawodawcy, który tylko uznaje ich moc wiążącą. Wspólne tym teoriom jest przyjęcie poglądu, że obok prawa odkrywanego przez prawodawcę istnieje jeszcze prawo, które on tworzy. W teoriach skrajnych stwierdza się, że prawo stanowione przez prawodawcę niezgodnie z prawem odkrywanym nie obowiązuje lub jego obowiązywanie jest ograniczone. Teorie umiarkowane głoszą, że prawo ustanowione nie jest nigdy niezgodne z prawem odkrywanym, nie ma więc problemu ich konfliktu. Skrajne teorie odkrywania prawa to głównie doktryny prawa natury. Źródłem prawa, według tych doktryn, jest natura człowieka, społeczeństwa lub świata. W koncepcjach klasycznych jego reguły mają charakter absolutny w tym sensie, że obowiązują wszystkich i wszędzie. Dlatego ich odkrycie przez prawodawcę, choć historycznie uwarunkowane, prowadzi do ustaleń powszechnie ważnych. Jeżeli prawodawca nie opiera się w swej działalności na regułach prawa natury to tworzy normy, które nie obowiązują, albo normy niesprawiedliwe, których przestrzeganie ze względów oportunistycznych może być wskazane, ale nie powinno być łączone z ich aprobatą.

15 15 Formy tworzenia prawa JEDNOSTRONNE STANOWIENIE PRAWA Tworzenie prawa dokonywać się może w różnych formach, albo inaczej mówiąc przez różnego rodzaju fakty prawotwórcze. Jedną z form tworzenia prawa jest jego stanowienie. Zaliczane jest ono do tak zwanych pisanych źródeł prawa "'. Terminem stanowienie prawa " określa się najczęściej sam akt stanowienia oraz zarazem niektóre konwencjonalne czynności przygotowawcze, w szczególności te, które związane są z rozważeniem oficjalnego projektu aktu prawotwórczego przez organ mający kompetencje do ustanowienia danego aktu. W ten sposób, na przykład przez stanowienie ustawy rozumie się wszystkie czynności, jakie podejmuje parlament jako całość i jego wyspecjalizowane organy od momentu przedłożenia mu projektu ustawy, czyli skorzystania przez odpowiedni podmiot z przysługującej inicjatywy ustawodawczej, oraz sam akt głosowania nad projektem. W ramach stanowienia doktryna wyróżnia dwie podstawowe formy prawotwórcze: kreowanie norm prawnych w drodze jednostronnych decyzji ( aktów ) prawotwórczych oraz w drodze umów.

16 16 Kreowanie norm prawnych w drodze jednostronnych aktów prawotwórczych, czyli stanowienie prawa sensu stricto, określa się jako doniosłą prawnie czynność konwencjonalną organu państwa, przez którą ów organ nadaje moc obowiązującą zespołowi norm generalnych i abstrakcyjnych. Jednostronność tę w tym kontekście należy rozumieć jako wyrażenie stosunku podporządkowania między stanowiącym prawo a tym, dla którego prawo jest stanowione. Dlatego też w rozważaniach teoretycznych na temat prawa jednostronnie stanowionego, nawiązuje się do modelu rozkazu w którym podkreślony jest element władczy. Najbardziej znana konstrukcja prawa opartego na modelu rozkazu pochodzi od angielskiego prawnika J. Austina. Jednak w typowej sytuacji rozkazu można zidentyfikować zarówno rozkazodawcę, jak i adresata rozkazu. Nie zachodzi to jednak w odniesieniu do tworzenia prawa w formie jego jednostronnego stanowienia, skoro prawodawca bywa indywidualnie niemal anonimowy, a adresaci prawa to ogól osób spełniają określone warunki. Aby utrzymać koncepcję rozkazu, jako modelu dla stanowienia prawa, posługiwano się koncepcją zdepersonalizowanego rozkazu " wypracowaną przez K. Olivecronę.

17 17 Charakteryzując stanowienie prawa jako czynność jednostronną, należy wskazać, że stanowiący prawo jest w swej czynności stanowienia uniezależniony od wyrażenia zgody adresatów aktu na to, by byli tym aktem związani. Nie oznacza to by stanowiący nie liczył się z akceptacją prawa przez jego adresatów. Forma jednostronnego tworzenia prawa właściwa jest dla systemu władczego. Jednak we współczesnych parlamentach demokratycznych, formalnie władcza, jednostronna forma tworzenia prawa często poprzedzona jest procedurą negocjacyjną, która tworzy warunki dla zawarcia konsensusu, a jednostronna decyzja prawodawcza, jako akt konwencjonalny, nadaje moc obowiązującą wcześniej zawartym porozumieniom. Rezultatem jednostronnego stanowienia prawa jest akt normatywny, zawierający zbiór przepisów prawnych, w których zakodowane są wzory zachowania, będące treścią normy prawnej. Stanowienie jednostronne związane jest z tworzeniem prawa wewnętrznego w danym państwie i przybiera postać legislacji, jeśli idzie o wydawanie aktów prawnych o najwyższej mocy, to znaczy ustaw. W demokratycznym państwie formę ustawy posiada akt normatywny zawierający normy prawne, a więc postanowienia o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie do ustawy treści o konkretno - indywidualnym charakterze jest niedopuszczalne.

18 18 W przypadku działań władczych polegających na jednostronnym stanowieniu prawa w formie ustaw zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Proces tworzenia aktów normatywnych, jego etapy, jest więc unormowany przez regulację prawną z konstytucją na czele. Sama Konstytucja, będąc na szczycie całego systemu prawnego danego państwa, zajmując najwyższe miejsce w hierarchii aktów normatywnych, stanowiona jest w formie ustawy, ale ustawy zasadniczej. Akt ten reguluje między innymi formę państwa, podstawowe instytucje ustroju państwowego oraz kreuje źródła prawa, przez co ma decydujący wpływ na tworzenie prawa oraz na jego formę. W demokratycznym państwie stanowienie prawa powinno odbywać się w sposób pozwalający uczestnikom procesu ustawodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. Wymagają tego dyrektywy demokratyzmu stanowienia prawa, który nie wyczerpuje się w samym przegłosowaniu projektu ustawy większością głosów, oraz racjonalności stanowienia prawa Formą subsydiarną w stosunku do ustawy w niektórych systemach prawnych są dekrety bądź inne akty z mocą ustawy, na przykład rozporządzenia. Zwykle są wydawane przez głowę państwa bądź premiera, gdy pojawia się konieczność ustawowego uregulowania pewnej sprawy, a nie może w określonym momencie dokonać tego władza ustawodawcza.

19 19 Mówiąc o kontynentalnej kulturze prawa, oraz o podstawowej formie tworzenia w niej prawa jaką jest jej stanowienie, nie sposób się nie odnieść do normy prawnej. Jest ona najmniejszym, stanowiącym strukturalną całość, elementem prawa. Jest więc regułą zachowania, która daje odpowiedź na pytania, kto, w jakich warunkach, jak powinien się zachować, i co dzieje się w przypadku niewykonania zakazu, czy nakazu podanego w sposobie żądanego zachowania. Ten rodzaj wypowiedzi prawodawcy, którą określa się normą prawną musi charakteryzować się dwiema podstawowymi cechami, to jest abstrakcyjnością i generalnością. Współcześnie formułowanie norm prawnych odbywa się niemal całkowicie przez język pisany. Akty normatywne, zawierające normy prawne, zbudowane są z podstawowych jednostek posiadających formę przepisów prawnych. W literaturze prawniczej przeważa pogląd, określający przepis prawny jako podstawową jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, będącą zdaniem w sensie gramatycznym i wyodrębnioną w tekście prawnym jako artykuł, paragraf lub ustęp. Stanowienie norm przez jednoosobowy organ państwa jest procesem stosunkowo prostszym od stanowienia prawa przez organy kolegialne, których działania są konstruowane przez reguły wyznaczające ich strukturę organizacyjną, czy też sposób podejmowania uchwał.

20 20 Organem tworzącym prawo w formie stanowienia ustaw jest parlament. Zespół reguł konstruujących jego działania jako całości, określa cały szereg prostszych czynności konwencjonalnych, które w konsekwencji mogą doprowadzić do uchwalenia ustawy. Ta zaś, musi być w takim czy innym trybie promulgowana przez głowę państwa i opublikowana, co jest również szczególnego rodzaju czynnością konwencjonalną. Tak więc powoływanie się na to, że prawodawca ustanowił normę", która z tego właśnie względu ma być uważana za prawnie wiążącą, jest ogromnym uproszczeniem złożonego obrazu procesu, składającego się na stanowienie prawa Proces tworzenia prawa, który ma w optymalny sposób rozwiązać problemy społeczne, powinien mieć racjonalny charakter. W takim procesie, w pewnym uproszczeniu, można rozróżnić: określenie celów do zrealizowania, określenie środków realizacji tych celów, dokonanie wyboru prawnego środka działania i określenie formy projektowanego aktu prawnego, a także zredagowanie tekstu tego aktu.

21 21 Z powyższym poglądem pozostaje w zgodzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Uważa on (orzeczenie z 2O.XI.1996r., K.27/95), że ustawodawca powinien w takiej formie stanowić akty ogólnie obowiązującego prawa i tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do założonego celu działalności prawodawczej. W ten sposób, Trybunał zwrócił uwagę na obowiązek prawodawcy wyboru środków służących realizacji określonego celu zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa W ujęciu proceduralnym procesu decyzyjnego tworzenia prawa, można wskazać na następującą kolejność czynności faktycznych i konwencjonalnych składających się na etapy tego postępowania. Na pierwszym miejscu należy wymienić inspirację prawodawczą (inicjatywa faktyczna). Następnie etapy to: sformułowanie projektu aktu normatywnego, wniesienie projektu aktu do właściwego stanowiącego prawo organu (inicjatywa prawna), rozpatrzenie projektu aktu, ustanowienie aktu normatywnego oraz podpisanie i ogłoszenie uchwalonego aktu prawnego.

22 22 W obrębie danego narodowego systemu prawnego normy kompetencji prawodawczej najwyższego rzędu, zawarte w aktach rangi konstytucyjnej, upoważniają naczelne organy państwowe do stanowienia norm prawnych. W Polsce przewidują dla nich kompetencje do ustanowienia dalszych upoważnień prawodawczych.W ustawie ustawodawca dokonuje upoważnień dla ministrów do wydania określonych aktów prawodawczych o charakterze wykonawczym, tj. rozporządzeń. Przy opracowywaniu i redagowaniu projektu aktu wykonawczego należy kierować się podobnymi zasadami, jak przy opracowywaniu i reagowaniu projektów aktów ustawowych, a także zasadami uwzględniającymi swoistość aktów wykonawczych. Należy pamiętać, że akty wykonawcze - w systemie prawa ustawowego - mogą być wydawane jedynie na podstawie ustaw, w ramach regulacji ustawowych i dla ich wykonania. Akt wykonawczy powinien zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie do normowania tym aktem. Przy czym, nie powinno się powtarzać przepisów ustawy.

23 23 Ciekawymi z punktu widzenia problematyki tworzenia prawa są akty prawa miejscowego. Konstytucja RP nie wymaga by byty to akty celu, wykonania ustaw", nie wskazuje też konkretnego podmiotu upoważnionego do ich stanowienia ani formy prawnej tych aktów. Jednak właściwą formą do ich stanowienia jest uchwala. Należy dodać, że to na parlamentarnej procedurze wzorowane są procedury prawotwórcze przedstawicielskich władz lokalnych, na ogól ze złagodzonymi regułami. Bardziej szczegółowe normy proceduralne wynikają z charakteru struktur państwowych. Powyższe nie oznacza wyższości samorządu stopnia wojewódzkiego nad powiatowym a tego z kolei nad gminnym. Chodzi tu raczej o zachowanie kompleksowości rozwiązań legislacyjnych, np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwalany przez radę gminy – powinien być spójny z planem wojewódzkim – uchwalanym przez sejmik.

24 24 Stanowienie prawa sensu stricto, określane jako jednostronne wydanie aktu prawotwórczego, jest ujmowane jako stanowienie norm w dostatecznym stopniu ogólnych i abstrakcyjnych. W krajach kultury prawa kontynentalnego stanowi to jedną z różnic między tworzeniem prawa przez jego stanowienie a stosowaniem prawa. Orzeczenie sądu czy decyzja organu administracyjnego również jednostronnie tworzą normę, ale jest to norma jednostkowa i konkretna. Dla porównania, nie da się w anglosaskiej kulturze prawnej precyzyjnie oddzielić pojęć tworzenia i stosowania prawa, skoro może ono powstawać w drodze podejmowania indywidualnych decyzji precedensowych czyli stosowania prawa.

25 25 UMOWA JAKO FORMA TWORZENIA PRAWA Drugą formą tworzenia prawa przez stanowienie jest umowa, a więc akt co najmniej dwustronny. Strony uczestniczące w umowie ustalają obowiązujące je normy, o charakterze w dostatecznym ogólnym i abstrakcyjnym, na podstawie konsensusu. Mimo że umowa dochodzi do skutku przez oświadczenie woli dwóch lub więcej stron, stanowi ona samodzielną i integralną całość. Nie można jej rozłączyć na kilka jednostronnych czynności prawnych, bowiem ona sama jest określonym rodzajem czynności prawnych. Bardzo istotnym składnikiem", dla właściwego zawarcia umowy jest konsens stron. Aby mógł on realnie zaistnieć konieczne jest stwierdzenie, że miarodajny dla prawa jest przede wszystkim taki sens, jaki strony jednolicie danemu oświadczeniu rzeczywiście przypisały. Odpowiednio do tego konsens dojdzie do skutku, gdy tak ustalone znaczenia oświadczeń woli stron są ze sobą zgodne. Należy przy tym mieć na względzie, że umowa dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenia woli wszystkich jej uczestników. Brak konsensusu określa się w języku prawniczym mianem dyssensu. Powszechnie rozróżnia się dyssens jawny i ukryty w zależności od tego, czy strony są świadome lub nieświadome braku zgodności swych oświadczeń woli.

26 26 Umowa jako forma stanowienia prawa występuje współcześnie szeroko w dziedzinie międzynarodowego prawa publicznego. Prawo to powstaje poprzez zawieranie umów między państwami - stronami. Wymienia się tu dwie ich grupy: dwustronne (bilateralne), wiążące dwa państwa oraz wielostronne (multilateralne), wiążące większą ilość państw. Państwa bezpośrednio zawierają umowy lub w określonej procedurze przyłączają się do już zawartych. Umowa taka, jako forma tworzenia prawa, ma znaczenie w sytuacjach, w jakich formułuje normy ogólne i abstrakcyjne, które regulują zachowanie obywateli. Każdemu państwu jako podmiotowi w stosunkach międzynarodowych przysługuje kompetencja zawierania umów międzynarodowych. Zawierając umowę (traktat) państwo zobowiązuje się do realizowania wynikających z niej postanowień nie tylko w stosunkach zewnętrznych, ale i w krajowym porządku prawnym. Zgodę na zawarcie traktatu, zgodnie z postanowieniami Wiedeńskiej Konwencji o Prawie Traktatów, państwo może wyrazić przez przyjęcie, zatwierdzenie, ratyfikację lub przystąpienie do umowy. Procedura kończąca się decyzją o przyjęciu postanowień umowy jest przynajmniej częściowo uregulowana w krajowych aktach normatywnych najwyższej rangi. Zalicza się do niej podpisanie umowy, wymianę dokumentów lub podpisanie ich przez szefów państw lub rządów, a następnie zatwierdzenie przez parlament bądź ratyfikację przez głowę państwa.

27 27 W polskim systemie prawnym pozycja umów międzynarodowych, od czasu uchwalenia w 1997 roku konstytucji, uległa ustabilizowaniu. A stało się tak dlatego, że ustawa zasadnicza RP umieściła je w rozdziale III pod tytułem Źródła prawa i ich hierarchia. Czytamy tam, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są miedzy innymi ratyfikowane umowy międzynarodowe (art. 87 ust. 1). Jeśli należą one do kategorii umów, które dla swojej ratyfikacji wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, są stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo przed ustawami w razie kolizji z ich przepisami. Tym samym ich prawotwórcza rola może być donośniejsza od ustaw. Konstytucja RP określa zakres przedmiotowy umów międzynarodowych, których ratyfikacja i wprowadzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89). Ma to miejsce, jeżeli umowa dotyczy spraw najwyższej wagi państwowej, między innymi: pokoju, sojuszy, układów politycznych i wojskowych, wolności, praw lub obowiązków obywatelskich, członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej.

28 28 TWORZENIE SIĘ PRAWA ZWYCZAJOWEGO Tworzenie prawa zwyczajowego zawiera się w bardziej ogólnym terminie - tworzenie prawa przez praktykę" i jest faktem prawotwórczym bardzo złożonym. Polega on na tym, że w danej społeczności kształtuje się praktyka określonego postępowania w określonych okolicznościach a zarazem powstaje w tej społeczności przekonanie, iż postępowanie to jest zgodne z normami które nazywa się normami zwyczajowym. Normy zwyczajowe kształtują się spontanicznie. Jeżeli przy tym w doktrynie prawniczej ukształtuje się przekonanie, że określona norma zwyczajowa wyznacza zachowania, które powinny być realizowane jako prawnie obowiązujące a przekroczenie tej normy powinno być sankcjonowane przez organy państwa, ponadto jeśli organ państwa podejmie decyzję na podstawie tej zwyczajowo ukształtowanej normy, to wówczas tworzy się tak zwane prawo zwyczajowe. Jest to prawo w tym sensie, że reguły zwyczajowe zostają powiązane z działalnością przymusowego aparatu państwowego.

29 29 Podjęcie przez jakiś organ państwowy decyzji na podstawie normy zwyczajowej jest aktem uznania owej normy, określany także jako sankcjonowanie zwyczaju. Uznanie owej normy nie jest czynnością kreującą, to znaczy, kształtującą jej treść, ale czynnością przez którą ta norma zostaje włączona do obowiązującego systemu prawa. Sankcjonowanie zwyczaju przez bardzo długi okres było podstawową formą tworzenia prawa w średniowiecznej Europie. Prawo stanowione pojawia się dopiero razem z powstaniem scentralizowanej władzy państwowej i staje się podstawową formą tworzenia prawa w państwach kapitalistycznych, za wyjątkiem Anglii i innych państw, które tak jak ten kraj, wywodzą się z kultury common law. Proces kształtowania się i rozwoju prawa w tych państwach poszedł swoja własną drogą. Tam formą tworzenia prawa przez praktykę jest tworzenie precedensu. Zwyczaje są w doktrynie ujmowane jako reguły, które powstają w społeczeństwie żywiołowo i traktowane są jako obowiązujące do jakiegoś dostatecznie długiego czasu.

30 30 Konstytucyjne źródła prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r. w rozdziale III (art. od 87 do 94) określa źródła prawa: Art Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. 2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. 3. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa.

31 31 Art Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy: 1)pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, 2)wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3)członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej, 4)znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, 5)spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. 2. O zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm. 3. Zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa.

32 32 Art Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. 2. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. 3. Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

33 33 Art Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Art Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. 2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

34 34 Art Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. 2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. 3. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Art. 94. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

35 35 Charakterystyka podmiotów administracji o kompetencjach prawotwórczych Podmioty te można podzielić ze względu na ich siłę prawotwórczą na: władcze i doradcze. Podmioty władcze to: Rada Ministrów, Prezes RM, poszczególni ministrowie, terenowe orany administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego. Podmioty doradcze to: Rada Legislacyjna, Rządowe Centrum Legislacji, Zespół do spraw Jakości Regulacji Prawnych.

36 36 Rada Ministrów Art. 146 Konstytucji RP stanowi, że : 1. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. 3. Rada Ministrów kieruje administracją rządową. 4. W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności: 1)zapewnia wykonanie ustaw, 2)wydaje rozporządzenia, 3)koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, 4)chroni interesy Skarbu Państwa, 5)uchwala projekt budżetu państwa, 6)kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, 7)zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, 8)zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,

37 37 9)sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, 10)zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe, 11)sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej, 12)określa organizację i tryb swojej pracy. Art. 147 Konstytucji RP stanowi, że : 1. Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. 2. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. 3. Prezes i wiceprezes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra. 4. W skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Zadania, kompetencje i organizację RM zawiera USTAWA z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r., nr 24, poz. 199 j.t.) oraz UCHWAŁA Nr 49 RADY MINISTRÓW z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2002 r., nr 13, poz. 221)

38 38 Prezes Rady Ministrów Art. 148 Konstytucji RP stanowi, że : Prezes Rady Ministrów: 1)reprezentuje Radę Ministrów, 2)kieruje pracami Rady Ministrów, 3)wydaje rozporządzenia, 4)zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, 5)koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, 6)sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, 7)jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.

39 39 Ministrowie i Wojewoda Art. 149 Konstytucji RP stanowi, że : 1. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. 2. Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia. Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra. 3. Do przewodniczącego komitetu, o którym mowa w art. 147 ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej. Art. 152 Konstytucji RP stanowi, że : 1. Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda. 2. Tryb powoływania i odwoływania oraz zakres działania wojewodów określa ustawa (z o Wojewodzie i administracji rządowej w województwie).

40 40 SAMORZĄD TERYTORIALNY Art. od 163 do 166 Konstytucji RP stanową, że : Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. 1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. 2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego (Powiat) i regionalnego (Województwo samorządowe) określa ustawa. 3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. 1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. 2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. 1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. 2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. 3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.

41 41 Ustawy samorządowe USTAWA z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz j.t.), USTAWA z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz j.t.), USTAWA z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz j.t.).

42 42 Jako przykład organizacji i funkcjonowania organów j.s.t. w zakresie legislacji administracyjnej posłuży gmina. Organami gminy są: 1)rada gminy, 2)wójt (burmistrz, prezydent miasta). Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym: 1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. 2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1)wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2)organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3)zasad zarządu mieniem gminy, 4)zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

43 43 3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 4. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Art. 41 ustawy o samorządzie gminnym: 1. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. 2. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. 3. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.

44 44 4. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. 5. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu. Art. 42 ustawy o samorządzie gminnym: Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499).

45 45 Prawo miejscowe, podobnie jak inne źródła powszechnie obowiązującego prawa, podlega rygorom proceduralnym, określającymi zasady i tryb postępowania w procesie stanowienia prawa. Poszczególne etapy stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego determinowane są przepisami wyższego rzędu oraz lokalną specyfiką funkcjonowania i organizacji poszczególnej jednostki samorządowej.

46 46 Inicjatywa uchwałodawcza Pierwszy etap procedury prawotwórczej stanowi inicjatywa uchwałodawcza. Ustawy nie wskazują (poza organem wykonawczym) katalogu podmiotów uprawnionych do inicjowania procesu prawotwórczego w jednostkach samorządu terytorialnego. Katalog taki jest szczegółowo ustalany w ramach regulacji statutowych jednostki; są to zazwyczaj: organ wykonawczy, przewodniczący organu stanowiącego, komisja, klub, koło lub grupa radnych. Przepisy statutu powinny w miarę możliwości szeroko określić krąg podmiotów uprawnionych do podjęcia inicjatywy uchwałodawczej. Podmioty te zgłaszają przewodniczącemu organu stanowiącego projekt aktu prawa miejscowego wraz z uzasadnieniem. Należy podkreślić, że projekty zgłoszone przez inne podmioty niż organ wykonawczy wymagają opinii tego organu. Organ wykonawczy ma wyłączna inicjatywę zagaszania wymienionych w ustawach projektów uchwał, na przykład projektu uchwały budżetowej. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że na przykład działający permanentnie wójt jest najlepiej przygotowanym podmiotem do wnoszenia określonych aktów, które często wymagają przy opracowywaniu szczegółowej wiedzy i dostępu do informacji zgromadzonych w zasobach urzędu.

47 47 Kolejny etap stanowi skierowanie projektu uchwały przez przewodniczącego rady do odpowiedniej komisji działającej przy organie stanowiącym. W praktyce odbywa się to przy pomocy dekretacji odpowiedniego projektu do przewodniczącego właściwej komisji: wprowadza on do porządku posiedzenia punkt poświecony rozpatrzeniu i zaopiniowaniu przedłożonego projektu. Oprócz przekazania projektu przewodniczącemu komisji treść proponowanego aktu powinno się wysłać w trybie konsultacji na przykład do zainteresowanych mieszkańców (ich organizacji) oraz do lokalnej komisji współpracy wielosektorowej. Podczas posiedzeń komisji projekt uchwały jest prezentowany i uzasadniany przez wnioskodawców, oraz odbywa się – wyrażane w glosowaniu – opiniowanie aktu. Posiedzenie komisji oraz dyskusja nad projektem uchwały stanowią bardzo istotne ogniwo samorządowego procesu legislacyjnego. To właśnie podczas dyskusji ścierają się poglądy zwolenników i przeciwników wniesionego projektu. Często udział partnerów społecznych oraz ekspertów w dyskusji skłania radnych do stonowania i równoważenia interesów, co w konsekwencji może prowadzić do zawierania kompromisów. Po omówieniu danego projektu mogą (i często bywają) naniesione poprawki, które stanowią prognozę kompromisowego głosowania podczas sesji rady.

48 48 Zakończenie etapu opiniowania uchwały staje się sygnałem dla przewodniczącego rady do wprowadzenia zaopiniowanego projektu uchwały do porządku obrad sesji organu stanowiącego. Należy podkreślić, że sesja rady jako organu kolegialnego oraz pochodzącego z bezpośrednich wyborów jest jawna i dostąp mieszkańców do jej obrad jest powszechny. Głosowania odbywają się co do zasady jawnie oraz w oparciu o zwykłą większość głosów (więcej za niż przeciw). Podjęcie uchwały wiąże się z koniecznością jej podpisania i przesłania jej w ciągu 7 dni od podjęcia do wojewody jako organu nadzoru; weryfikuje on treść aktu prawa miejscowego pod katem zgodności z prawem. Organ nadzoru ma 30 dni na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie z przesłaniem aktu prawa miejscowego do wojewody następuje oddanie aktu do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

49 49 W przypadku przepisów porządkowych tryb ich podejmowania wynika ze specyfiki zaistniałych okoliczności. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym można podejmować w dwóch – występujących łącznie – przypadkach, to jest zagrożenia życia i zdrowia członków wspólnoty lokalnej (gmina, powiat), Środowiska naturalnego (powiat) oraz występowania tak zwanej luki w prawie, czyli braku przepisów prawnych regulujących tryb postępowania w danej sytuacji. Wyjątkowość okoliczności determinujących podejmowanie aktów prawa miejscowego znajduje także odzwierciedlenie w szczególnym trybie legislacyjnym przepisów porządkowych. Przesłanki powodujące konieczność wydania aktu prawa miejscowego o charakterze przepisów porządkowych występują zazwyczaj nagle, co powoduje często, że organem wydającym przepis porządkowy jest działający permanentnie organ wykonawczy.

50 50 Należy także rozróżnić inicjatywę uchwałodawcza od wniosku o podjęcie inicjatywy. Inicjatywę prawotwórcza mogą zgłosić jedynie podmioty do tego uprawnione; podlega ona także określonej procedurze legislacyjnej. Wniosek może natomiast złożyć każdy inny podmiot (osoba), ale o jego dalszym biegu – przekształceniu w formalna inicjatywę uchwałodawczą decyduje podmiot posiadający uprawnianie do zgłaszania projektu aktu prawa miejscowego. Należy podkreślić, że nawet w przypadku, kiedy przepisy statutowe nie przewidują zgłaszania projektów przez samych mieszkańców czy ich organizacje, korzystanie z prawa do zgłaszania wniosków może przynieść pożądane efekty.

51 51 Proces tworzenia prawa miejscowego Konstytucyjna zasada jawności działania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych ma zastosowanie w administracji samorządowej do organów stanowiących, to jest do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Rozwinięcie przepisu konstytucyjnego znalazło się w samorządowych ustawach ustrojowych dopiero przy nowelizacji tych ustaw, dokonanych ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie z dnia 11 kwietnia 2001 roku. Dodano wówczas artykuły (11b ustawy gminnej, 8a ustawy powiatowej, 15b ustawy wojewódzkiej) dotyczące jawności działania organów samorządowych, wyrażającej się w szczególności prawem obywateli do uzyskiwania informacji, prawem wstępu na sesje organów stanowiących i posiedzeń ich komisji oraz dostępem do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych.

52 52 Odstępstwo od zasady jawności, czyli utajnienie obrad, nie może być kwestią rozstrzyganą w przepisach statutowych, musi wynikać wprost z przepisu ustawy. Regułą jest też dokonywanie jawnych rozstrzygnięć podczas głosowania. Ustawy ustrojowe przewidują jednak wyjątki. Zgodnie np. z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ stanowiący gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Ich odwołanie następuje w tym samym trybie (art. 19, ust. 4). Rada gminy podejmuje też w głosowaniu tajnym uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Wójta (art. 28a, ust. 3 i 5 oraz art. 28b, ust. 3 i 4). Inaczej wygląda sytuacja w przypadku działalności wykonawczych organów jednostek samorządowych. Nie spełniają one bowiem jednoczenie kryteriów kolegialności i posiadania legitymacji w postaci wyborów powszechnych. Co prawda w gminie organ wykonawczy od roku 2002 pochodzi z wyborów powszechnych, ale jest jednoosobowy (wójt, burmistrz, prezydent miasta).

53 53 W powiecie i samorządowym województwie organ wykonawczy jest kolegialny, ale wybierany jest pośrednio przez organ stanowiący. W tym przypadku właściwe jest wyodrębnienie jawności zewnętrznej oraz jawności wewnętrznej. Jawność zewnętrzna, rozumiana jako prawo uczestniczenia w pracach organów, jest zatem niemożliwa do realizacji w przypadku samorządowej egzekutywy. Nie wyklucza to jednak możliwości zapraszania przez wójta czy przewodniczącego zarządu innych osób, nie będących członkami organu. Mówimy bowiem w tym przypadku o braku jawności (zewnętrznej), a nie o tajności działania organu. Jawność wewnętrzna, rozumiana jako możliwość zapoznania się z efektami działalności organów wykonawczych, pozwala jednak na monitorowanie aktywności samorządowej egzekutywy poprzez jawność wyników podejmowanych rozstrzygnięć.

54 54 Ważnym zagadnieniem, związanym głównie z działalnością organu uchwałodawczego, jest stanowienie prawa miejscowego, którego akty zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji należą do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej (na obszarze właściwości organów, które je wydały). Status źródła powszechnie obowiązującego prawa powoduje konieczność szczególnego trybu procesowania z szerokim uwzględnieniem zasady jawności i regulacji Rozporządzania PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), w zakresie prawa miejscowego j.s.t.

55 55 Rada Legislacyjna Art. 14. USTAWY z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów stanowi, że : 1. Przy Prezesie Rady Ministrów działa Rada Legislacyjna – jako Organ wewnętrzny Rady Ministrów. 2. Prezes Rady Ministrów powołuje członków Rady Legislacyjnej. 3. Prezes Rady Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, zadania oraz szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania Rady Legislacyjnej. 4. Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej; 5. Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki.

56 56 ROZPORZĄDZENIE PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 23 lutego 1998 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. § 1. Rada Legislacyjna, działająca przy Prezesie Rady Ministrów, zwana dalej "Radą", jest organem opiniodawczo-doradczym Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach stanowienia prawa i oceny jego stanu w określonych dziedzinach. § 2. Zadania określone w § 1 Rada wykonuje przez: 1)dokonywanie okresowych ocen stanu prawa w określonych dziedzinach, z uwzględnieniem wymogu dostosowywania do norm konstytucyjnych oraz stopnia harmonizacji prawa polskiego z wymogami prawa Wspólnot Europejskich, 2)opiniowanie projektów ustaw opracowywanych z inicjatywy Rządu i założeń do projektów ustaw o szczególnej doniosłości społecznej, ekonomicznej lub prawnej, a także projektów podstawowych aktów wykonawczych,

57 57 3)opiniowanie projektów o szczególnej doniosłości, opracowywanych z inicjatywy posłów, Senatu lub Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, skierowanych w celu zajęcia stanowiska przez Rząd lub opiniowanie stanowiska Rządu o tych projektach, 4) formułowanie propozycji i wyrażanie opinii dotyczących metod i sposobów rozwiązywania problemów związanych ze stosowaniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza dostosowywania prawa do wymogów konstytucyjnych, 4a) formułowanie propozycji i wyrażanie opinii dotyczących metod i sposobów wdrażania prawa Unii Europejskiej, 5) opiniowanie projektów programu prac legislacyjnych Rządu oraz harmonogramu realizacyjnego tego programu, 6)formułowanie opinii i wniosków w podstawowych sprawach związanych z procesem stanowienia prawa, 7)ocenę stosowania niektórych ustaw w celu oceny skuteczności przyjętych rozwiązań prawnych.

58 58 § Rada wykonuje zadania z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, przewodniczącego stałego komitetu Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesa Rządowego Centrum Legislacji lub Sekretarza Rady Ministrów. 2. Rozpatrywanie spraw następuje w terminach wskazanych przez kierujących te sprawy do Rady, z uwzględnieniem zasad określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. § Organami Rady są przewodniczący Rady i prezydium Rady (…). § 12. Opinie lub wnioski Rady są przedstawiane Prezesowi Rady Ministrów niezwłocznie po ich uchwaleniu. Odpisy opinii, ocen i wniosków doręcza się przewodniczącemu stałego komitetu Rady Ministrów, Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, Sekretarzowi Rady Ministrów, a także Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji.

59 59 Rządowe Centrum Legislacji Art. od 14a do 14 i USTAWY z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów stanowią, że : Art. 14a. Przy Prezesie Rady Ministrów działa Rządowe Centrum Legislacji jako państwowa jednostka organizacyjna podległa Prezesowi Rady Ministrów – będąc o rganem wewnętrznym Rady Ministrów. Art. 14b. Rządowe Centrum Legislacji, zwane dalej "Centrum", zapewnia koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej. Art. 14c. Centrum zapewnia obsługę prawną Rady Ministrów poprzez: 1)opracowywanie rządowych projektów ustaw na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów, chyba że na podstawie odrębnych przepisów opracowywanie określonych rodzajów projektów ustaw należy do właściwości innych podmiotów; 2)opracowywanie stanowisk prawno-legislacyjnych do rządowych projektów aktów prawnych innych niż określone w pkt 1 oraz do projektów założeń projektów ustaw; 3)opracowywanie pod względem legislacyjnym rządowych projektów aktów prawnych innych niż określone w pkt 1, skierowanych do rozpatrzenia przez Radę Ministrów, w tym poprzez ich ocenę pod względem prawnym i redakcyjnym przez Komisję Prawniczą prowadzoną przez Centrum;

60 60 4)analizowanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Sądu Pierwszej Instancji w szczególności w zakresie wpływu na polski system prawa; 5)koordynowanie pod względem prawnym i formalnym przebiegu uzgodnień rządowych projektów aktów prawnych; 6)redagowanie i udostępnianie, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"; 7)współdziałanie z ministrem właściwym do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej w sprawie dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej i jego wykonywania; 8)współdziałanie z Radą Legislacyjną w zakresie opiniowania rządowych projektów aktów normatywnych pod względem ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz spójności z polskim systemem prawa; 9)monitorowanie wydawania przez organy administracji rządowej przepisów wykonawczych do ustaw; 10) wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach lub wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów.

61 61 Art. 14e. 1. Centrum kieruje Prezes Centrum przy pomocy wiceprezesów Centrum oraz dyrektorów komórek organizacyjnych Centrum. 2. Prezesa Centrum powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Centrum. 2a. Stanowisko Prezesa Centrum może zajmować osoba, która: 1)ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra; 2)jest obywatelem polskim; 3)korzysta z pełni praw publicznych; 4)nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 5)posiada kompetencje kierownicze; 6)posiada co najmniej 6-letni staż pracy, w tym co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym;

62 62 7)posiada wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości Centrum. 2b. Informację o naborze na stanowisko Prezesa Centrum ogłasza się przez umieszczenie ogłoszenia w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie Centrum oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Centrum i Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ogłoszenie powinno zawierać: 1)nazwę i adres Centrum; 2)określenie stanowiska; 3)wymagania związane ze stanowiskiem wynikające z przepisów prawa; 4)zakres zadań wykonywanych na stanowisku; 5)wskazanie wymaganych dokumentów; 6)termin i miejsce składania dokumentów; 7)informację o sposobach oceny kandydatów. 2c. Termin, o którym mowa w ust. 2b pkt 6, nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 2d. Nabór na stanowisko Prezesa Centrum przeprowadza zespół, powołany przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, liczący co najmniej 3 osoby, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię wyłonienia najlepszych kandydatów. W toku naboru ocenia się doświadczenie zawodowe kandydata, wiedzę niezbędną do wykonywania zadań na stanowisku, na które jest przeprowadzany nabór, oraz kompetencje kierownicze.

63 63 2e. Ocena wiedzy i kompetencji kierowniczych, o których mowa w ust. 2d, może być dokonana na zlecenie zespołu przez osobę niebędącą członkiem zespołu, która posiada odpowiednie kwalifikacje do dokonania tej oceny. 2f. Członek zespołu oraz osoba, o której mowa w ust. 2e, mają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru. 2g. W toku naboru zespół wyłania nie więcej niż 3 kandydatów, których przedstawia Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 2h. Z przeprowadzonego naboru zespół sporządza protokół zawierający: 1)nazwę i adres Centrum; 2)określenie stanowiska, na które był prowadzony nabór, oraz liczbę kandydatów; 3)imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż 3 najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze; 4)informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 5)uzasadnienie dokonanego wyboru albo powody niewyłonienia kandydata; 6)skład zespołu.

64 64 2i. Wynik naboru ogłasza się niezwłocznie przez umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Centrum i Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Informacja o wyniku naboru zawiera: 1)nazwę i adres Centrum; 2)określenie stanowiska, na które był prowadzony nabór; 3)imiona, nazwiska wybranych kandydatów oraz ich miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego albo informację o niewyłonieniu kandydata. 2j. Umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ogłoszenia o naborze oraz o wyniku tego naboru jest bezpłatne.", 3. Prezes Centrum wykonuje czynności ze stosunku pracy wobec osób zatrudnionych w Centrum oraz inne czynności przewidziane w obowiązujących ustawach dla kierownika urzędu. 4. Wiceprezesów Centrum powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek Prezesa Centrum. Prezes Rady Ministrów odwołuje wiceprezesów Centrum. 5. Zespół przeprowadzający nabór na stanowiska, o których mowa w ust. 4, powołuje Prezes Centrum. 6. Do sposobu przeprowadzania naboru na stanowiska, o których mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio ust. 2a-2j

65 65 Art. 14g. 1. Wymagania kwalifikacyjne dotyczące legislatorów określają odrębne przepisy. 2. Prezes Rady Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania oraz wymagania kwalifikacyjne pracowników Centrum, z uwzględnieniem ust. 1. Art. 14h. 1. Centrum prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych dla jednostek budżetowych. 2. Prezes Centrum dysponuje środkami budżetu państwa przeznaczonymi na finansowanie Centrum. Art. 14i. 1. Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, nadaje Centrum statut, w którym określa jego organizację wewnętrzną. 2. Prezes Centrum nadaje Centrum regulamin organizacyjny, który określa zakres zadań i tryb pracy jego komórek organizacyjnych. 3. Prezes Centrum może tworzyć i znosić stałe lub doraźne komisje oraz rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze w sprawach należących do zakresu działania Centrum, określając ich nazwę, cel utworzenia, zakres zadań, skład i tryb pracy.

66 66 STATUT RZĄDOWEGO CENTRUM LEGISLACJI § 1. Rządowe Centrum Legislacji, zwane dalej "Centrum", jest państwową jednostką organizacyjną, zapewniającą koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej. § Centrum kieruje Prezes Centrum przy pomocy wiceprezesów Centrum oraz dyrektorów komórek organizacyjnych wymienionych w § Prezes Centrum ustala zakres czynności osób wymienionych w ust Prezes Centrum może upoważnić osoby, o których mowa w ust. 1, a także innych pracowników Centrum, do prowadzenia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (…)

67 67 Zespół do Spraw Jakości Regulacji Prawnych ZARZĄDZENIE Nr 70 PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie Zespołu do Spraw Jakości Regulacji Prawnych (M.P ) stanowi, że Zespół jest organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów. Do zadań Zespołu należy: 1)opracowywanie projektów stanowisk Rządu Rzeczypospolitej Polskiej prezentowanych w instytucjach Unii Europejskiej w sprawach dotyczących reformy regulacji oraz przygotowywanie w tych sprawach projektów wniosków i propozycji zgłaszanych przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej; 2)podejmowanie działań zmierzających do adaptacji do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej najlepszych doświadczeń w zakresie reformy regulacji wypracowanych w instytucjach Unii Europejskiej bądź w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej; 3)podejmowanie działań związanych z upraszczaniem prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego pod względem eliminowania zbędnych barier i procedur administracyjnych dla podmiotów;

68 68 4)współpraca z Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w zakresie reformy regulacji; 5)wykonywanie analiz obowiązujących i projektowanych aktów prawnych pod względem ich przejrzystości, stosowania i skuteczności, a także równego traktowania podmiotów; 6)opracowywanie propozycji działań organów administracji rządowej w zakresie ustaleń wynikających z analiz, o których mowa w pkt 5; 7)opracowywanie propozycji działań w celu wzmocnienia systemu oceny skutków regulacji (OSR); 8)udostępnianie informacji oraz rozpowszechnianie wiedzy, w tym przez internet, o metodach i sposobach dokonywania oceny skutków regulacji w oparciu o wzorce wypracowane w Unii Europejskiej oraz OECD; 9)rozpatrywanie innych spraw związanych z jakością regulacji prawnych zleconych przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów.

69 69 Procedura legislacyjna (prawodawcza) rządu Rada Ministrów przygotowuje i kieruje do parlamentu projekty ustaw. Prace nad rządowym projektem ustawy przebiegają następująco: Ministerstwo przygotowuje założenia do projektu ustawy i umieszcza je na stronie internetowej swojego Biuletynu Informacji Publicznej. Założenia są dokumentem ogólnym, zawierającym jedynie opis proponowanych zmian w danej sprawie. Pozostałe ministerstwa, w ramach tzw. konsultacji międzyresortowych, zapoznają się z założeniami i przekazują swoje uwagi. Uwagi mogą także zgłaszać partnerzy społeczni, np. związki zawodowe czy organizacje pracodawców, podczas konsultacji społecznych. Założenia projektu ustawy opiniuje stały Komitet Rady Ministrów. Zgodność projektu ustawy z prawem unijnym sprawdza Komitet Europejski Rady Ministrów.

70 70 Założenia trafiają pod obrady rządu. Po ich przyjęciu przez Radę Ministrów Rządowe Centrum Legislacji pisze ostateczny projekt ustawy. Przygotowany projekt ustawy jest przyjmowany przez rząd i kierowany do parlamentu. Po rozpatrzeniu i przegłosowaniu przez Sejm i Senat ustawa trafia do Prezydenta RP, który może ją podpisać, zawetować lub skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Ustawy podpisane przez Prezydenta są publikowane w Dzienniku Ustaw. Prostsza droga legislacyjna dotyczy uchwał, rozporządzeń i innych dokumentów, takich jak strategie czy programy społeczno-gospodarcze (te ostatnie stanowią podstawę przygotowywanych ustaw, uchwał i rozporządzeń). Przyjęte przez rząd uchwały i rozporządzenia kierowane są do publikacji w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim

71 71 Rządowy proces legislacyjny projektu rozporządzenia Rady Ministrów

72 72 Rządowy proces legislacyjny projektu rozporządzenia właściwego ministra (www.rcl.gov.pl)www.rcl.gov.pl

73 73 UCHWAŁA Nr 49 RADY MINISTRÓW z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. § Projekt aktu normatywnego opracowuje się zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, ustalonymi w odrębnym trybie. 2. (27) Do projektu aktu normatywnego organ wnioskujący dołącza uzasadnienie, obejmujące: 1)przedstawienie istniejącego stanu rzeczy w dziedzinie, która ma być unormowana, oraz wyjaśnienie potrzeby i celu wydania aktu, 2)wykazanie różnic między dotychczasowym a proponowanym stanem prawnym, 3)charakterystykę i ocenę przewidywanych, związanych z wejściem w życie aktu skutków prawnych, w tym w szczególności dotyczących ograniczenia uznaniowości i uproszczenia stosowanych procedur, 4)(28) informację, czy projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych - w przypadku projektów zawierających przepisy techniczne, 5)(29) informację o przedstawieniu projektu dokumentu rządowego zgodnie z § 12a.

74 74 3. Uzasadnienie projektów ustaw powinno odpowiadać wymaganiom określonym w ustawach oraz w Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Uzasadnienie do projektu ustawy dostosowującej polskie prawo do prawa Unii Europejskiej, zwanego dalej "projektem ustawy dostosowawczej", obok wymogów określonych w ust. 2, 3 i 6, powinno zawierać: 1)tabelaryczne zestawienie przepisów prawa Unii Europejskiej, których wdrożenie jest celem projektu ustawy dostosowawczej i projektowanych przepisów prawa polskiego, 2)wyjaśnienie dotyczące terminu wejścia w życie ustawy dostosowawczej lub niektórych jej przepisów, określające przyczyny wejścia w życie ustawy dostosowawczej lub niektórych jej przepisów w danym terminie oraz zawierające informacje, czy proponowany termin wejścia w życie uwzględnia założenia strategii akcesyjnej i wymogi procesu dostosowawczego. 5. (30) (uchylony).

75 75 6. Odrębną część uzasadnienia stanowi syntetyczne przedstawienie wyników oceny, o której mowa w § 9 ust. 1, zwane dalej "oceną skutków regulacji (OSR)", zawierające: 1)wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny, 2)wyniki przeprowadzonych konsultacji, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów prawa, 3)przedstawienie wyników analizy wpływu aktu normatywnego w szczególności na: a)sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, b)rynek pracy, c)(31) konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw, d)sytuację i rozwój regionalny, 4)wskazanie źródeł finansowania, zwłaszcza jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. 6a. (32) Do projektu aktu normatywnego organ wnioskujący dołącza zgłoszenia podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia w trybie przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, a także informację o kolejności wniesienia tych zgłoszeń lub informację o ich braku.

76 76 7. Do projektu należy także dołączyć, opracowaną przez organ wnioskujący, wstępną opinię o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, a jeżeli projekt przewiduje wydanie aktów wykonawczych, należy dołączyć projekty takich aktów o podstawowym znaczeniu dla proponowanej regulacji. 7a. (33) Do projektu ustawy dostosowawczej organ wnioskujący dołącza projekty aktów wykonawczych, których obowiązek wydania przewiduje projekt ustawy. 8. (34) Projekt aktu normatywnego opracowuje pod względem prawnym i redakcyjnym: 1)Rządowe Centrum Legislacji - w przypadku projektu ustawy opracowywanego przez Rządowe Centrum Legislacji w trybie określonym w § 6 ust. 1b, 2)właściwa w sprawach legislacji komórka organizacyjna sprawująca obsługę organu wnioskującego, przed skierowaniem projektu do uzgodnienia lub zaopiniowania - w przypadku projektu aktu normatywnego innego niż określony w pkt 1 - co stwierdza swoim podpisem "za zgodność pod względem prawnym i redakcyjnym" odpowiednio: Prezes Rządowego Centrum Legislacji, upoważniony przez niego kierownik właściwej komórki organizacyjnej w Rządowym Centrum Legislacji albo kierownik właściwej w sprawach legislacji komórki organizacyjnej sprawującej obsługę organu wnioskującego.

77 77 Rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

78 78 Publikacja prawa Zgodnie z zasadą ignorantia iuris nocet, znajomość norm prawnych jest warunkiem koniecznym skutecznego oddziaływania tych norm na zachowania adresatów. Wiadomości o prawie zainteresowani uzyskują z rozmaitych źródeł: z oficjalnych publikatorów, ze środków masowego przekazu, korzystając z fachowej pomocy prawnej, a także przez kontakty z organami państwa i uczestnikami spraw już załatwionych. Wśród form informacji o prawie najważniejszą pozycję zajmuje jego ogłaszanie. Ogłoszenie prawa rozumiane jest jako oficjalne podanie w obowiązującej formie prawnej, do wiadomości publicznej, informacji o ustanowieniu i treści aktu prawodawczego, w sposób dopuszczony w aktach normatywnych regulujących ogłoszenie a także, jak ma to miejsce w stosunku do przepisów porządkowych, w drodze obwieszczenia i zarazem w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu.

79 79 W Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., w art. 88 ust. 1 ustrojodawca podał, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu prawnym do wyroku z 20 grudnia 1999 r. (sygn.akt K.4/99), odnosząc się do powyższej regulacji, nadał inspirujący sens słowu ogłoszenie. Ujął go szerzej, nie tylko jako konwencjonalna czynność zamieszczenia treści aktu normatywnego w urzędowym publikatorze. Podał w nim m.in. że: … konieczne jest nie tylko wydanie danego numeru Dziennika Ustaw, ale także jego udostępnienie, a więc przynajmniej skierowanie go do rozpowszechniania. Publikacja jest pojęciem węższym od terminu ogłoszenie aktu normatywnego, jest bowiem jego szczególną postacią, gdyż akt jest zamieszczany w specjalnie do tego celu stworzonym dzienniku publikacyjnym, zachowując stosowny tryb publikacji oraz w ramach kompetencji upoważnionych lub zobowiązanych do tego organów.

80 80 Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 j.t.). Art ww. ustawy stanowi, że: Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. 2. Odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących. Art. 3. Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Art Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. (vacatio legis) 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. 3. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, (…).

81 81 Dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.

82 82 W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, zwanym dalej "Dziennikiem Ustaw", ogłasza się: 1)Konstytucję; 2)ustawy; 3)rozporządzenia z mocą ustawy wydane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 4)rozporządzenia wydane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących działami administracji rządowej, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, będących członkami Rady Ministrów, oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji; 5)teksty jednolite aktów określonych w pkt 1-4; 6)orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw; 7)uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra.

83 83 2. W Dzienniku Ustaw ogłasza się również akty prawne dotyczące: 1)stanu wojny i zawarcia pokoju; 2)referendum zatwierdzającego zmianę Konstytucji i referendum ogólnokrajowego; 2a)skrócenia kadencji Sejmu; 3)wyborów do Sejmu i Senatu; 4)wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 5)powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej; 6)stanu wojennego; 7)stanu wyjątkowego; 8)stanu klęski żywiołowej; 9)stwierdzenia ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wyborów do Sejmu i Senatu oraz ważności referendum zatwierdzającego zmianę Konstytucji i referendum ogólnokrajowego. 3. W Dzienniku Ustaw ogłasza się ponadto inne akty prawne, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.

84 84 W Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zwanym dalej "Monitorem Polskim", ogłasza się: 1)zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wydane na podstawie ustawy; 2)uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydane na podstawie ustawy; 3)teksty jednolite aktów określonych w pkt 1 i 2; 4)orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Monitorze Polskim lub aktów normatywnych, które nie były ogłoszone. W Monitorze Polskim ogłasza się również: 1)uchwały Zgromadzenia Narodowego dotyczące: a)regulaminu Zgromadzenia Narodowego, b)uznania trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, c)postawienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu; 2)uchwały Sejmu i Senatu dotyczące m.in. : a)Ich regulaminów, c)uchwalenia wotum zaufania Radzie Ministrów oraz absolutorium dla Rady Ministrów, d)uchwalenia wotum nieufności Radzie Ministrów lub ministrowi,

85 85 e)pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, f)rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, b)wyboru, powoływania, odwoływania, a także wyrażenia zgody na powoływanie lub odwoływanie przez Sejm na określone w Konstytucji lub ustawach stanowiska państwowe; 4)akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące m.in.: a)zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, c)zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, d)desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów oraz Rady Ministrów, e)przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków, f)dokonywania zmian w składzie Rady Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów, i)powoływania sędziów, j)nadawania tytułu naukowego profesora i tytułu profesora sztuki,

86 86 5)postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 6)postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. 3. W Monitorze Polskim ogłasza się uchwały Sejmu i Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego inne niż wymienione w ust. 2, wyroki Trybunału Stanu, a także postanowienia Marszałka Sejmu, jeżeli ich ogłoszenie w Monitorze Polskim jest przewidziane w tych uchwałach lub postanowieniach albo jeżeli odrębne ustawy tak stanowią. 4. W Monitorze Polskim ogłasza się również inne akty prawne, a także ogłoszenia, obwieszczenia i komunikaty organów, instytucji i osób, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.

87 87 W Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B", zwanym dalej "Monitor Polski B", ogłasza się: 1)sprawozdania finansowe określone w przepisach o rachunkowości - odpłatnie; 2)ogłoszenia i obwieszczenia przedsiębiorców, jeżeli odrębne przepisy nie wymagają ich ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym - odpłatnie; 3)inne akty prawne, a także informacje, komunikaty, ogłoszenia i obwieszczenia organów, instytucji i osób, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią.

88 88 W dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się: 1)akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych; 2)uchwały Rady Ministrów uchylające zarządzenia ministra wydającego dziennik urzędowy; 3)orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach aktów normatywnych, o których mowa w pkt 1 i 2; 4)ogłoszenia sądowe, jeżeli tak stanowią inne ustawy. W dziennikach urzędowych, o których mowa w ust. 1, mogą być publikowane informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia organów wymienionych w pkt 1.

89 89 W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1)akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2)akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3)statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4)akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5)wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6)porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a)między jednostkami samorządu terytorialnego, b)między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7)uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8)obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9)statut urzędu wojewódzkiego; 10)inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

90 90 Ogłoszenie aktów w sposób zwyczajowo przyjęty Prócz formalnej publikacji w urzędowych dziennikach publikacyjnych, sposobem ogłoszenia aktów normatywnych jest także rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty. Ten sposób ogłaszania prawa dotyczy głównie aktów prawa miejscowego i przepisów porządkowych, ale przewidziany jest także jako uzupełniający dla aktów powszechnie obowiązujących wydawanych w stanach nadzwyczajnych, regulowanych odrębnymi przepisami.

91 91 Akty prawa miejscowego są wydawane przez uprawnione do tego organy na podstawie tzw. ustaw samorządowych, a tryb i zasady ich ogłaszania oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych.... Zgodnie z art. 41 ust. 1 Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998r., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, rada powiatu może wydawać powiatowe przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy.

92 92 Zgodnie z art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe wydać może zarząd powiatu ( art. 42 ust. 2 u.s.p. ) oraz wójt gminy w formie zarządzenia ( art. 41 ust. 2 u.s.g. ). Według art. 14 ust.1 Ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... przepisy porządkowe ogłasza się drodze obwieszczeń i zarazem w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w drodze obwieszczeń i w środkach masowego przekazu. Dopiero takie ogłoszenie, jest zgodne z wymogami ustawy.

93 93 Zwrot w sposób zwyczajowo przyjęty jest bardzo nieostry i doktryna postuluje, aby stworzyć prawne możliwości wydawania własnych dzienników urzędowych na terenie gminy, czy powiatu, w których publikowanoby przepisy, a publikacja pociągałaby za sobą określone skutki prawne. Postuluje także, by obowiązek wydawania tego typu dzienników nałożyć w jednostkach samorządowych powyżej określonej liczby mieszkańców. Najczęściej formę takich miejscowych publikatorów pełnią biuletyny i gazetki wydawane przez jednostki samorządowe, rozprowadzane na terenie gminy i powiatu bezpłatnie. Bardziej jednak bezpośrednią forma docierania do adresatów wiadomości o przepisach obowiązujących są obwieszczenia wywieszane na tablicach ogłoszeń.

94 94 Vacatio legis Vacatio legis (z łaciny vacatio – zwolnienie (spoczywanie), lex, legis – prawo), okres przewidziany w akcie normatywnym, który upływa między jego ogłoszeniem (promulgacja) a dniem wejścia w życie wszystkich lub wybranych jego postanowień. Podkreślając doniosłość czynności jaką jest ogłoszenie aktów prawnych, należy zauważyć, że nie stwarza to jeszcze możliwości faktycznego zapoznania się z aktem. Adresat musi oprócz dostępu do tekstu aktu posiadać odpowiedni czas na dostateczne zapoznanie się z nim. Vacatio legis stwarza właśnie taką możliwość. O długości vacatio legis decyduje na ogół organ, który dany akt prawny stanowi. W Polsce akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że sam akt określi termin dłuższy. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ukształtowała instytucję vacatio legis w taki sposób, że wprowadziła obowiązek rozpowszechniania i udostępniania dzienników urzędowych, zapewniając tym samym wysoki stopień realizacji zasady jawności prawa.

95 95 Nadzór nad aktami prawotwórczymi administracji 1. Nadzór aktów prawotwórczych sprawowany w ramach układu scentralizowanego: a) Nadzór wewnątrzadministracyjny rozporządzeń (ww. wykres ) b) Nadzór wewnątrzadministracyjny aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej 2. Nadzór aktów prawotwórczych sprawowany w ramach układu zdecentralizowanego a) Nadzór wojewody nad aktami prawotwórczymi organów samorządu terytorialnego b) Nadzór regionalnej izby obrachunkowej nad aktami prawotwórczymi organów samorządu terytorialnego

96 96 Nadzór wewnątrzadministracyjny aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej Rozporządzenie porządkowe wojewoda przekazuje niezwłocznie Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na których terenie rozporządzenie ma być stosowane. Art. 61. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie: Prezes Rady Ministrów uchyla, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe, ustanowione przez wojewodę lub organy niezespolonej administracji rządowej, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a także może je uchylać z powodu niezgodności z polityką Rady Ministrów lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności. Prezes Rady Ministrów określił, w drodze rozporządzenia, tryb kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej (Dz. U. z 2009 r., nr 222, poz. 1754).

97 97 Nadzór aktów prawotwórczych sprawowany w ramach układu zdecentralizowanego przewidują wszystkie ustawy samorządowe. Regulacje na ten temat zawierają odpowiednie rozdziały dot. sprawowanego nadzoru. Zarówno w przypadku gminy, powiatu jak i województwa samorządowego nadzór nad działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

98 98 Kontrola sądowa aktów prawotwórczych administracji 1 Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny a) Kognicja Trybunału Konstytucyjnego b) Inicjatywa kontrolna c) Kontrola aktów prawotwórczych d) Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (rozprawy i posiedzenia). e) Rodzaje i skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyroki i postanowienia). 2. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne a) Kognicja sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów prawotwórczych administracji b) Inicjatywa kontrolna c) Kontrola aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego d) Kontrola aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej e) Postępowanie przed sądami administracyjnymi f) Rodzaje i skutki orzeczeń sądów administracyjnych

99 99 Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny Zgodnie z art.188 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1)zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2)zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3)zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 4)zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5)skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1. Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.

100 100 Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów.

101 101 Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: 1)Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, 2)Krajowa Rada Sądownictwa w zakresie, o którym mowa w art. 186 ust. 2, 3)organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, 4)ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, 5)kościoły i inne związki wyznaniowe, 6)podmioty określone w art. 79 w zakresie w nim wskazanym. Podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 189, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

102 102 Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne Poddanie kontroli sądu administracyjnego następuje poprzez zaskarżenie, czyli w drodze złożenia skargi. Określenie kategorii zaskarżalnych form działania znajduje się w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według tego przepisu przedmiotem zaskarżenia mogą być: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w przypadkach określonych w tiretach od 1 do 5.


Pobierz ppt "1 LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA. 2 Kwestie organizacyjne (przedmiot wykładu, przebieg, warunki zaliczenia, źródła prawa, literatura) PROGRAM WYKŁADU: Powstawanie."

Podobne prezentacje


Reklamy Google