Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Sektor finansów publicznych.

Prezentacja na temat: "Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Sektor finansów publicznych."— Zapis prezentacji:

1 Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Sektor finansów publicznych

2 Posługiwanie się zwrotem „sektor finansów publicznych” Zwrot „sektor finansów publicznych" pojawił się po raz pierwszy w art. 5 ustawy o f.p. z 1998 r. Ustawa nie zdefiniowała pojęcia sektora finansów publicznych. Wskazała natomiast na to, jakie podmioty zalicza się do sektora finansów publicznych i z jakimi wyjątkami (art. 5 ust. 1) oraz na jakie segmenty dzieli się ten sektor (art. 5 ust. 2). W innych przepisach ustawa posługiwała się też zamiennie określeniami „jednostki sektora finansów publicznych" lub „podmioty należące do tego sektora”. wymieniając jednocześnie także urządzenia związane z sektorem finansów publicznych (np. „nadwyżka" lub „deficyt" bądź „zobowiązania" sektora finansów publicznych) oraz z jego jednostkami (np. jednolity plan kont, plany finansowe lub budżety). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

3 Pojęcie sektora finansów publicznych Sektor finansów publicznych tworzą jednostki organizacyjne sektora publicznego utworzone na podstawie ustawy i wyłącznie w celu wykonywania zadań publicznych, które finansowane są ze środków publicznych, podlegających planowaniu, bilansowaniu, kontroli, rachunkowości i sprawozdawczości oraz dyscyplinie według jednolitych zasad. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

4 Pierwotny model sektora finansów publicznych Według pierwotnej wersji art. 5 ustawy o f.p. z 1998 r. do sektora finansów publicznych zaliczono: organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne; państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub części, z wyjątkiem: a) przedsiębiorstw państwowych, b) banków państwowych, c) spółek prawa handlowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

5 Określenie podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych przyjęte w art. 5 ustawy nie było przejrzyste. W art. 5 zastosowano równolegle kilka kryteriów, według których kwalifikowano poszczególne podmioty do sektora finansów publicznych. kryterium statusu ustrojowego Zestaw ten należało poszerzyć o inne organy władzy wykonawczej (ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów) i konstytucyjnie wymienione organy kontroli państwa i ochrony prawa Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

6 Wady regulacji dotyczącej sektora finansów publicznych nie wzięto pod uwagę innych kryteriów, jak np. publicznego charakteru zasilania finansowego działalności organów władzy publicznej nie wskazano też na formy organizacyjno- prawne wymienionych podmiotów ani na inne kryteria wyróżnienia. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

7 Rządowy i samorządowy sektor finansów publicznych Ustawa 1998 r. dzieliła sektor finansów publicznych na rządowy i samorządowy. Do pierwszego zaliczała podmioty wymienione w art. 5 ust. l, a do drugiego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, woje­wództwa samorządowe) i ich organy (rady i zarządy) oraz podległe tym organom jednostki organizacyjne (mające formę prawną jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych przy jednostkach budżetowych, spółek prawa handlowego z ponad 50% kapitałem jednostek samorządu terytorialnego). Ustawa posługiwała się tutaj kryterium podległości. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

8 Spółki prawa handlowego Ustawa nie wyłączała z podmiotów sektora finansów publicznych spółek prawa handlowego utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego lub z ich przeważającym udziałem kapitałowym. Było to rozwiązanie słuszne, ponieważ większość spółek prawa handlowego gmin powstała z przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych w jednoosobowe spółki gminy lub spółki gminy z niewielkim udziałem pracowników przekształcanych przedsiębiorstw komunalnych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

9 Zmiany zakresu sektor finansów publicznych Krytyczna ocena redakcji art. 5 ustawy sprawiła, że przepisowi temu nadano nowe brzmienie w ramach jednej z wielu nowelizacji ustawy o f.p. z 1998 r. Przyjęto wówczas, że do sektora finansów publicznych zalicza się: 1) organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także 2) jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, 3) dłużników niewypłacalnych, przez co odnosi się zarówno do podmiotów publicznych, jak i do podmiotów prywatnych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

10 Zmiany zakresu sektora finansów publicznych c.d. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych; fundusze celowe; państwowe szkoły wyższe; jednostki badawczo-rozwojowe; samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; państwowe lub samorządowe instytucje kultury; Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze; Narodowy Fundusz Zdrowia; Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

11 Zmiany zakresu sektora finansów publicznych c.d. Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

12 Tego rodzaju przepis był potrzebny, skoro instytucja sektora finansów publicznych i jego jednostek pojawiła się w prawie polskim po raz pierwszy. Potwierdzał on, że jednostki sektora finansów publicznych obowiązuje reżim prawny wynikający z ustawy o finansach publicznych oraz z ustaw szczegółowych. Na miejscu byłoby także wprowadzenie zastrzeżenia, że w zakresie określonym przez ustawę reżim prawnofinansowy dotyczący jednostek Sektora finansów publicznych obowiązuje również te podmioty, które korzystają ze środków publicznych. Wprowadzenie takich przepisów pozwoliłoby zapobiec licznym wątpliwościom lub też je usunąć, gdy pojawiły się w praktyce po wprowadzeniu instytucji sektora finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

13 Celowość i znaczenie wyodrębnienia sektora finansów publicznych Przyczyny, dla których wyodrębnia się pojęcie sektora finansów publicznych oraz zestawia katalog jednostek zaliczanych do tego sektora, mają charakter zarówno makro-, jak i mikroekonomiczny. Potrzeba taka wyłoniła się zwłaszcza wtedy, gdy budżet państwa przestał być jedynym urządzeniem planowania finansowego i gospodarki finansowej państwa, obok niego zaś pojawiły się inne instytucje finansowe wykonujące zadania publicznej gospodarki finansowej (np. fundusze celowe, budżet ubezpieczeń społecznych oraz fundusze emerytalne i zdrowotne). Sektor finansów publicznych stał się koniecznością, gdy ramy budżetu państwa okazały się zbyt ciasne dla podmiotów wyodrębnionych z administracji publicznej i poddanych innemu reżimowi niż jednostki ujęte w budżecie metodą budżetowania brutto. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

14 Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna. Po pierwsze, na konieczność taką wskazuje potrzeba planowania i bilansowania (zachowania równowagi lub ustalenia rozmiarów deficytu oraz zadłużenia na jego sfinansowanie) wszystkich środków publicznych, niezależnie od tego, w jakich formach organizacyjno-prawnych planowane jest ich gromadzenie i wydatkowanie. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

15 Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna c.d. Po drugie, celowość wyróżnienia sektora finansów publicznych wiąże się z koniecznością poddania tego sektora odrębnym regułom i formom zarządzania. W praktyce ustrojowej państw wykształciły się różne systemy zarządzania finansami publicznymi, niemniej mają one także wspólne, jednolite cechy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

16 Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna c.d. Po trzecie, celowe jest stworzenie pewnego wspólnego i w miarę możliwości jednolitego reżimu prawnego zachowań obowiązujących w ramach sektora finansów publicznych. Reżim ten obejmuje uprawnienia i obowiązki jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie ma oczywiście przeszkód, aby poszczególnym jednostkom sektora finansów publicznych nadać częściowo reżim odrębny od rozwiązań ogólnych dotyczących wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

17 Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna c.d. Po czwarte, istnienie sektora finansów publicznych jest koniecznością w warunkach pogłębiającej się globalizacji i internacjonalizacji życia gospodarczego, ponieważ poszczególne państwa zmuszone są do stosowania jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości oraz statystyki publicznej w zakresie finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

18 Wnioski Znaczenie wyodrębnienia tej kategorii ma wymiar: a) organizacyjny (planowanie, bilansowanie, zarządzanie, statystyka) po części także, b) prawny (jednolity reżim prawny jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych), c) istnienie sektora finansów publicznych zwiększa możliwości nadania finansom publicznym pełnej jawności i przejrzystości. d) ponadto, wyodrębnienie sektora finansów publicznych zmusza do przyjęcia innego niż dotychczas systemu podziału kompetencji organów władzy publicznej w zakresie finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

19 Kryteria zaliczania do sektora finansów publicznych W świetle ustawy o f.p. odróżnienie podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych nie jest łatwe, ponieważ opiera się jednocześnie na kilku niejednorodnych kryteriach. Są nimi: 1) status ustrojowy danego podmiotu, wskazujący na jego przynależność do systemu organów państwowych lub samorządowych bądź jednostek im podporządkowanych; 2) forma prawna danego podmiotu, wskazująca na to, iż jest on państwową lub samorządową osobą prawną, nie zaś osobą fizyczną; 3) status prawno-finansowy jednostki; 4) charakter działalności danego podmiotu i cel jej prowadzenia 5) imienne oznaczenie podmiotu (por. art. 4 ust. l pkt. 9-11). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

20 ESA W 1970 r. EWG opublikowała dokument urzędowy pod nazwą „Europejski system zintegrowanych rachunków gospodarczych" (ESA), który został sporządzony przez Eurostat przy współpracy krajowych instytucji statystycznych państw członkowskich EWG. Dokument ten stanowił wspólnotową wersję Systemu Rachunków Narodowych ONZ. W 1979 r. opublikowano poprawioną wersję ESA (tzw. Drugie wydanie ESA). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

21 ESA ESA 95 oznacza metodologię wspólnych standardów, definicji, klasyfikacji i zasad księgowości, które należy stosować przy sporządzaniu rachunków i tabel na porównywalnych podstawach dla celów Wspólnoty. Rozporządzenie nałożyło na państwa członkowskie obowiązek przekazania Europejskiemu Urzędowi Statystycznemu rachunków i tabel terminach określonych dla każdej tabeli. Natomiast rozporządzenie nie zobowiązuje żadnego państwa członkowskiego do stosowania ESA przy sporządzaniu rachunków do celów własnych państwa członkowskiego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

22 Porównywalność obliczeń? Nie ulega wątpliwości, że posługiwanie się odmiennymi - w stosunku do europejskich - standardami, klasyfikacjami i tabelami przez państwa członkowskie utrudnia porównywalność obliczeń w zakresie produktu krajowego brutto, zasobów budżetowych, deficytu i długu publicznego sektora finansów publicznych oraz innych wielkości. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

23 Różnice z ESA Pomiędzy metodologią europejską wynikającą z ESA 95 oraz metodologią krajową stosowaną dotychczas w Polsce istnieją różnice dotyczące odmiennej metody rachunkowej. Tak więc według metodologii europejskiej wszystkie transakcje są prezentowane memoriałowe (w momencie ich powstania), natomiast w Polsce obowiązuje metoda kasowa (transakcje są rejestrowa­ne w momencie faktycznego transferu środków pieniężnych). Inaczej też są wykazywane zaległości z tytułu danin publicznych, ponieważ ujmuje się je w wysokości należnej, nie zaś faktycznie osiągniętej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

24 Konsekwencje rozbieżności klasyfikacji krajowej i ESA Prowadzi to w rezultacie do tego, że powstałe w danym roku zobowiązania wymagalne sektora finansów publicznych według metodologii europejskiej zwiększają deficyt tego sektora, natomiast w Polsce odwrotnie - zmniejszają ten deficyt. Takie same skutki wywołuje w Polsce przyrost należności wymagalnych sektora. Natomiast umorzenie długu jednostkom należącym do sektora przez jednostki spoza sektora lub przejęcie długu jednostek należących do sektora przez jednostki spoza sek­tora powodują według metodologii europejskiej zmniejszenie deficytu sektora, według metodologii krajowej zaś nie mają wpływu na deficyt. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

25 Trudności w porównywaniu sektorów finansów publicznych w różnych krajach ESA 95 wyznacza inny niż w Polsce zakres sektora finansów publicznych. Nie przewiduje, aby obejmował on jednostki badawczo- rozwojowe i Agencję Rynku Rolnego, co w Polsce ma miejsce. Natomiast zalicza do sektora finansów publicznych otwarte fundusze celowe, które w Polsce nie są liczone do tego sektora. Odmienności te sprawiają, że powstają pewne różnice w obliczeniach wysokości dochodów i wydatków oraz deficytu sektora finansów publicznych w Polsce oraz w pozostałych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

26 Sektor finansów publicznych a statystyka Statystyka publiczna w Polsce nie posługuje się pojęciem sektora finansów publicznych, czym dowodzi, że pojęcie to nie znajduje pełnej akceptacji nawet w wymiarze urzędowym. W polskiej statystyce publicznej wyróżnia się natomiast sektor instytucji rządowych i samorządowych. Według Głównego Urzędu Statystycznego sektor ten składa się ze szczebla centralnego i lokalnego. Szczebel centralny obejmuje: budżet państwa, zakłady budżetowe, gospodarstwa Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

27 Sektor finansów publicznych a sektor publiczny Z analizy katalogu podmiotów zaliczonych do jednostek sektora finansów publicznych wynika, że pojęcia sektora finansów publicznych i sektora publicznego nie są tożsame. To ostatnie pojęcie jest zresztą również trudne do jednoznacznego ustalenia i najczęściej jego określenie nie opiera się wyłącznie na kryterium własności, lecz bardziej na kryterium wydatków związanych z funkcjami państwa. Tym samym nie wszystkie podmioty sektora publicznego są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Nie ma w sektorze finansów publicznych przedsiębiorstw państwowych i banków państwowych oraz spółek prawa handlowego z udziałem kapitału państwowego lub komunalnego. Nie ma też osób fizycznych. Pojęcie sektora finansów publicznych nie jest też tożsame z pojęciem sektora finansowego ani z pojęciem systemu finansowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

28 Status jednostek sektora finansów publicznych w świetle różnych działów prawa polskiego (poza prawem finansowym) Status jednostek sektora finansów publicznych zależy przede wszystkim od rodzaju ich zadań publicznych, co z kolei wyznacza ich miejsce w prawie konstytucyjnym i prawie administracyjnym. Z konstytucyjnego punktu widzenia jednostki sektora finansów publicznych podzielić można na dwie grupy. Do jednej należą te z nich, które są jednostkami organizacyjnymi organów władzy i administracji publicznej (państwowej i samorządowej) oraz sądami i trybunałami, a także organami kontroli państwowej i ochrony prawa. Natomiast do drugiej należą pozostałe jednostki sektora finansów publicznych, których nie zaliczamy do pierwszej grupy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

29 Status jednostek sektora finansów publicznych w świetle różnych działów prawa polskiego (poza prawem finansowym) Z punktu widzenia prawa administracyjnego jednostki sektora finansów publicznych mają również zróżnicowany charakter. Wśród nich są bowiem równocześnie: 1) organy administracji publicznej i ich urzędy, 2) organy samorządu terytorialnego i podległe im jednostki organizacyjne, 3) zakłady administracyjne (np. państwowe szkoły wyższe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ZUS, KRUS, NFZ, PAN, jednostki badawczo-rozwojowe, jednostki kultury). W klasycznym podziale podmiotów prawa administracyjnego nie mieszczą się natomiast jednostki sektora finansów publicznych stanowiące urzędy organów władzy publicznej, sądy i trybunały, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, a także fundusze celowe. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

30 Międzynarodowe prawo publiczne a sektor finansów publicznych Z punktu widzenia międzynarodowego prawa publicznego jednostki sektora finansów publicznych są podmiotami krajowymi, podobnie jak i w prawie europejskim. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

31 Sektor finansów publicznych a międzynarodowe prawo prywatne Jednostki sektora finansów publicznych nie są natomiast podmiotami międzynarodowego prawa prywatnego, gdyż odnosi się ono jedynie do osób fizycznych. To samo dotyczy prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz innych działów prawa, odnoszących się wyłącznie lub głównie do osób fizycznych (np. prawa spadkowego, prawa karnego z wyjątkami dotyczącymi odpowiedzialności pod­miotów zbiorowych). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

32 Sektor finansów publicznych a prawo cywilne W prawie cywilnym (z wyjątkiem prawa spadkowego) oraz podobnie w prawie gospodarczym (handlowym, publicznym prawie gospodarczym) jednostki sektora finansów publicznych mają formę organizacyjno-prawną osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi. Część z tych ostatnich może być wyposażona w tzw. zdolność sądową, co z punktu widzenia potrzeb obrotu prawnego ma ważne znaczenie praktyczne. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

33 Skarb Państwa Wśród jednostek sektora finansów publicznych nie wymienia się Skarbu Państwa jako państwowej osoby prawnej, ukształtowanej i utrwalonej w prawie polskim w wyniku rozwoju prawa. Pojęcie Skarbu Państwa miało stanowić prawny odpowiednik państwa, chociaż okazało się dalece niejednoznaczne. Dla jednych było bowiem określeniem odnoszącym się do własności publicznej, powstałej wraz z wyodrębnieniem się skarbu publicznego i roz­wijającej się w drodze dalszego rozwoju (nacjonalizacyjnego, inwestycyjnego, aneksji wojennych). Dla drugich Skarb Państwa pozostawał tradycyjnym fiskusem, gromadzącym dochody publiczne i finansującym za pomocą budże­tu państwa wydatki publiczne. Jeszcze dla innych Skarb Państwa stanowił jedynie konstrukcję osoby prawnej, stworzoną na potrzeby obrotu prawnego i uczestniczenia w nim państwa jako organizacji. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

34 Skarb Państwa Problematyka prawna Skarbu Państwa jest więc niesłychanie skomplikowana, skoro równocześnie instytucja ta jest utożsamiana z własnością państwową, z działalnością gospodarczą państwa, z zasobami budżetu państwa i państwowych funduszy celowych, z prywatnoprawną podmiotowością państwa w sferze obrotu cywilnego itd. Słusznie zatem zwrócono uwagę na potrzebę odróżniania tych sytuacji, w których występuje Skarb Państwa, przestrzegając jednocześnie przed złudnymi oczekiwaniami rozwiązania ogółu tych problemów w drodze instytucjonalnego wyodrębnienia Skarbu Państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

35 Skarb Państwa Wykonując funkcje gospodarcze, Skarb Państwa realizuje zadania państwa, lecz w obrocie prawnym występuje przede wszystkim w roli prywatnoprawnej, tzn. właściciela, który włada, korzysta i rozporządza majątkiem państwowym. To Skarb Państwa decyduje o sposobie, rozmiarach i formach prawnych prowadzenia przez państwo działalności gospodarczej. Skarb Państwa decyduje również o wydzieleniu części mienia państwowego na prowadzenie działalności gospodarczej państwa w formie przedsiębiorstw państwowych lub innych wyposażonych w osobowość prawną państwowych jednostek organizacyjnych. Skarb Państwa zachowuje wobec tego mienia swe uprawnienia władcze, decydując o przeobrażeniach strukturalnych tych podmiotów, a także o ich komercjalizacji i prywatyzacji. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

36 Skarb Państwa Skarb Państwa może jednak wykonywać swe zadania poprzez jednostki organizacyj­ne, które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej (jednostki i zakłady budżetowe). Wtedy nie ma potrzeby, aby zaliczać go do jednostek sek­tora finansów publicznych. Gdy zaś Skarb Państwa działa w formie jednoosobowych spółek prawa handlowego lub spółek z udziałem Skarbu Państwa, to mamy do czynienia z odrębnymi podmiotami prawnymi, których z innych powodów nie zalicza się do jednostek sektora finansów publicznych. Dlatego też Skarb Państwa nie musi być wymieniany jako jednostka sektora finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

37 GMINY, POWIATY, WOJEWÓDZTWA SAMORZĄDOWE W analogiczny sposób jak na osobowość prawną Skarbu Państwa należałoby patrzeć na osobowość prawną gmin, powiatów i województw samorządowych. W katalogu jednostek sektora finansów publicznych jednostki samorządu teryto­rialnego są wymienione wraz ze swymi organami oraz związkami komunalnymi. Tymczasem zaś chodzi przecież przede wszystkim o urzędy gmin, starostwa i urzędy marszałkowskie, nie zaś o same gminy, powiaty i województwa samo­rządowe jako osoby prawne. Z całą pewnością nie ma również najmniejszego sensu widzenie w roli jednostek sektora finansów publicznych także organów jednostek samorządu terytorialnego i to zarówno organów stanowiących, jak i wykonawczych. Prawo finansowe nie oznacza bowiem odrębnie źródła i formy ich finansowania. Inaczej należy natomiast traktować związki międzygminne, jeśli nie mają one formy spółek prawa handlowego. Związki międzygminne wy­ konują bowiem zadania publiczne, które są finansowane ze środków publicznych. Dlatego też zasadnie są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

38 Sektor finansów publicznych a prawo pracy W prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych jednostki sektora finansów publicznych mają status zakładu pracy (pracodawcy). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

39 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w świetle prawa finansowego Jednostki sektora finansów publicznych zostały wyodrębnione w przepisach prawa finansowego i na potrzeby tego działu prawa. Cechą łączącą ogół jednostek sektora finansów publicznych jest to, że powody, dla których je wyodręb­niono, sprawiają, iż w prawie finansowym jednostki te mają status podmiotów biernych. Oznacza to, że prawo określa ich uprawnienia i obowiązki w zakresie finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

40 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w świetle prawa finansowego W takiej roli postrzegać trzeba także te jednostki, które stanowią konstytucyjne organy władzy publicznej. Nie chodzi bowiem o ich władztwo finansowe, lecz o odnoszący się do nich reżim prawnofinansowy, który dotyczy finansowania ich działalności. Oznaczenie tej grupy podmiotów jest o tyle wadliwe, że nie chodzi o Sejm lub Radę Ministrów, lecz o odpowiednie urzędy, przy pomocy których organy te wypełniają swoje zadania organów władzy publicznej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

41 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w świetle prawa finansowego Jako podmioty bierne prawa finansowego jednostki sektora finansów publicznych nie mają jednolitego zakresu samodzielności finansowej. Jednostki te w różnym stopniu finansują swoją działalność, opierając się na środkach pub­licznych, oraz rozliczają się z budżetem państwa lub z budżetami jednostek samorządu terytorialnego na zasadzie brutto lub netto bądź z wielu tytułów po stronie przychodów i wydatków. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

42 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w świetle prawa finansowego Z punktu widzenia prawa finansowego jednostki sektora finansów publicznych zawsze mają jedną z następujących form organizacyjno-prawnych: 1. jednostki budżetowej, 2. gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej, 3. zakładu budżetowego, 4. państwowego lub samorządowego funduszu celowego, 5. państwowej jednostki organizacyjnej niezaliczonej do podmiotów wymienionych w pkt 1-4. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki